公证法律援助制度探析

■ 程芳仁(广西自治区永福县公证处)

公证法律援助是指公证机构根据《公证法》第34条和其他相关规定，为符合法律援助条件的当事人提供优惠的或无偿的公证法律服务，是我国法律援助制度的一个组成部分。公证法律援助制度目前还存在诸多问题，需要尽快完善。

一、公证法律援助的规定

我国《法律援助条例》中尚无关于公证法律援助的规定。我国《公证法》第34条则作了原则性规定：“对符合法律援助条件的当事人，公证机构应当按照规定减免公证费。”但没有相关的配套文件作出具体的规定。司法部目前还没有出台专门的公证法律援助实施办法，只是在1997年印发的《公证服务收费管理办法》中规定了一些法律援助的条件，以及《关于开展法律援助工作的通知》中规定了公证处是提供法律援助的机构、公证证明是法律援助的形式之一。司法部2002年发布的《公证程序规则》第20条作了关于减免公证费的规定，但2006年发布的《公证程序规则》又取消了这条规定。因此，对于公证法律援助的条件、申请和审查、办案补贴等问题，目前都还没有明确统一的规定。

近几年来，一些地方颁布的《法律援助条例》中出现了若干关于公证法律援助的规定。如《广西壮族自治区法律援助条例》第11条，把“公证员”列为法律援助人员中的“政府法律援助者”；第23条规定，受援人就法律援助事项申请公证的，公证机构应当减收或者免收公证费用。《浙江省法律援助条例》第11条，把“公证证明”列为法律援助的主要形式之一。但上述规定都没有明确公证法律援助的具体内容。

近几年来，很多地方如山东、浙江、云南、新疆、广西等地的司法厅(局)都颁布了各自的《公证法律援助实施办法》。但这些实施办法基本上都是采用国务院和各地方《法律援助条例》中一些现有的规定，并没有针对公证法律援助作出具体完善的规定，致使在实施过程中产生了一些问题，一定程度上影响了公证法律援助的实施和公证机构的积极性。为了促进和规范有关公证法律援助工作，保障经济困难的公民获得必要的公证法律服务，与《公证法》第34条相配套的具体规定应尽快出台，尽快制定全国统一的符合公证实际的法律援助实施办法，国务院的《法律援助条例》中也应当纳入有关公证法律援助的规定。

二、公证法律援助的条件

公证法律援助的条件，包括两方面的内容：一是实质性的条件，即当事人确实因为经济困难而无力缴纳公证费用，这是给予公证法律援助的前提条件，要有符合规定的经济困难情形和相关证明。二是形式上的条件，即当事人申请办理规定的公证事项才能给予援助，也就是给予公证法律援助的范围，要符合公证法律援助的相关规定中列举的公证事项。实质性的援助条件都是反映当事人经济困难的情形，通过相关单位出具的证明和公证机构的了解即可确定。而具体的援助范围目前还存在很多问题，需要很好地研究和科学地界定。

(一)公证法律援助范围的规定

司法部、财政部和国家物价局于1988年联合下发的《公证费收费规定》第4条最初把公证法律援助的范围规定为：(1)办理抚恤金(或劳工赔偿金)、劳动保险金的证明；(2)办理养老金、子女助学金的证明；(3)当事人所在工作单位、城市街道办事处或乡、镇人民政府证明当事人确实经济困难，无力负担者；(4)有其他特殊情况需要减、免者。

国家计委和司法部于1997年3月3日联合下发的《公证服务收费管理办法》第12条把公证法律援助的范围修改为：(1)办理与领取抚恤金(或劳工赔偿金)、救济金、劳动保险金等有关的公证事项；(2)办理赡养、抚养、扶养协议的证明；(3)办理与公益活动有关的公证事项；(4)列入国家“八七”扶贫攻坚计划贫困县的申请人申办的公证事项；(5)申请人确因经济困难而无力负担的；(6)其他特殊情况需要减免的。

