成都市律师业发展研究∗

■ 成都市司法局课题组

党的十八大明确提出全面推进依法治国，加快建设社会主义法治国家。习近平总书记明确要求坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设。律师作为法治建设的重要力量，在建设社会主义法治国家、促进经济社会发展、维护社会和谐稳定等方面发挥着越来越重要的作用。律师业也正面临难得的发展机遇。近年来，成都律师业在经济社会发展中发挥了引导性、保障性作用，取得了长足发展。但律师业整体发展水平滞后、结构性矛盾突出，尚不能完全满足“十二五”时期产业转型升级、扩大开放、社会管理等方面的法律服务需求，需要进一步深化认识、明确方向、强化措施，服务内陆开放型经济战略高地和成渝经济圈建设。

一、律师业在发展中国特色社会主义事业中的作用不可替代

当前，我国正处于重要的发展战略机遇期，也处于社会矛盾凸显期，改革中的阻碍和发展中的束缚，只有走法治化道路才能破除。作为社会主义法律工作者，律师扮演着经济平稳运行的“保驾人”、社会公平正义的“守护人”、民主法治建设的“推动人”等角色，在中国特色社会主义事业中发挥着不可替代的作用。

(一)律师业是提升区域产业综合配套能力的重要因素

在市场经济条件下，律师的作用已不仅仅是解决诉讼争端，而是更多地肩负起法律风险防范以及项目筹划等投资指引和投资媒介功能，律师服务已涵盖了风险控制、产权保护、管理咨询、市场营销等核心经济业务。无论是制造业等传统产业，还是金融、现代物流、电子商务等现代服务业，由于市场竞争激烈化、市场领域国际化以及交易对象复杂化、交易方式契约化，法律手段已成为降低市场风险、保障投资安全的主要手段，对高端复合型法律服务业的依赖性极强，律师业正成为现代经济发展的“稀土”。 许多优质企业把是否具备配套的律师服务资源也作为了选择落户成都的一个重要因素之一。

从对100名规模以上企业主或高管的电话采访分析，100%的企业在重大项目投资时会征求法律顾问意见，有95%的企业在对外投资时会聘请律师团队实地调查分析法律风险，有34%的企业通过律师事务所牵线搭桥结识新的客户、拓展新的业务和市场。目前，成都市规模以上企业聘请了法律顾问的占99%。2012年，成都市律师业务涉案标的额达1647亿元，占同期GDP的20%，超出四分之一的GDP伴有律师业的参与和贡献。仅成都开平律师事务所代理央企成都普天电缆股份有限公司垮域经济纠纷一案，就为企业直接挽回经济损失1.1亿元。因此，成都需要有发达的法律服务业，以满足国内外知名企业入驻成都以及本土知名企业走向世界，在控制资本安全、保护知识产权等方面的法律服务刚性需求。

(二)律师队伍是实现社会法治化管理的重要力量

一方面，律师通过各种途径全面参与立法、司法、执法、行政，从源头上促进社会依法治理。另一方面，律师通过代理案件使各种利益冲突和矛盾纠纷在法治框架内得以解决，畅通了诉求表达和权益维护渠道，促进社会稳定。更为重要的是，律师还扮演了法律守护者和公众导师的角色，是一支重要的维护社会公平正义的社会力量。从成都实践来看，无论是抗震救灾还是灾后重建，无论是农村产权制度改革还是应对国际金融危机，都活跃着律师的身影，闪耀着律师的智慧。据不完全统计，2008年以来全市律师共在680个政府及其部门、13297家企业、3300多个村(社区)担任了法律顾问，发放“律师便民服务联系卡”300多万张，参与制定或修改各项配套规定420余个，为各级党委政府提供法律建议1343次，参与法律风险论证816次，审查规范性文件、合同4958件，为群众提供法律咨询服务13.3万人次，参与矛盾纠纷调处11984次，协助政府处理了一系列重大群众性和突发性事件，促进了社会问题依法解决。

