社会制度文明视野下的公共法律服务均等化
——《太仓市公共法律服务均等化规划(2013—2015)》解读

2013-01-30 08:17:48顾潇军江苏省太仓市司法局局长

中国司法 2013年10期

■ 顾潇军(江苏省太仓市司法局局长)

■ 朱强(江苏省太仓市司法局)

今年7月11日,江苏省太仓市市委、市政府印发了国内首个关于公共法律服务均等化的规划《太仓市公共法律服务均等化规划(2013—2015)》(以下简称《规划》)，在全国首推公共法律服务均等化，正式把法律服务纳入基本公共服务范畴。7月25日，太仓市推进公共法律服务均等化工作会议隆重召开，标志着太仓市率先在全国拉开了社会制度文明建设的序幕。法律服务在太仓真正成为了公共服务产品，与现代化建设规划同步实施，规定了司法行政在全面推进公共法律服务均等化进程中的统筹协调职能，将在今后太仓司法行政工作发展中展现出的重大作用，尤其是让公共法律服务产品惠及更多群众的目标要求让人无比憧憬。

一、《规划》出台背景

近年来，在服务型政府改革的全球背景下，政府职能转变的趋势深刻地影响着我国，公共服务的理念逐步被各级政府接受，一些涉及公民基本生存和发展权利的公共服务措施被各级政府提上了议事日程，2012年7月11日，国务院印发《国家基本公共服务体系“十二五”规划》，明确了政府向全民提供义务教育、公共卫生和基本医疗、基本社会保障、公共就业服务等基本公共服务。党的十八大强调：“要把制度建设摆在突出位置，充分发挥我国社会主义政治制度优越性，积极借鉴人类政治文明有益成果，绝不照搬西方政治制度模式。”今年，江苏省委省政府“关于贯彻落实《苏南现代化建设示范区规划》的实施意见”中，提出了加快构建覆盖城乡的公共法律服务体系的要求。在这样的新形势下，我们立即提出了这样的课题，能不能把法律服务列入政府的公共服务项目，并以此为抓手全面引领和开创全市司法行政工作的崭新局面呢？为此，去年底我们专门成立了以“12·4”现行《宪法》颁布日命名的公共法律服务均等化课题组，对相关问题进行了前期调研后，我们认为：

(一)在县级社会治理中，社会制度文明建设问题带有根本性和全局性。制度文明是制度建设的结果，又通过制度建设及其过程体现。它在整个文明中具有重要的地位。制度文明分为两个层面：一是国家制度文明，主要是指法律的制定，国家生活的全部问题，要依法解决；二是社会制度文明，在社会生活中，基本问题要依法解决。作为县市级政府，应该侧重于社会制度文明建设，包括法治政府建设、城市社区制度文明建设、乡镇制度文明建设和企事业单位的规章制度。制度建设，重在改革，贵在落实。再好的制度，再优越的制度，不落实，不执行，都是空摆。法治是一种知识，是一套技能，但更是特殊的艺术或者说科学，是一种理念，是人类对公平、和谐、美好生活的追求。如何运用我们的法律智慧和机制，消弭纷争，避免各种恶性事件的发生，把人民群众的政治、经济、文化、社会生活安排好，让社会形成公平、合理、和谐的秩序，为实现现代化和满足人民群众对美好生活的向往提供强大的法律支持，这是太仓司法行政人最大的职业梦想和终极目标。

(二)全市公共法律服务体系已具雏形，具备了全面推进均等化的基本条件。近几年，我市经济社会发展水平显著提高，经济实力排名一直名列全国前十，人民生活明显改善。从2011年开始,我市全力实施以“崇尚法律信仰，彰显司法公正，让人的尊严在法律的太阳下熠熠生辉”为主题的“光辉工程”，全市公共法律服务体系建设有力推进，初步形成了市、镇、村、户及政府、社会、市场相结合的“四纵三横”公共法律服务网络，基本建立起以政府为主导，司法行政统筹的以公共财政为支撑，以全民为服务对象的公共法律服务体系，人民群众法治意识不断加强,通过法律途径解决矛盾纠纷逐渐成为太仓百姓的自觉行为。一是“四纵”。在市镇两级，配套打造以公共法律服务中心为主体，以专业性服务机构、专业性群众组织为两翼的体系架构。在村级层面，精心打造法律服务“阳光屋”，建立起由司法所人员挂钩负责，整合村调委会主任、专职调解员、驻村律师、大学生村官法律志愿者、政法系统志愿者组成的一线服务力量。在户级层面，我们按照网格化管理的模式，以住宅小区或村民小组为一个网格，配备1名法律服务需求信息员。二是 “三横”。在政府层面，我们强化司法行政统筹能力。在社会层面，积极培育法律服务社会组织，形成了包括娄城老娘舅联合会、心理咨询师协会、法咨委、“太阳宝贝”形象大使等15支社会协同力量。在市场层面，充分发挥全市法律服务机构、矫正社工事务所等专业团队作用，为公共法律服务提供专业支持。