新疆和浙江等地的实施办法采用《公证服务收费管理办法》中规定的第1、2项为援助范围。云南等地的实施办法则从《公证法》第11条规定的公证业务范围中摘取了继承、委托、赠与、遗嘱和财产分割等事项为援助范围。广西和山东等地的实施办法则直接采用国务院和本地方的《法律援助条例》中的有关规定，把公证法律援助的范围规定为：(1)依法请求国家赔偿的；(2)依法申请给予社会保险待遇或者最低生活保障待遇的；(3)申请发给抚恤金、救济金的；(4)申请给付赡养费、抚养费、扶养费的；(5)请求支付劳动报酬的；(6)因工伤事故、交通事故、医疗事故造成损害，请求人身损害赔偿的；(7)因使用假劣种子、农药、化肥受到损害请求赔偿或者补偿的；(8)因遭受家庭暴力、虐待、遗弃受到损害要求赔偿或者补偿的；(9)其他应当提供公证法律援助的事项。

(二)公证实践中常见的应援情形

长期以来，公证机构在日常业务中经常遇到的应当予以法律援助的情形主要有以下几种：

1、有些公民私自收养弃婴、儿童，需要办理事实收养公证或抚养事实公证，才能办理落户手续和享受有关计划生育的优惠政策等等。其中大多数私自收养人和被收养人都是社会底层最贫困的弱势人员，经济上非常困难，生活也较为艰苦。

2、有些孤儿因为父母双亡，靠其他亲友抚养，需要确定监护人，以便办理有关落户、入学等手续；有些公民因身患重病，行为能力受限制，需要确定监护人，以处分其所属的财产来支付医疗费和偿还债务等。

3、有些孤寡老人没有子女，需要他人扶养，申请办理扶养协议或遗赠扶养协议公证的。有些孤儿因为父母双亡，靠其他亲友抚养，需要办理抚养协议公证等等。这些老人和儿童大多是一些贫困的弱势人员。

4、有的当事人申请办理的虽然是遗产继承公证，但所涉及的储蓄存款往往只有几十元、几百元，或者一两千元，按规定最低应收公证费200元，而当事人经济非常困难，仍然要求办理公证以取出存款。这种情况在那些边远贫困地区尤其是广大的西部地区是普遍存在的，虽然在那些发达地区的当事人会放弃这些存款不要了。有的涉及存款虽然有三五千元以上，或涉及房产之类的，表面上看申请人继承之后是能够负担公证费的；但是，实际上这些申请人已经是父母双亡的孤儿；或者被继承人生前患有重病，已经花费了数万甚至数十万来治疗，已经负债很多。这些申请人本来已经很穷，即使取得了这些遗产，经济上也还是困难的。

5、有的公民在外地打工时因工伤事故、交通事故或医疗事故等造成伤亡，其近亲属需要办理有关的亲属关系公证、委托公证和继承公证等等，以便到外地处理后事、继承遗产、取得保险赔偿或其他赔偿，这些人中有很多都是贫困人员。

(三)公证法律援助范围的科学界定

综上所述可见，《公证费收费规定》和《公证服务收费管理办法》列举的援助标准虽然不一致，但所列举的援助范围基本上是切合公证实际的，原则上应当继续采用，并在此基础上加以修改、补充和完善。王胜明、段正坤主编的《中华人民共和国公证法释义》在解释该法第34条时也认为，“凡符合法律援助条件的当事人，申请办理《公证服务收费管理办法》第12条所列举的公证事项，应当按照有关规定减免公证费。”

而国务院和各地方的《法律援助条例》以及山东、广西等地的《公证法律援助实施办法》所列举的援助范围大多是一般的法律援助事项，与公证业务几乎没有什么关系，在公证机构的日常业务中也很少遇到。对于公证机构在日常业务中经常遇到的应援情形，它们又没有相应的体现和明确的规定。而且这些《公证法律援助实施办法》的规定大多与《公证服务收费管理办法》的规定相抵触。这样的援助范围显然需要修改。