(三)律师工作是维护国家政权安全的重要领域

在中国司法体制中，律师是与公检法等司法公权力分权制衡的社会私权力代表，是维护法律正确实施的重要力量。律师作用的发挥，不仅直接关系到司法公正和社会公平正义，而且深刻影响民主法治这一治国的根基。但在文化多样、价值多元、思潮多变的冲击下，律师的政治理想和职业操守容易发生变异，律师正成为西方敌对势力渗透、拉拢、利用的重点领域和重点对象。成都律师秉持良好职业道德，发挥专业优势，在服务经济发展、维护公平正义、促进社会和谐等方面作出了积极贡献，涌现出了一批杰出代表，是一支党和人民可以信赖的队伍。但也要看到，成都是西南地区特大中心城市，开放度较高，毗邻民族地区，维护政治、经济、社会、文化安全的战略意义重大，不仅现有律师群体庞大，也是境外法律服务机构和律师争相进入的重点区域。如何保持律师工作的正确政治方向，是一项极其重要而艰巨的政治任务。

二、律师业滞后是成都“十二五”高位发展的短板

完备的法律服务产业、成熟的法律服务市场，是法治城市的应有之义，也是科学发展的基础性保障。2012年，成都市共注册律师事务所322家，注册律师3727人，经营收入5.53亿元，但总体规模较小，高端业务薄弱，执业环境不容乐观，与国内发达地区还有不小差距，尚不能适应成都发展的需要。

(一)律师业发展不充分与法律服务需求井喷式增长的矛盾日趋尖锐

“十二五”时期是成都产业转型升级、加快发展的战略机遇期，也是深化综合配套改革、加强社会建设和创新社会管理的攻坚时期，法律服务需求将呈井喷态势增长。据麦肯锡全球研究院预测，未来15年成都城市群的经济增长速度将达到11%。经济高速增长必然带来经济活动的高度活跃，企业设立、项目策划、融资贷款、产权保护、人力资源管理、兼并与破产等非讼法律服务业务将超过改革开放以来任何一个时期。同时，随着社会建设的不断推进，公民的法治意识、权利意识不断强化，以解决法律纠纷为目的的诉讼或仲裁活动将大幅增长。根据抽样调查，88.9%[注]数据来源于2010年省社科院和市司法局联合发布的课题报告《法治：统筹城乡科学发展的基石》。的人表示在有法律服务需求时会向律师寻求帮助。而成都律师业的总体服务缺口较大，增长幅度缓慢。2010年至2012年，成都市在册律师事务所数年增长率仅为8.45%，执业律师数年增长率仅为10.5%，与经济发展态势不匹配。特别是律师和机构总量，人均收入等与北京、上海等发达城市存在5倍左右的悬殊。

(二)结构性过剩和结构性短缺成为制约律师业发展的瓶颈

目前，成都市法律服务业呈现出高端短缺和低端过剩的突出矛盾，即偏重于事后救济层面的诉讼仲裁等传统业务供应已经基本饱和并显现出过剩的趋势，而偏重于法律策划的高端法律服务还严重不足。集中体现为“三个滞后”。一是高端化水平滞后。虽然成都市已加快引进和培养本地高端律师人才，但承接高端业务的能力依然严重不足。目前仅有20家本土律师事务所参与到全市200家世界500强企业的业务中，行业整体竞争力不强、参与高端法律事务的能力较弱。二是专业化水平滞后。全市具有现代律师服务特征的法律顾问事务、涉外法律事务、非诉讼法律业务增长缓慢，甚至还有下降的趋势。全市律所90%以上是承接各种法律服务的综合型律师事务所，专业型律师事务所较少。即使个别律师事务所内部设置了专业部门，但也未达到专业律师承办专业案件的专业化要求。三是规模化水平滞后。从人数来看，全市322家律师事务所中，86.7%的律所执业律师人员不足30人，至今没有100人以上的大型律师事务所。从收入来看，绝大多数律师事务所收入不足500万，全市律师事务所经营收入总体规模较低。

