新《刑事诉讼法》实施后法律援助工作对策与完善

■ 马海波(新疆自治区乌鲁木齐市法律援助中心副主任)

法律援助，是我国刑事诉讼程序中的一项重要法律制度。随着“依法治国、建设社会主义法治国家”和“国家尊重和保障人权”先后写入宪法，以及新《刑事诉讼法》“法律援助”新规定，如何做好新《刑事诉讼法》的法律援助工作，保证诉讼程序的公正，保障法律的正确实施，就成了摆在我们面前的一个新课题。

一、新《刑事诉讼法》对法律援助规定的变化

新《刑事诉讼法》将“尊重和保障人权”写入《刑事诉讼法》条文当中，这是中国在宪法之外的部门法里的第一次提到，也是《刑事诉讼法》本身立法原则、指导思想的重大改变。这一变化使得我国法律援助制度在新法中也得到进一步发展。与旧法相比较，主要区别在于：一是法律援助主体的区别。关于“通知义务主体”在旧法中规定为“人民法院”，即旧法第34条规定，公诉人出庭公诉的案件，被告人因经济困难或者其他原因没有委托辩护人的，人民法院可以指定承担法律援助义务的律师为其提供辩护。在新《刑事诉讼法》第34条、267条中，通知辩护义务主体为“公安机关、人民检察院、人民法院”。关于“指派律师辩护的主体”在旧法中规定直接指定律师辩护的主体为“人民法院”，新《刑事诉讼法》规定人民法院、人民检察院、公安机关不能直接指派律师，而是以通知的方式由“法律援助机构”实施法律援助、指派辩护律师。因此，“法律援助机构”作为刑事诉讼程序实施的主体地位得到了法律定位。关于“法律援助对象”：在旧法第34条以及最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国刑事诉讼法〉若干问题的解释》(以下简称旧《解释》)第36、37条的规定中仅为被告人；新《刑事诉讼法》定为犯罪嫌疑人、被告人。关于“申请主体”，在旧法中为“人民法院”，即由人民法院指定承担法律援助义务的律师为其提供辩护；新《刑事诉讼法》第34条第1款规定，犯罪嫌疑人、被告人及其近亲属因经济困难或者其他原因没有委托辩护人的，可以直接向法律援助机构申请指定律师为其提供辩护。二是法律援助介入诉讼阶段和范围的区别。关于“法律援助介入诉讼阶段”，在旧法中，仅规定在审判阶段，新《刑事诉讼法》修改为在刑事诉讼的侦查、审查起诉、审判等三个主要诉讼阶段均提供法律援助。关于“法律援助的范围”，在指定辩护中，旧法第34条以及最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国刑事诉讼法〉若干问题的解释》(以下简称旧《解释》)第36、37条的规定，可以或者应当指定辩护的范围是：(1)盲、聋、哑人或者限制行为能力的人；(2)开庭审理时不满十八周岁的未成年人；(3)可能被判处死刑的人；(4)符合当地政府规定的经济困难标准的；(5)本人确无经济来源，其家庭经济状况无法查明的；(6)本人确无经济来源，其家属经多次劝说仍不愿为其承担辩护律师费用的；(7)共同犯罪案件中，其他被告人已委托辩护人的；(8)具有外国国籍的；(9)案件有重大社会影响的；(10)人民法院认为起诉意见和移送的案件证据材料可能影响正确定罪量刑的。其中，第(1)(2)(3)种情形属于“强制指定辩护”。第(4)(5)(6)(7)(8)(9)(10)种情形则属于“可以指定辩护”。新《刑事诉讼法》第34、267、286条第2款，以及《关于刑事诉讼法律援助工作的规定》第2条规定，可以或者应当指定辩护的行为是：(1)因经济困难没有委托辩护人的；(2)有证据证明犯罪嫌疑人、被告人属于一级或者二级智力残疾的；(3)共同犯罪案件中，其他犯罪嫌疑人、被告人已委托辩护人的；(4)人民检察院抗诉的；(5)案件具有重大社会影响的；(6)盲、聋、哑人；(7)尚未完全丧失辨认或者控制自己行为能力的精神病人；(8)可能判处无期徒刑的；(9)可能判处死刑的；(10)未成年人。其中，第(6)(7)(8)(9)(10)种情形为“强制指定辩护”。第(1)(2)(3)(4)(5)种情形为“可以指定辩护”。其中，犯罪嫌疑人、被告人符合第(2)(3)(4)(5)种情形，法律援助机构无须对其经济状况进行审查。在“指定代理”中，旧法除“指定辩护”外，没有规定“指定代理”；新《刑事诉讼法》对人民法院审理的强制医疗案件的精神病人和刑事诉讼案件的未成年被害人，提出了“指定代理”的新规定。即新《刑事诉讼法》第286条第2款规定，人民法院审理强制医疗案件，应当通知被申请人或者被告人的法定代理人到场。被申请人或者被告人没有委托诉讼代理人的，人民法院应当通知法律援助机构指派律师为其提供法律帮助。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国刑事诉讼法〉的解释》第473条规定，未成年被害人及其法定代理人因经济困难或者其他原因没有委托诉讼代理人的，人民法院应当帮助其申请法律援助。