(三)当前存在的问题和薄弱环节，可以在推进公共法律服务中不断得到解决。在全面考察我市法律服务工作时，我们发现目前还存在以下问题：法律消费主体缺乏，消费意识不强、需求不畅；优质法律服务资源不足，规模不大、质量不高；法律服务资源配置不合理，专业法律服务机构集中在城区；法律服务提供主体和提供方式较为单一，从业人员社会责任感不强，针对农民和社会弱势群体的服务力度不够；法律服务市场管理体制不顺，社会共同参与机制尚未建立；财政保障不足，基层基础薄弱等问题都羁绊着前进的脚步。我们清醒认识到，公共法律服务体系不健全，均等化不推进，不仅难以保障发展成果惠及全民，不利于消除社会矛盾、维护社会和谐稳定，而且还会制约经济社会发展。如果把法律服务机构作为公共法律服务的承担者来加强专业建设，有些问题反而会迎刃而解。

(四)从我们面临的新形势而言，推进公共法律服务均等化是司法行政工作发展的难得机遇。我们认为，今后三年，我市将处于苏南现代化建设示范区全面启动、公共服务体系全面构建的关键时期。从需求看，城乡居民收入水平不断提高，消费结构加快转型升级，各类公共服务需求，尤其是法律服务需求日趋旺盛。从供给看，我市经济持续保持较快发展，财政收入不断增加，公共服务财政保障能力进一步加强。从发展环境看，目前，全国经济发达地区都在加快建立基本公共服务体系，我市目前在构建公共法律服务体系上取得了初步成效，已经具备了推进公共法律服务均等化的基本条件。司法行政工作要想有全面突破，必须抓住难得的历史机遇，顺应城乡人民过上美好生活的新期待，把法律服务作为司法行政为民服务的公共产品，努力提升公共法律服务均等化程度，推动社会制度文明与物质文明、精神文明协调发展。以规则来组织、协调大家的行为，为全面推进现代化建设和满足人民群众对美好生活的向往提供坚强的制度保障。

在此背景下，我们立即启动了《规划》起草，数易其稿，仅用了两个多月时间，就上报市委市政府，得到了市委市政府领导的高度重视，并得到及时下发。

二、《规划》起草中碰到的理论问题

公共法律服务在我国的推行，特别是要推进均等化，还是一项前无古人的事业。起草《规划》没有先例可循，有很多理论问题还没有明确，基本上是摸着石头过河。因此，我们课题组进行了充分认证，并且按照太仓的实际情况，作出了相应的判断。

(一)法律服务是否属于基本公共服务？公民作为人，有衣食住行、生存、生产、生活、发展和娱乐的需求，称作公民的直接需求。公共服务满足公民生活、生存与发展的某种直接需求，能使公民受益或享受。基本公共服务是指为保护个人最基本的生存权和发展权，为实现人的全面发展所需要的基本社会条件。基本公共服务包括三个基本点，一是保障人类的基本生存权(或生存的基本需要)，二是满足基本尊严(或体面)和基本能力的需要，三是满足基本健康的需要，需要政府及社会为每个人提供基本的健康保障。从中国的现实看，可以运用基础性、广泛性、迫切性和可行性四个标准来界定。所谓基础性，是指那些对人类发展有着重要影响的公共服务，它们的缺失将严重影响人类发展。所谓广泛性，是指那些影响到全社会每一个家庭和个人的公共服务供给。所谓迫切性，是指事关广大社会最直接、最现实、最迫切利益的公共服务。所谓可行性，是指公共服务的提供要与一定的经济发展水平和公共财政能力相适应。从上述标准判断，义务教育、公共卫生和基本医疗、基本社会保障、公共就业服务，是广大城乡居民最关心、最迫切的公共服务，是保障全体社会成员基本生存权和发展权必须提供的公共服务，成为现阶段我国基本公共服务的主要内容。江苏省委、省政府在下发《关于贯彻苏南现代化建设示范区的实施意见》当中，提出了构建公共法律服务体系，把法律服务作为政府面向社会公众的公共服务内容之一。所以，法律服务属于公共服务，而不是基本公共服务。

(二)公共法律服务的概念问题。我们综合了各种因素，将公共法律服务定义为，建立在基本实现现代化基础上，由政府主导提供的，司法行政部门统筹的，与经济社会发展水平和阶段相适应，旨在保障全体公民基本法律服务需求的公共服务。

(三)公共法律服务提出均等化目标是否超前？公共法律服务均等化，指全体公民都能公平可及地获得大致均等的公共法律服务，其核心是机会均等，全面普惠，而不是简单的平均化和无差异化。我们认为均等化是公共服务的一个内在属性。因为既然公共法律服务是政府的服务行为，就必然要考虑均等化，不然就会造成新的社会不公，而且这种不公比不提供公共服务更严重，因为市场可以取舍，而政府不能选择性服务。

