提升政府依法管理社会能力的探讨

□顾华详

(新疆师范大学法经学院，新疆乌鲁木齐 830054)

法治是加强和创新社会管理必须遵循的基本原则。与经济发展相比，我国社会建设更加滞后，社会管理创新面临的矛盾更加复杂，特殊性更加突出，任务更加艰巨，对政策和策略特别是行政法治的要求更高。特别是在坚持以科学发展观为指导，实现全面建成小康社会目标的过程中，加快构建中国特色社会主义社会管理体系，加快形成党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会管理体制，［1］政府肩负着主要责任。因此，政府必须在严格遵守社会主义法治，积极健全法治保障措施，完善和谐司法与执法机制，健全相应的行政管理体制，构建公众有序参与社会管理创新的模式，特别是要坚持依法创新信息网络管理方式，保障信息安全，依法健全强化宗教事务管理法治机制的基础上，更加重视强化社会管理服务的行政法治建设，不断提升政府依法行政的水平，确保加强和创新社会管理的各项工作都能得到依法推进，不断取得人民群众满意的效果。

一、坚持不断强化法治政府建设，提高政府依法管理和服务社会的能力

社会管理与法治政府建设是健全中国特色社会主义法律体系中的一对重要关系。社会管理中的行政管理体制具有全局性、根本性、长期性和法治性的特点。中国共产党历来就十分重视社会管理工作，早在延安时期，陕甘宁边区政府就推出了陇东专区“马锡武审判法”等一批从群众中来到群众中去，能够既方便简捷和公平合理，又能被群众接受和普遍认可的好经验好方法，解决了许多长期缠讼不清的疑难案件，有效地化解了社会和家庭矛盾。新中国成立以来，毛泽东主席将国家建设，特别是城市建设与管理称之为共产党人的“进京赶考”。我们党充分依靠各级党组织为核心领导的工青妇及民兵等组织，发挥基层各类组织的协同作用，依靠广大党员和人民群众，对社会进行了积极管理，实现了政府管理和基层民主的有机结合。改革开放以来，党中央、国务院积极适应国际国内形势发展的新变化、新要求和新挑战，及时告诫全党，“中国的问题，压倒一切的是需要稳定。没有稳定的环境，什么都搞不成，已经取得的成果也会失掉。”［2］P284要求全党全社会正确认识经济发展与社会稳定的辩证关系，正确理解社会稳定是经济发展的前提，共同担负起维护社会稳定的责任，［3］并且先后实施了社会治安综合治理、平安建设、民事行政和司法“三调联动”的大调解等一系列既坚持以加强社会主义法治，大力实施“依法治国”方略为基础，又颇具鲜明中国特色的社会管理措施，有效有力地保障和促进了改革开放伟大事业的顺利推进。

当前，在党的十八大提出全面建成小康社会的新形势下，党和政府直面人民群众的重大关切，提出了加强和创新社会管理的新要求新目标。政府既是落实依法治国方略的重要主体，又是加强和创新社会管理的具体实施者。为此，各级政府亟需紧密结合当地社会建设和社会管理领域出现的新情况、新问题、新挑战，坚持以加强社会建设为基础、以创新社会管理为保障、以提升社会文明为目标、以“推进民生建设”为落脚点的“四位一体”总体思路，科学把握经济、政治、文化、社会和生态文明建设“五位一体”总体布局的基本内涵和内在联系，进一步明确法治政府建设的目标措施，坚持统筹谋划社会建设和社会管理的各项工作，着力形成具有中国特色的社会建设和社会管理体系。加快建设社会主义法治国家，发展社会主义政治文明，需要政府更加注重改进和优化行政管理方式与执法方式，政府职能更加注重向创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义转变，更加注重建设职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意的服务型政府，不断提高管理和服务社会的能力。科学的社会管理不是简单地抑制政府管理能力，而是依法统筹确立合理的管理制度，并积极保障其协调有效的执行。在中国特色社会主义法律体系已经建立的新形势下，加强和创新社会管理，政府是推进行政管理改革最重要的主体，而讲法治、负责任则是关键。目前，由于加强和创新社会管理的体制、机制和制度的改革不到位，已经成为推进社会管理法治的一大障碍。因此，必须更加自觉地坚定法治是推动社会管理体制、机制、制度创新的基本途径的信心，坚持从依法构建适应加强和创新社会管理的行政体制、机制和制度入手，深入推进政企分开、政资分开、政事分开、政社分开，更加自觉地强化社会建设，不断提升社会管理服务的能力;通过改革现行的街道管理体制、社区(村组)治理体制、社会组织管理体制，更加自觉地加强和创新社会管理，不断提高社会管理的法治化水平，增强社会管理的科学性，建设职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意的服务型政府;更加自觉地坚持全面落实经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设五位一体总体布局，［1］确保从根本上提升政府自觉深入地贯彻科学发展观，坚持一切从社会管理服务的实际出发，统筹协调各方面利益关系，协调推进改革发展稳定等各方面工作的能力。