二、影响刑事诉讼法律援助工作的主要因素

由于新《刑事诉讼法》正式实施不久，各地都在摸索和适应之中，影响刑事诉讼法律援助工作因素也是多方面的，以乌鲁木齐市刑事诉讼法律援助工作为例，自2013年1月1日新《刑事诉讼法》实施以来，截至4月底，共办理刑事法律援助案件241件，较2012年同期的167件，增长69%，其中，刑事法律援助申请为零；通知指派法律援助案件数量241件(侦查阶段20件，审查起诉阶段34件，一审阶段169件，二审阶段18件)。从数据中可见，公安机关、人民检察院的侦查、起诉阶段与人民法院的审判阶段的法律援助案件数量有明显差距，究其原因，主要体现为以下几个方面：

1、新《刑事诉讼法》的宣传、学习和掌握不足。通过实践调研发现，主要是新《刑事诉讼法》的普法力度还需要加强，特别是很多群众对刑事诉讼法中的“法律援助”缺乏基本的了解；另外，现羁押的犯罪嫌疑人、被告人有的不知道法律援助，有的不知如何申请法律援助，有的因人身自由受限，在诉讼期间不敢主张其申请法律援助的权利，监所对这方面的宣传和教育的重视程度也不足；部分公安机关和人民检察院的一些办案人员，对新法的学习和掌握不足，办案中不执行，或者不知如何正确实施法律援助的相关规定，习惯于旧法实施中积累的老经验、老套路，没有依法正确实施新《刑事诉讼法》第34、267条，两院两部制定的《关于刑事诉讼法律援助工作》第2、9条的有关规定。

2、办案单位“重实体、轻程序”的观念依然存在，对法律援助的司法定位和作用认识不够。实践中发现，一些办案单位和办案人员，主要是公安机关的办案人员存在三种错误观点，第一种观点认为，法律援助与侦查、审查起诉、审判相比无足轻重，在新法实施中是“可有可无，可做可不做”的，因此，抱着“能做则做，暂时不需做就不做”的态度；第二种观点认为，法律援助只是作为办案机关在实施新法中的一个“亮点”，但是“亮点”一旦黯淡也就没有兴趣再去实施；第三种观点认为，现在的破案率、批捕率、起诉率、定罪率等工作压力太大，法律援助无疑给办案人员带来新的工作量，甚至是工作麻烦，因此在办案过程中“能晚做就晚点做”、“能不做就不做”。

3、律师介入刑事侦查和起诉阶段心存芥蒂。全国人民代表大会在1997年修订《刑法》时，增设了第306条 “律师伪证罪”。另不完全统计，因办案而受到刑事处罚的律师中，全国80%以上是办理刑事案件的律师，这一负面因素直接影响到律师参与刑事辩护工作的积极性，特别是在刑事侦查和审查起诉阶段的介入。