笔者认为，公证法律援助有很大的特殊性，其援助主体、援助方式和范围等等，都与一般的法律援助有所不同。公证法律援助的范围不仅要看当事人申请公证的事项本身，还要结合具体的案情才能正确地决定；不仅要看国务院和各地方的《法律援助条例》的规定，还要结合《公证法》第11条所规定的公证业务范围、原有公证规范中列举的援助情形，公证实践中经常遇到的情形以及公证法律援助的特殊性才能科学地界定。给予法律援助的根本原因和实质条件是因为公民经济困难而无力缴纳有关费用，一切应当以此为准。因此，凡属家庭经济上确实困难的公民，又因有关部门和单位的规定和要求，必须办理有关公证才能解决其面临的民生问题的，都应当给予法律援助。具体援助范围建议概括为：(1)就一般法律援助事项申请办理有关公证的；(2)申请办理事实收养公证、抚养事实公证和监护公证的；(3)申请办理(遗赠)扶养协议和抚养协议公证的；(4)继承公证中确实需要援助的；(5)有关人身损害赔偿的亲属关系公证和委托公证中确实需要援助的；(6)其他情况特殊确实需要援助的。

三、公证法律援助的决定

公证法律援助由来已久。早在国务院《法律援助条例》颁布之前，《公证暂行条例》、《公证费收费规定》、《公证服务收费管理办法》和《公证程序规则》中都有相关规定。长期以来，公证机构大都按照这些规定的条件和程序开展法律援助，办理了大量法律援助案件。但是，自从把公证法律援助与国务院和各地方的《法律援助条例》挂钩以后，特别是一些地方司法厅(局)的实施办法出台后，则出现了很多问题。最明显的是，公证机构根据《公证服务收费管理办法》等原有的规定和长期的实践认为应当给予援助的事项，法律援助机构根据《法律援助条例》和地方的实施办法认为不能给予援助，从而使很多以前都给予援助的情形现在都不能得到援助。究其根源首先在于，《法律援助条例》和地方的实施办法所规定的援助范围，在日常的公证业务中很少见；而公证机构常见的应援情形，在《法律援助条例》和地方的实施办法中又没有明确规定，从而造成公证机构和法律援助机构之间的认定分歧。其次在于，公证法律援助的决定最终应当以谁为准，是按照公证机构的意思办理还是以法律援助机构的意思为准，两者的程序也有冲突。

公证法律援助的决定包括两方面，即在审查程序上是决定给予援助还是不予援助，在援助内容上是决定减收公证费用还是免收公证费用。按照原有的公证程序规则和收费管理办法的规定，减免公证费用是由公证处主任或副主任决定的。如《公证程序规则》第20条规定：“当事人缴纳公证费有困难的，应提出书面申请，由公证处主任或副主任决定是否减免。”现在因为法律援助实施办法的出台，规定由法律援助机构来决定，产生了冲突。笔者建议规定为：当事人申请办理与一般法律援助事项有关的公证的，由法律援助机构决定，公证机构凭法律援助机构的决定和通知办理；就其他事项申请公证的，应当由公证机构决定给予援助，并告知法律援助机构，履行相关手续。

一般法律援助都是要无偿地为经济困难的公民提供法律服务。而公证法律援助却有两种：一是优惠的服务，即减收公证费用；二是无偿的服务，即免费办理公证。目前尚无具体规定应当在何种情形下为减收、减收幅度如何，何种情形为免收。实践中各公证机构的处理也不一致，同样的情形下，有的公证处免费办理，有的只减收费用而且减收幅度不一，有的则不予援助。甚至有这样的例子：黄某于2010年申请继承其夫名下的120元存款时，某县公证处收取其30元公证费，而不是免费办理。因此，笔者建议统一规定为：符合法律援助条件的继承公证，涉及储蓄存款标的额在1万元以下的应当免费办理公证，1万元以上5万元以下的应当减半收取公证费；涉及房屋等其他遗产价值在5万元以下的应当免费办理公证，5万元以上10万元以下的应当减半收取公证费；其他符合法律援助条件的公证事项一律免收公证费用。当然，我国地域辽阔，各地经济差异较大，对于如何减免公证法律援助费用，还需根据实际情况妥善作出规定。