强化法治政府建设，提高政府依法管理和服务社会的能力，当务之急是要依法科学界定政府社会管理与服务的法定职能，这是强化法治政府建设，解决政府社会管理创新职能缺位、越位、错位等问题的关键。因此，应当坚持既要始终坚持党的领导的主导地位，又要充分发挥人民群众的主体作用;既要充分发挥党的政治优势和社会主义制度优势，又要大力弘扬党的优良传统和优良作风;既要继承中华民族几千年来探索积累的社会管理文明成果，又要积极借鉴国外社会管理的先进文明成果;既要保障公民积极参与社会管理，又要充分发挥社会组织自我管理的功能;既要积极整合优质管理资源，又要不断创新管理方式方法;既要积极完善管理职能，又要大力提升服务职能。在此基础上坚持以法律和制度等形式，明确政府加强和创新社会管理的职能范围与内容、管理与服务的具体途径与方式，确保政府履行加强和创新社会管理职能“有法可依、有法必依、执法必严、违法必究”，这既是对政府的监督，又是对政府作为与不作为的约束。

二、强化街道的社会管理和公共服务职能，提高政府管理和服务社会的能力

街道(乡镇)是政府加强与各族群众沟通和联系的纽带。政府管理社区的具体工作需要由街道(乡镇)来承担。马克思认为，政府(国家)的这种职能，“既包括由一切社会性质而产生的各种公共事务的执行，又包括由政府同人民大众相对立而产生的特有职能。”［4］P431－432加强和创新社会管理，是马克思主义国家职能理论的新发展，尤其是随着现代化的社会管理逐步推进，街道职能也在不断发生新变化，一部分管理的职能在逐渐萎缩，而服务的职能与需求却在逐步强化。城市管理的层次有市、区、街道、社区等四级，市、区里布置的任务，街道开个会转手再布置给社区，街道实际只是个“二传手”，但大量的人力、物力和财力却集中在街道，真正需要向各族群众提供服务的社区，能够配置的资源却非常有限，街道机构臃肿、效率低下、人浮于事的状况渐受各方诟病。①因此，加强和创新社会管理，必须重视对街道管理体制的改革，使之与社会管理创新相适应。