4、新《刑事诉讼法》实施的监督制约不够，法律援助辩护得不到实质性保障。实践中，人民检察院在履行法律监督职能中，对于新法中的法律援助的实施情况主要有两个问题，其一，没有严格执行法律监督职能，个别检察院没有依据《关于刑事诉讼法律援助工作的规定》16条规定，在审查批准逮捕时，对于公安机关在侦查阶段有应当通知辩护的情形而没有通知的，人民检察院不履行法律监督职能，未按规定通知公安机关予以纠正；其二，没有完全或者正确执行。实践中，部分办案人员在侦查和起诉阶段，为保证案件程序的形式合法，虽履行了通知法律援助辩护的职责，但只要等到法律援助律师递交指派辩护通知书后，案卷内法律援助的手续齐全，就立即将案件移交下一司法程序，造成法律援助律师辩护没有得到有效保障，失去了实质的意义。

三、做好刑事诉讼法律援助工作的对策和建议

第一，应建立和完善高层次的法律援助工作联动协调机制。根据两院两部《关于刑事诉讼法律援助工作的规定》第27条规定，公安机关、人民检察院、人民法院和司法行政机关应当加强协调，建立健全工作机制，做好法律援助咨询、申请转交、组织实施等方面的衔接工作，促进刑事法律援助工作有效开展。笔者认为，需要建立和完善高层次的刑事法律援助工作衔接机制，首先，由政法委牵头，组织公安机关、人民检察院、人民法院和司法行政机关建立“刑事诉讼法律援助工作协调领导小组”，根据新《刑事诉讼法》和《关于刑事诉讼法律援助工作的规定》，结合当地的实际，制定具有可操作性的“刑事诉讼法律援助工作实施意见或者实施细则”，统一规范的对刑事法律援助工作进行细化、完善，便利犯罪嫌疑人、被告人、被害人获得法律援助，进一步规范办案人员履行告知的法定义务，保障犯罪嫌疑人、被告人的知情权，并将此作为新《刑事诉讼法》的执法检查的重要内容加以落实。

第二，应建立侦查阶段和起诉阶段的“听辩制度”。新《刑事诉讼法》规定了律师在刑事侦查和起诉阶段的身份为“辩护人”。因此，依靠完善的机制和制度来保障法律援助律师的辩护权，使受援的犯罪嫌疑人、被告人得到实质性的辩护，是司法机关应尽的法律责任。实践中，律师在侦查、起诉阶段对案件程序的进程掌握较为被动，无法把握最佳的辩护时段。为保障法律援助辩护的实效，根据新《刑事诉讼法》第36条规定以及《关于刑事诉讼法律援助工作的规定》第17条的相关规定，建议在案件侦查、起诉阶段建立类似法院庭审的“听辩制度”。在承办律师提出要求的，办案人员可以向法律援助律师发出“听辩通知”，约定时间和地点，就犯罪嫌疑人涉嫌罪名，办案人员的回避，证据或证据线索，非法证据的排除，申诉和控告，强制措施的变更，对案件事实的意见以及量刑建议等问题，按照制定的规则程序进行“听辩”，并将律师意见记录在案。承办律师提出的书面意见的，应当附卷。从而以规范的机制和制度，充分保障法律援助辩护律师行使辩护权。

第三，应建立司法翻译人员统一的资质审核登记管理制度。法律援助机构对聋、哑人或者外国人提供法律援助时，需要为提供法律援助的律师聘请翻译人员。因翻译人员的素质、能力和水平直接关系到律师对法律援助案件的认识和掌握，具有十分重要的作用。但在实践中，法律援助机构聘请的翻译人员没有经过统一规范的认证、审核、批准等操作程序，均由法律援助机构自行聘请，或由相关部门推荐，对翻译人员的道德素质和业务能力等难以把握。刑事诉讼程序是关乎犯罪嫌疑人、被告人人身自由和生命的重要司法程序，而现阶段翻译人员介入司法程序带有较强的随意性和不规范性，因此，要保证翻译人员的翻译质量，最大可能避免翻译人员的翻译“失误”，有效杜绝故意“伪译”等现象发生，扶助律师掌握正确的案情提高刑事辩护的质量，确保刑事诉讼程序介入人员的严肃性和规范性。需要上级部门会同公检法司等司法机关共同建立统一的司法翻译人员资质审核登记管理制度或者机制，由专门的机关负责审查、审批、登记、备案等，由此规范介入司法程序的翻译人员的翻译资格和认证。