(三)成都律师业发展环境亟需改善

国内许多城市都出台了扶持律师业发展的优惠政策，但成都市缺乏扶持律师业发展的优惠政策，发展环境亟需改善。一是成都市律师业综合税负偏高。2010年国家税务总局将律师视为高收入者，并禁止其实行核定征收个人所得税。但现有税收法规并没有给“高收入者”进行定义，只是针对年收入所得12万元以上的纳税人特别规定了自行纳税申报管理。而成都市律师年均创收不足10万元，并不属于高收入者行业。将律师行业定义为高收入群体，强制在律师行业进行查账征税，制约了其长远发展。同时，我国目前还没有符合律师行业特点的会计核算办法，存在成本费用扣除不足、收入认定虚高、税项不合理、税负过重等问题，严重阻碍了律师业的良性发展。二是缺乏配套的人才扶持政策。据中华全国律师协会调查统计，全国青年律师生存状况不容乐观，多数人在执业前两年都入不敷出。目前杭州、上海为律师业提供中介服务业专项资金支持，上海市把购买律师法律服务纳入年度财政专项预算，深圳把律师税收优惠、人才发展政策纳入在当地“十二五”规划。成都市也急需出台相应的政策支持。三是执业权益保障不足。尽管2008年新《律师法》的颁布对解决律师会见难、阅卷难、调查取证难作了规定，但在实际操作中依然受到较大阻力。珠海市2003年就出台了《珠海市律师执业保障条例》，广州市及深圳市也将《律师执业保障条例》纳入了地方立法规划。要提升成都律师执业信心，促进律师业健康持续发展，建立律师执业保障制度迫在眉睫。

三、发展壮大成都律师业的战略路径

从成都总体发展态势分析，经济领域将呈现产业高端化和市场开放化的显著特点，社会领域将呈现公民主体化和管理法治化的显著特点。成都律师业的发展，要兼顾市场导向和社会使命，坚持“立足四川、辐射中西部、面向全球”的总体定位，突出“产业高端化、机构品牌化、管理现代化、人才复合化”四大战略重点，力争到“十二五”末，全市万人律师拥有量、100人以上的律师事务所、非诉讼业务收入占比在中西部领先。

(一)推进律师业的业务高端化

围绕成都产业转型升级和扩大开放，积极拓展高精尖服务领域，推动律师业走向专业化和高端化，力争到“十二五”末，全市各类非诉讼业务、涉外业务量达到18000件，占受理案件总数的50%；直接收入达50000万元，占到律师总收入的60%。加强律师业与先进制造业的融合，为制造业的发展做好上市融资、企业并购、股权转让、破产清算等法律服务，帮助制造类企业提高产品附加值和企业竞争力。加强律师业与现代服务业的融合，通过为服务业的招商融资、产品开发、合同管理、知识产权保护、市场风险防范等提供专业化法律服务，推动建立现代服务业创新发展示范城市。加强律师业与投资、税务、管理、金融、信息等领域的交叉合作，细化律师业专业分工，促进成都律师业走上专业化之路。

(二)推进律师业的机构品牌化

实施规模经营战略，探索通过强强联合、成立联盟、组建集团等方式，组建5～10家拥有100名以上执业律师、年业务收入1亿元以上特大规模所，建立30家拥有50名左右律师，年业务收入5000万元以上大规模所。实施开放发展战略，吸引国内国际大型律师事务所(办事处)来蓉设立法人机构、区域总部和分支机构，鼓励本地律师与国内其他区域律师建立大型律师联盟、律师所集团或在外设立分所，争取“十二五”末总部设在成都的全国性律师事务所达到5家，全国律师前10强在成都设立分支机构，提高成都律师业外向度。实施市场细分战略，着力打造一批能够开展金融证券、国际投资、国际贸易等高精尖业务的复合型律师事务所，扶持一批在知识产权保护、企业并购等领域具有全国影响力的专业型律师事务所，壮大一批专注从事婚姻家庭、劳动争议、消费维权、社区服务等专业的特色化精品所。

(三)推进律师业的管理现代化

充分借鉴现代企业管理制度，构建起一套以产权制度为核心，组织制度和管理制度为保证，符合现代律师业发展的公司化管理体制。积极探索律师事务所之间的兼并、转让,以及非律师单位或自然人参与律师事务所管理、与国外境外律师所设立合资律师所等方面的有效形式，进一步丰富律师事务所的产权实现形式。细化完善律师事务所内部的组织体系，组成以合伙人会议为律所最高权力机构，合伙人中的核心人员组成董事会管理委员会，下设业务部、培训部、公共关系部、质量监管部、行政部，出资较少的人员组成监管部门的公司治理结构。完善内部风险控制机制，建立健全执业管理、利益冲突审查、收费与财务管理、投诉查处、年度考核、档案管理等内部管理制度，规范律师执业行为。完善分配机制，落实律师基本薪酬、激励薪酬、福利开支、发展基金以及合伙人的红利保障机制，充分调动各方面积极性，形成各展所长、人尽其能、相互协作、共同发展的格局。