重视创新城市街道管理服务体制。根据《中华人民共和国城市居民委员会组织法》的规定，居民委员会应当开展便民利民的社区服务活动，可以兴办有关的服务事业。根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第68条的规定，街道作为市辖区、不设区的市的人民政府的派出机关，依法履行相关的政府职能。按照《中华人民共和国城市居民委员会组织法》的规定，它应负责办理本社区居民的公共事务和公益事业，调解民间纠纷，协助维护社会治安，协助人民政府或者它的派出机关做好与居民利益有关的公共卫生、计划生育、优抚救济、青少年教育等项工作，并向人民政府反映居民的意见、要求和提出建议等法律赋予的职能和任务。为此，街道管理服务体制改革应“全面准确把握其在加强和创新社会管理中的定位，健全相关机制体制，不断强化其社会管理和公共服务职能，确保其充分发挥主力军特殊而重要的作用”。［5］依法剥离街道的一级财政职能，逐步弱化街道的经济职能和机构，赋予社区直接面对群众提供服务和管理的法定职能，实行以社区党委为领导核心，以居民议事会为协调机构，以社区服务中心为工作平台，将社区机构纳入事业单位序列，工作人员进正式编制，工作经费由财政保证，办公和服务场所列入城市建设规划，实行扁平化管理的目标，切实做强做实社区，强化政府财政对社区建设的保障能力，积极构建人员、资金、场所、警力以及管理和服务向社区倾斜的工作体制和机制。在健全社区综合治理与维护和谐稳定工作中心的基础上，积极健全县(市区)、街道、社区三级社会管理平台，进一步拓展其服务管理职能。县(市区)、街道两级社会管理中心具体负责各类不和谐因素的收集整理、统筹指挥、分析研判、集中处置、检查督促等工作，并且充分发挥日常督查、突发事件应急处置指挥等工作职能。有效整合街道信访、综治、行政执法、公安派出所、司法、劳动保障、社会事务、计生等社会管理服务的主要职能，由街道各部门抽调专人常驻街道社会管理中心，构建街道社会管理中心统一受理群众诉求和矛盾纠纷调处工作平台。各社区成立民情室，建立完善社区民情分析会制度，实现事前信息采集、集中分析研判、统筹协调办理、信息报送及流转，形成以社区民情分析会统筹协调，辖区共建单位、社区自治组织、社会组织及

① 目前有关于街道办事处存废之争议。1954年颁布的《街道办事处条例》虽然已经在2009年由全国人大宣布废止。但从法律上讲，街道办的存在仍然有其合法性。我国目前的一些法律法规中仍然有关于街道办事处行使执行权的相关规定，并且赋予了一些管理职能等。所以，撤销街道办，需要先对有关法律法规进行修改，否则，盲目撤销，会出现撤销行为不合法的问题。2011年4月，民政部组织专家专门论证了安徽铜陵撤销街道办的做法，专家们是持肯定态度的，但坚持依法办事是前提。义工志愿者组织共同参与管理服务的一线工作平台。应坚持以服务民生为核心，科学设定街道、社区的社会管理与公共服务工作考核内容，确保将政府加强和创新社会管理的职能真正延伸到社区一线。

三、充分发挥社区自治在社会管理中的主体作用，提高政府推进社会依法自治的能力

社区是城市和农村社会的基本生活单元，是推进社会建设的着力点，是加强和创新社会管理的基础和重点。依据《宪法》和《城市居民委员会组织法》、《农村村民委员会组织法》的规定，实行社区自治是基层群众自治、自律和自我管理的一种重要形式。应坚持以相关法律和政策为指导，始终把推进为民服务与民主管理相结合，作为社区工作的出发点和落脚点，积极构建上下左右联动、区域统筹协调、群众民主参与、协调推进服务与管理的工作机制，大力整合社区党组织、社区居委会、社区公共服务工作站和住区单位等资源，依法构建社区管理新体制，形成公共服务、市场化服务、志愿服务、邻里互助为一体的社区综合管理与服务体系。注重创新社区治理体制，增强社区群众自我管理、参与管理的意识，实现邻里之间的守望相助、相互关照，进一步夯实社会管理的群众基础。

坚持管理与服务重心下移，不断夯实社区自治的基础。积极推进社区自治管理制度化、规范化、程序化建设，在推进基层民主、提高社区自治工作成效，特别是维护社区稳定，促进社会进步等方面，应坚持由典型示范引路、快速发展到以人为本、服务多元、整体推进式的发展。重点是要坚持推进小区院落自管，应加强对小区基层自治组织——住户(家属)委员会的业务指导和保障工作，推进小区院落事务由居民自治、自管、自办，街道、社区管理干部要加强政策引导和必要的物质条件的支持，应逐步建立健全由街道主管、社区居民自己组织的考核评比、奖优促劣的长效机制。