第四，应加强人民检察院对新《刑事诉讼法》实施的法律监督职能。为发挥检察机关的法律监督职能，两院两部《关于刑事诉讼法律援助工作的规定》第16条规定，人民检察院在审查批准逮捕时，认为犯罪嫌疑人具有应当通知辩护的情形而没有通知的，人民检察院应当通知公安机关予以纠正，公安机关应当将纠正情况通知人民检察院；同时，第24条规定了“申诉控告”程序，即犯罪嫌疑人、被告人及其近亲属、法定代理人，强制医疗案件中的被申请人、被告人的法定代理人认为公安机关、人民检察院、人民法院应当告知其可以向法律援助机构申请法律援助而没有告知，或者应当通知法律援助机构指派律师为其提供辩护或者诉讼代理而没有通知的，有权向同级或者上一级人民检察院申诉或者控告。人民检察院应当对申诉或者控告及时进行审查，情况属实的，通知有关机关予以纠正。

第五，应建立刑事诉讼法律援助律师准入制度。根据两院两部的《关于刑事诉讼法律援助工作的规定》第13条第1款规定，对于可能被判处无期徒刑、死刑的案件,法律援助机构应当指派具有一定年限刑事辩护执业经历的律师担任辩护人。该条第2款规定，对于未成年人案件,应当指派熟悉未成年人身心特点的律师担任辩护人。法律援助机构应根据实际建立科学、规范、可行的律师“准入”法律援助指派制度，对达到一定标准和资质的律师，采取审批、考核、登记等规范的机制，为提供可能被判处无期徒刑、死刑，或者未成年人的犯罪嫌疑人、被告人的法律援助辩护律师设立“门槛”，以此，鼓励执业律师努力提升自身的职业道德和执业纪律，积极提高辩护业务能力和水平，保证刑事诉讼法律援助的辩护质量。

第六，应建立对刑事诉讼法律援助工作的错案责任倒查制度。实践中，一些人认为律师提供法律援助是无偿的，自己只是获得办案的成本补贴而已，因此，对法律援助案件持办“好”办“坏”都一样，错案与自己更没有任何关系。对这一看法，笔者持反对意见。《法律援助条例》规定法律援助是政府的责任，同时，我国《律师法》规定，律师有提供法律援助的义务。既然律师提供法律援助是一项法定义务，必然有别于收取律师费的社会性法律服务，有“义务”也就意味着有“责任”。如果提供法律援助的被告人的定罪量刑裁决，被确定为“冤假错案”，提供法律援助的律师是否应当承担相应的责任呢？笔者认为，实践中，提供法律援助的律师流于形式，不履行或者不正确履行辩护职责的现象时有发生，因此，对于判处死刑、无期徒刑或者无罪等案件提供法律援助的，如果是“冤假错案”，援助律师未尽其责，确有工作失误，并造成社会不良影响的，也应该追究其相应的责任对其给予惩戒。法律援助机构应当在继续构建和完善科学合理、切实可行的法律援助案件质量评查体系的基础上，切实加强对刑事诉讼法律援助的工作的管理，建立刑事诉讼法律援助错案责任倒查制度。笔者认为，责任倒查制度的建立，能在一定程度上有效警示和防止律师提供法律援助不尽其责的作为，同时，要特别注意的是，责任倒查制度的启动要具备一定的条件和有限的范围，操作要注重合法性和规范性。

根据《关于刑事诉讼法律援助工作的规定》第26条第1款规定，“法律援助机构依法对律师事务所、律师开展法律援助活动进行指导监督，确保办案质量。”错案责任倒查制度应当由法律援助机构负责，会同相关部门组织专门人员，依法制定相应的规则和制度，按照程序对提供法律援助的错案启动“责任倒查”，并给办案律师以规范客观的结论。同时，该条文第26条第2款又规定，司法行政机关和律师协会根据律师事务所、律师履行法律援助义务情况实施奖励和惩戒，因此，责任倒查后的惩戒应由司法行政机关和律师协会负责。