(四)推进律师业的人才复合化

把律师作为律师业的核心竞争力，加强人才队伍建设，建设一支“政治坚定、法律精通、维护正义、恪守诚信”的律师人才队伍。加强知识产权、海外并购、反倾销、反垄断、金融衍生品等新型领域的培训，有计划、有重点地资助优秀青年律师赴国内外知名院校、培训机构学习深造，促进复合化人才成长，切实提高律师从事高端法律业务的水平。要培育和引进熟悉证券、期货、国际贸易、虚拟经济、反补贴反倾销等领域的海内外优秀律师到成都执业，推荐、选拨优秀律师事务所和律师为在国(境)外上市的中国企业和关系国计民生的大型骨干企业提供法律服务，提高成都律师业的国际化水平。至“十二五”末，具有海外学习和工作背景的律师占全市律师的10%左右，具有知识产权、国际贸易、海外并购、反倾销等前沿业务领域的专门法律人才达到20%，大量具有法律以外专业学习背景或经历的复合型人才、具有国外大律师事务所工作经历的涉外型法律人才加入律师队伍。

四、完善发展壮大成都律师业的政策体系

我国律师不同于西方国家的自由职业者，还承担着相应的政治责任、法律责任和社会责任。这就决定了律师业不仅具有现代服务业的经济属性，还具有中国特色社会主义事业的社会属性和政治属性。同时，律师业既是现代产业中的弱质产业，也是不可或缺的“稀土”产业，需要党委政府实施法律服务业优先发展战略，出台配套的扶持政策。

(一)安排现代法律服务业发展扶持资金

律师事务所人才密度较高、成长周期较长、资本积累较慢，亟需外部的扶持。建议参照扶持中小企业模式，每年安排3000万财政专项资金，用于扶持发展现代法律服务业。

一是“扶大”。对在国际国内有较强影响力的品牌律师事务所，申请将总部注册在成都市的，给予50～100万元创业补助，迅速填补成都缺乏顶级律师事务所总部的空白。对本土律师事务所扩大经营规模、拓展高精尖业务，给予20～50万元奖励。对年度考核获优秀等次或社会诚信评价较高的律师事务所，根据当年缴税总额予以奖励。

二是“孵小”。对成长性较好、专业性较强的小规模律师事务所，采取风险投资等方式予以扶持，鼓励其做专、做精。对于在法律资源稀缺的二三圈层新设立的小规模律师事务所，采取补贴房租、贴息贷款等方式予以扶持，促进城乡法律服务资源均衡配置，保障城乡群众共享优质均衡法律服务。

三是“育才”。加强高端人才培养，对到成都注册执业的国际国内知名律师，以及同时具有律师、注册会计师等两个以上全国执业资格证的复合型人才，可给予5～10万元安家补贴和创业补贴。加大对律师职业培训，每年安排100万专项资金开展知识产权、海外并购、反倾销、反垄断、金融衍生品等新型领域的培训，每年资助10～20名优秀青年律师赴国内外知名院校和机构学习深造，培养一批具有精通高精尖法律业务的高素质律师人才。

(二)健全法律服务市场体系

健全法律服务市场体系，充分发挥市场机制的基础性作用，是成都律师业持续发展、科学发展的内生动力。要坚持“立足四川、辐射中西部、面向全球”的定位，建设以法律服务综合功能体为核心、法律服务信息网络为纽带、诚信评价为基础的法律服务市场，促进律师业的健康有序发展。

一是建立法律服务有形市场。参照文化创意产业园模式，建立集公益法律服务、中小机构孵化、法律人才交流、档案管理查询等多种功能于一体的法律服务综合功能体，吸引法律服务机构特别是知名律师事务所向周边聚集，促进律师业的适度集聚发展，形成能够提供多层次、多类型法律服务的有形市场，提高成都法律服务业对全省乃至中西部地区的辐射力和渗透力。