社区是加强和创新社会管理最基层的平台，积极完善社区的管理和服务体制机制，既是加强和创新社会管理的重要方式，也是充分发挥社区自治主体作用，不断提高政府管理社会能力的重要途径。因此，“改进政府提供公共服务方式，加强基层社会管理和服务体系建设，增强城乡社区服务功能”，［1］应该努力通过完善社区自治的相关法律法规，健全和创新社区管理与服务的体制机制，把社区自治建设成为依法自治、有序管理、完善服务、祥和文明的幸福生活小区。应坚持依法理顺基层政府与社区之间的管理和服务关系，依法推进社区居民自治、自主管理社区公共事务和公益事业，逐步构建管理与服务的责、权、利有机统一体，推动政府行政管理与社区自治有效衔接和良性互动，不断提高社区自治与服务的能力。坚持通过灵活多样的形式宣传和学习相关法律法规，不断增强社区成员的权利与义务意识。坚持大力推进和谐幸福社区建设，积极深入开展人民调解、行政调解和司法调解“三调联动”的工作，努力把矛盾纠纷遏制在萌芽状态、化解在未激化之前、和解在社区之内、重归于好在邻里之间。

四、增强社会组织依法实现自我管理的功能，提高政府动员社会力量参与管理服务的能力

社会组织在加强和创新社会管理中具有润滑剂和黏合剂及实现社会自我管理等独特的重要作用。截至2011年底，全国社会组织达到46．2万个，同比增长3．7%;吸纳社会各类人员就业599．3万人。全国社会服务业机构达到129．8万个，同比增长2．3%;社会服务业增加值达到2459．8亿元，同比增长22．1%，占第三产业的1．2%;全国社会服务事业费支出达到3229．1亿元，同比增长19．7%，占国家财政支出的 3%。［6］我国社会组织虽然得到快速发展并取得了很大的进步，但存在的问题不容忽视，突出表现在数量少、类型不全、发展不均衡等方面，尤其是社会组织内部旧问题交织叠加、分工与合作不规范不衔接、缺乏行业自律、法律规范不到位等方面的问题比较突出。这反映的是政府管理社会、法律调控和规范的能力不足。改革开放以来，随着经济体制改革的深入推进和市场经济的快速发展，政府社会管理创新的能力就不断面临着地方主义、部门主义及法律规范缺位等新情况新问题的挑战，特别是一些制度跟不上社会变迁，与社会变迁之间缺乏应有的一致性;一些制度没有得到足够的重视与尊重，一些政府部门和工作人员“乱作为”、“不作为”等违法违规行为时有发生。［7］政府社会管理创新能力提升的相对缓慢与社会组织的快速成长，形成了一种不协调的发展格局。因此，积极引导社会组织健康有序发展，加快形成政社分开、权责明确、依法自治的现代社会组织体制，［1］必须尽快从法律层面严格规范社会组织的发展与管理，坚持建立健全相关的制度和标准，依法明确社会组织的责权利、准入与退出程序，严格规范、调控和监管其组织行为，促进社会组织的管理与服务实现法治化，不断提高社会组织依法实现自我管理、自我服务的能力。积极完善政策，改进社会组织的管理体制，依法明确政府与社会组织的分工，推动政府的部分职能向社会组织转移，依法扩大社会组织在社区自治的空间，提高社会组织的自主性，支持社会组织在社区自治中依法发挥更大更好的作用。依法规范社会组织的管理与服务方式与措施，增强其自律意识与能力，提高其运行的规范性。