二是建立法律服务电子商务平台。要加快建设成都法律服务信息网，建立权威的法律信息发布平台和综合服务体系，与全国律师信息管理平台、国内知名电子商务平台和成都云计算平台对接，促进法律信息资源的深度开发和法律服务供需的有效衔接，扩大成都律师业的影响力和市场空间。

三是建立法律服务诚信评价体系。制定律师事务所和执业律师诚信评价指标体系，开发“成都市律师行业综合管理信息系统”，推进律师人事档案、执业档案集中管理，全面、真实、客观、及时地收集反映律师事务所和执业律师遵纪守法、服务质量以及承担社会责任等方面的信用记录，形成信用信息库，并及时向社会发布。建立律师业信用奖惩机制，在政府采购、资金资助、税收优惠、评选先进等方面，参考使用诚信评价结果，并定期开展星级诚信律师事务所评选活动，引导律师业向规范化、品牌化发展。

四是统一法律服务市场监管。由市司法局、市工商局、市民政局等部门联合制定《整顿规范法律服务市场秩序的意见》，并以市政府名义转发，对法律服务机构及其人员的准入标准、执业标准进行规范，并将所有法律服务机构的核准和执业监督职责委托司法行政行业部门履行，避免多头管理造成的混乱局面，建立联合执法工作机制，确保法律服务市场规范有序发展。

(三)完善律师行业税收征管办法

为真实公允地反映律师行业特殊的经营模式和收支结构，建议由税务部门制定《关于规范成都市律师行业税收征收管理的实施办法》，从征收方式、应税所得额等方面加以规范和细化，促进全市律师事务所逐步向规模化、规范化方向发展。

一是要有全面实行查账征收的过渡性政策安排。参照天津市做法，明确2年过渡期，在过渡期内实行10%的核定征收率，使成都市法律服务业的综合税负不高于北京、天津、江苏、深圳等发达地区。在过渡期间，由财政和税务部门制定符合律师行业经营特点的会计科目和会计核算办法，并联合市司法局、市律师协会组织开展律师事务所会计人员的专项培训，促进律师业发展。

二是合理确定营业税应税所得额。按照国家发改委、司法部2006年发布的《律师服务收费管理办法》要求，不得将律师事务所代收的诉讼费、仲裁费、鉴定费、公证费、查档费、交通费、差旅费等费用，以及受客户委托代收代缴费用、监管或提存款项和转付执行款、债务款项等中间业务管理中的费用，认定为“收入总额”或“价外费用”。

三是合理确定个人所得税税前扣除项目及额度。明确规定律师分成收入、职业风险金或赔偿准备金、业务招待费、研究与开发法律服务产品费用、业务合作费、支付给其他中介机构的佣金和合伙人的办案成本费用，以及律师事务所员工福利费、教育经费和工会经费，按实际发生原则全额扣除。

四是对律师业实行税收全额返还。律师业的特殊属性，决定了其真正价值不在于财政直接贡献，而是间接的经济贡献和社会效应。全额返还律师业税收，对全市而言，并不会对地方财力产生多大影响，但对律师业而言，不仅使本土律师轻装前行，而且会吸引全国乃至全球的律师和律师事务所到成都发展，促进成都法律服务业的高端化，进而提升成都的综合配套能力和承接全球产业转移能力。

(四)拓宽律师参与社会管理和公共服务的渠道

律师承担着政府和公民以及公民之间的桥梁作用，是社会风险的防范者、社会矛盾的疏导者和社会心态的引导者。加大政府购买公益法律服务力度，拓宽律师参与社会管理和公共服务的渠道，既是党委政府创新社会管理的必然要求，也是扩大律师发展空间的现实需要。

一是引导律师参与公共决策和公共事务管理。把律师视为党委和政府实施社会管理的一种常规性力量，通过政府购买服务方式，广泛吸收律师参与重要政策制定、重大项目论证、重大社会事件处置。出台刚性的制度，把律师担任政府及其部门法律顾问和律师参与信访、律师参与地方性立法等纳入法治政府建设的考核指标，把律师的法律风险评估确定为行政决策的必经程序，把律师的法律建议作为行政决策的重要依据，真正从源头上提高依法行政水平，促进社会治理的法治化。

二是持续实施法律援助惠民工程。2012年，全市共办理法律援助案件达5198件，平均每个律师办理1.4件。要进一步加大法律援助的投入，扩大法律援助的范围，降低法律援助的门槛，提高法律援助的补贴，通过服务促进律师业发展。