积极提升社会组织的管理服务能力，不断培育壮大社会组织的管理服务实力。在现代社会发展中，包括社会管理创新在内的人们的经济、政治和社会需求，相当一部分都是通过各类社会组织来实现的。这种依法组织和运作的群体组织，不但可以满足人们的个人需要，而且是加强和创新社会管理的现实需要。因此，应坚持依法大力推动社会组织健康有序发展。应积极探索社会组织参与社会管理、化解社会矛盾的体制机制，探索社会组织在推进科学发展、构建和谐社会、维护社会稳定方面充分发挥积极作用的途径，重点是引导社会组织在积极参与公益事业、认真开展特色服务、广泛进行社会协同、坚决维护社会稳定、促进民族团结等方面充分发挥重要作用。应当在省市区和县(市区)建立社会组织孵化基地，大力实施发展专项规划，并且进一步完善社会组织的等级评估制度，明确责任主体，尤其是要坚持以落实责任为龙头，明确有关部门在促进新社会组织发展与管理服务方面的职责，形成齐抓共管、合力推进的良好局面。应重视构建枢纽型社会组织工作体系，强化共青团、工会、妇联、民兵以及经济和文化等组织的社会管理与服务功能。强化社会组织的社区事务参与能力，发挥“平安守望团”、“长安服务队”、“联动巡防组”等在平安社区创建活动中的重要作用。积极培育发展社区志愿者组织，完善以星级认证为主要内容的志愿者激励机制。

坚持从制度设计上引导社会组织充分发挥积极作用。有些发达国家的措施可为我借鉴，比如，《美国税法》规定，符合 501、527、4947(a)、120、4976条款的组织，经过美国国税局审核后，均可享有免税资格，其与组织宗旨相关的收入，包括社会捐赠、政府拨款、服务收费等，均免收联邦所得税;对于符合501(c)3条款的公益性组织，税法规定还可以免收联邦失业税;但若组织从事与宗旨无关的、以营利为目的的商业活动，则上述收入就要依法纳税。联邦政府通过依法对社会组织所得税的减免，使社会组织间接地获得了大量的资金支持，据美国国税局估计，每年因此形成的税收转移就高达445亿美元，这项巨额资金为社会组织的独立运作奠定了坚实的基础。［8］美国政府为培育社会组织专门采取了一系列的支持措施，其中最为引人注目的是税收优惠政策、政府采购体系构建和政府推动项目等。

五、强化对重点人群和重点区域的管理与服务，提高政府维护社会和谐稳定的能力

政府应会同公检法司各机关部门，着力加强对城市乡村的重点人群的帮教管理、重点地区的综合治理、重点行业的管控工作，并作为加强和创新社会管理的重要领域，坚持人员、财力、物力和警力向重点地区、重点人群和肇事肇祸精神病人倾斜，进一步强化打击和预防犯罪、社区矫正法律监督、未成年人救助教育和保护等行政管理与司法职责。特别要进一步健全预防未成年人违法犯罪工作机制，坚决打击教唆、引诱、拐骗、胁迫未成年人违法犯罪的行为。①政府必须着力加强对流浪未成年人、留守儿童、辍学和无业青少年等重点群体的法制宣传教育、司法救助与保护，帮助他们顺利回归家庭和社会。各地的流动人口情况都比较复杂，往往与民族团结、民生问题、社会稳定、非法宗教活动等重大问题有着密切联系。无论是流出地，还是流入地，敌社情都比较复杂，特别是流动人口的身份信息、人员结构、家庭状况、以往记录、从业状况、子女教育、受教育程度、计划生育、家族成员精神病史、吸毒人员、刑释解教、宗教信仰等基础信息都还比较缺乏，这一群体的社会管理往往是难点中的重点。

因此，加强和创新社会管理，政府主管部门、公检法等应积极完善和创新流动人口和特殊人群管理服务体制机制与措施，重视加强对流动人口民生问题及其违法犯罪情况的摸排分析，健全流出地与流入地政府主管部门，特别是公检法机关的人口流动联动管控与服务机制，及时互通重点人群、管控对象的流动情况和前科记录信息;健全流动人口用工单位、租住小区和共同工作人员的信息收集机制，及时掌握其实时动态信息。高度重视综治信访和维稳法治机制的健全工作，积极构建矛盾纠纷大排查机制和大调解体系;坚持完善公共安全和应急处突机制，健全社会治安防控体系，构建多部门共同合作、协同维稳的工作机制，强化公共安全和应急管理责任;高度关注网络空间安全，积极健全信息安全保障体系，大力推进网络虚拟社会管理的法治化，确保社会安定、和谐有序;切实加强综合指挥体系和应急处置能力建设，确保对各种影响社会稳定的因素能够防微杜渐，确保能够科学有力地应对突发事件;充分发挥现代文化引领的重要作用，不断加强意识形态领域反分裂斗争;积极强化对宗教极端势力的严打整治力度，不断健全宗教事务管理的法治机制;科学健全食品药品、安全生产监管法治机制，保障公共安全预警防控体系高效运行。［9］坚持由政府主导，构建相关单位部门定期共同沟通情况信息的工作机制，进一步加强对流动人口的管理与服务。切实加强社区矫正的法律监督工作，按照实现社区矫正工作全覆盖的目标，着力抓好“队伍、机构、场所、经费、网络、制度”等基础建设，强化社区矫正规范化、社会化、信息化建设;针对社区矫治工作刚起步、不规范、问题多、困难大的特点，着力加强有效衔接机制、分类帮教机制和信息管理平台建设，及时完善防止和纠正脱管、漏管、失控等问题的具体措施，完善刑释解教人员安置帮教的政策支持体系，不断提升社区管理与服务水平。

加强和创新社会管理，既是一项长期艰巨复杂综合性非常强的工作，政府必须始终坚持统筹兼顾、综合施策、协调推进，科学强化社会管理创新的各项措施。始终坚持依法维护社会和谐稳定，把管理与服务放在突出位置。始终保持对国内外敌对势力的渗透、分裂破坏活动和违法犯罪行为的高压严打严防和主动打击态势。努力强化情报信息和网络管控工作，强化网格化巡逻防控和技术监控措施，强化敏感节点和重点区域的管控部署。依法严格重点人员、重点物品、重点部位、重点时段、重要活动、重大事件等等的具体管控措施。始终坚持“以人为本”和“德法兼施”的治国理政基本原则，切实做好民生领域的各项工作;坚持加快推进社会主义法治政府建设，确保依法行政，切实做好社会管理服务、矛盾纠纷排查化解等各项工作;坚持公平公正、正义适中及政治、法律与司法效果“三效合一”的司法实践指南，确保案件依法受理审判执结，主动消除各种不安全、不稳定、不和谐的隐患。切实抓好各种查疑补缺和漏洞堵塞的工作，强化维稳措施落实的行政责任和法律责任，始终确保社会管理创新不断取得人民群众满意的实效，始终保证经济科学发展、社会长治久安、人民群众幸福安康。

① 据新疆维吾尔自治区高级人民法院有关负责人通报的数据显示，2011年与5年前相比，新疆未成年人犯罪人数已突破900人，占全部犯罪人数的比例已突破6个百分点。自2006－2011年7月22日，新疆公安机关与内地公安机关共打掉拐骗、操纵未成年人犯罪团伙278个，解救未成年人4305人。

［1］胡锦涛．坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进 为全面建成小康社会而奋斗——在中国共产党第十八次全国代表大会上的报告［N］．人民日报，2012－11－18．

［2］邓小平．邓小平文选:第3卷［M］．北京:人民出版社，1993．

［3］佘孟孝．记乔石同志在主管政法工作期间抓的若干大事［N］．法制日报，2012－06－25．

［4］马克思，恩格斯．马克思恩格斯全集:第25卷［M］．北京:人民出版社，2009．

［5］顾华详．论社会管理创新中的和谐司法机制建设［J］．中国井冈山干部学院学报，2012(2)．

［6］彭波．释放社会组织正能量［N］．人民日报，2012－10－23．

［7］张翔．维护政府与社会的资源通道［N］．人民日报，2012－07－25．

［8］郑琦．美国如何培育社会组织［N］．学习时报，2012－09－03．

［9］顾华详．加强和创新社会管理的法治建设研究［J］．重庆邮电大学学报(社会科学版)，2012(2)．