三是全面建立村(社区)法律服务工作室。当前农村法律需求日益增长，与公共法律服务资源供给不足、城乡配置失衡的现状形成极大反差。建议全面建立村(社区)法律服务工作室，明确一二圈层村(社区)法律服务工作室经费由当地财政安排专项资金解决，三圈层由市财政按80%的比例转移支付，鼓励律师在村(社区)专职从事法制宣传教育、法律咨询、社区矫正、矛盾纠纷排查调处等工作。

(五)尽快制定《成都市律师执业保障条例》

加强律师执业权益保障，是发挥律师作用的根本前提，也是地方法治文明程度的重要标志。中办发(2010)30号文件中明确要求各地要制定保障律师执业权利的相关意见。建议成立由政法委牵头，法院、检察院、公安局和司法局为成员单位的律师工作领导小组，尽快制定律师执业保障条例，重点对以下几个问题加以明确，为律师创造良好的执业环境。

一是保障律师在刑事诉讼中的执业权利。落实新《刑事诉讼法》要求，保障律师的调查取证权，为律师阅卷提供便利条件。建立律师会见“免审”制度，非因国家秘密原因，公安机关、检察机关不得对律师会见在押嫌疑人设定限制条件，不得在会见场所安放任何监听监视设备，不得派员在场或者在目光所至范围内，不得限制律师会见的时间和次数。

二是在法院设立律师室。建议将律师休息室纳入法院系统规范化建设的必须内容，落实专项资金，在全市全面铺开。同时，积极探索构建公检法机关与律师执业活动的制度性协调对接平台，加强律师和法官、检察官、侦查员的良性的互动交流并使之常态化。

三是建立侵权责任救济制度。对于法院、检察院和公安机关的侵害律师执业的行为，亟需建立责任追究制度，明确监督主体和责任形式。建议建立由法院、检察院、公安机关、司法行政机关和律师协会共同组成的监督仲裁机构，对司法机关依法保障律师执业行为进行监督，对司法机关的侵权行为，依法追究责任。

五、始终保持律师工作的正确政治方向

(一)加强成都市律师协会建设

目前律师协会的会长及其理事由律师代表大会选举产生，日常运行由律师缴纳会费保障，党委政府对律师协会缺乏必要的管理手段。鉴于律师行业和律师协会特殊的政治属性，建议对律师协会比照副局级事业单管理。设立处级专职党委副书记，配备2～5名政法专项编制专职党务工作者，进一步加强党委对律师协会的领导。市财政每年安排200万专项经费，用于律师协会日常运转和律师行业党的建设，确保律师缴纳的会费全部用于律师的教育培训和权益维护。

(二)引导律师依法有序参政议政

律师具有极强的专业优势，是非常宝贵的政治人力资源。要积极推荐优秀律师担任党代表、人大代表、政协委员，在名额配备时向律师群体适度倾斜，提高律师直接参政议政比率。要全面推行政府聘请律师担任法律顾问制度，提高政府依法行政水平。探索每年从律师中定向选拨法官、检察官、警察和司法行政干警，进一步提高司法行政系统干警的法律专业化水平。试点在公开选拨领导干部时，参照市属企事业单位规格，对律师协会和一定规模以上律师事务所的负责人给予相应的职级认定；在公开招录公务员时，参照村(社区)干部待遇，对优秀律师的年龄、身份、学历适度放宽限制。

(三)加强律师行业党的建设

实施律师行业党建强基工程，扎实开展群众路线主题教育活动，切实加强党的组织建设、活动阵地建设和党员教育管理，开创“以党建促队建促发展”的良好格局。要加强律师行业基层党组织建设，建立律师党员信息管理库，符合条件的律师事务所要全部建立党组织，暂不具备单独建立党组织条件的要通过联合建、挂靠建等多种形式实现党的工作全覆盖。同时，要把律师事务所党员活动阵地建设纳入全市基层党组织建设总体部署，在市律协党委建立全市律师党员活动中心，在党员人数较多的律师事务所建立标准化党员活动室，深入开展“律师党员进万家”、“ 党员先锋岗”等活动，切实发挥党员的先锋模范作用和党组织的战斗堡垒作用。