(四)公共法律服务与法律服务的关系？我们认为两者有以下不同之处：公共法律服务是政府买单的，对服务对象来说是免费的，法律服务是客户买单的，是有偿的；公共法律服务是政府按照财力向全民提供的，法律服务是靠市场调节的；公共法律服务具有全民均等共享性质，要求同质、普惠，是政府必须提供的，而法律服务取决于双方的需要；公共法律服务具有公共服务性质，是公民福利。可以看出两者最本质的区别是：当法律服务被政府运用公权力进行了干预，法律服务才成为公共法律服务，一句话：公共法律服务是政府提供的，是政府的服务行为，而法律服务是一种市场行为。

明确了上述这些基本概念之后，我们才找到了《规划》的起草思路，为比较科学、合理地制定《规划》及提出具体的推进措施打下了基础。

三、《规划》总体目标

把基本法律服务作为公共服务产品向全民提供，是我市公共服务发展从理念到制度的创新，也是社会制度文明建设的创新实践。让城乡居民普遍获得基本法律服务的权利，保障人人享有基本公共服务是政府的职责，司法行政必须着力增强法律服务供给能力，创新体制机制，加快建立健全保基本、多层次、高水平的公共法律服务体系，推进公共法律服务均等化，并作为今后一个时期保障和改善民生、维护社会和谐稳定、推进社会制度文明的重大任务，与太仓市全面推进现代化建设战略目标和任务紧密衔接。

我们制定的主要目标是：一是法律服务产品日益丰富，实现公共法律服务和产品惠及全民。城乡居民法律知识得到有效普及，法治文化产品不断丰富，法律咨询、法律指导等基本法律服务有效开展，法律援助、法律服务资助等针对弱势群体的服务逐步普及，纠纷矛盾及时得到调解，公共法律服务逐步覆盖城乡。二是法律服务质量明显提升。律师拥有率达2.5，硕士及以上高层次法律人才拥有率达10%以上，与我市公共法律服务均等化相匹配的专业人才队伍逐步建立，监督机制、评估机制、奖惩机制全面建立，投诉率得到有效控制，公共法律服务质量和水平持续提升。三是法律服务方便可及，“15分钟法律服务圈”全面构建，城乡居民能够就近获得各项服务。四是优质法律服务资源有效下沉。资源共享机制加快建立，城乡公共法律服务均衡发展得到实现。五是人民群众比较满意。城乡居民公共法律服务需求表达机制有效建立，服务成本个人负担比率合理下降，绩效评价和行政问责制度比较健全，社会满意度达90%以上，群众口碑和支持率不断提高。六是公共投入保障有力。财政设立公共法律服务专项资金，每年人均公共法律服务经费支出与财政收入保持同步增长，预算支出占财政支出比重逐步提高。公共法律服务体系建设水平不断增强，服务标准不断提高，公共法律服务范围和标准的动态调整机制逐步健全，各项制度实现全覆盖。

《规划》还针对太仓实际，提出了一个总体目标，经过努力，至2015年，覆盖城乡居民的公共法律服务体系基本完善，公共法律服务均等化取得明显进展；到2020年，公共法律服务体系健全完善，城乡公共法律服务差距明显缩小，争取全面实现公共法律服务均等化。

四、《规划》服务范围和工作标准

服务范围，以及根据服务范围所制定的工作标准是《规划》的核心问题。我们根据司法行政各项业务工作的特点，并针对太仓实际，在充分调研基础上，提出了今后三年，政府向城乡居民提供七项公共法律服务：为城乡居民免费提供法律知识普及教育和法治文化活动、产品等服务；为城乡居民免费提供法律咨询、维权指导、代写简单法律文书等基础法律服务；为城乡低收入居民提供代理、辩护、公证等法律服务资助；为社会公益性事务提供基本法律服务和法律服务资助；为经济困难的公民和特殊案件的当事人提供咨询、代理、刑事辩护等无偿法律服务；针对城乡居民提交的矛盾纠纷，提供调解、仲裁等非诉讼法律服务；为突发事件中的受害人、当事人提供法律救助和应急法律服务。

同时，分别对各个项目的服务对象、工作标准和保障水平进行了明确。

有必要提一下的问题是：其一，司法鉴定是否可以纳入公共法律服务范围？其二，社区矫正是否可以纳入公共法律服务范围？我们在调研后的意见是：

1、司法鉴定是指在诉讼过程中，对案件中的专门性问题，由司法机关或当事人委托法定鉴定单位，运用专业知识和技术，依照法定程序作出鉴别和判断的一种活动。从上述定义可以看出：司法鉴定本质上不是一种法律服务，而是一种技术鉴定活动；司法鉴定方不代表任何当事人的利益，只对客观事实作出判断。因此，司法鉴定不能作为公共法律服务的内容。

2、社区矫正是一种不使罪犯与社会隔离并利用社区资源教育改造罪犯的方法，是所有在社区环境中管理教育罪犯方式的总称。简单地说，就是让符合法定条件的罪犯在社区中执行刑罚。社区矫正是刑罚的执行方式之一，属于司法范畴，不是公共法律服务的范围。

鉴于上述原因，我们在起草《规划》的时候，没有把司法鉴定、社区矫正纳入到公共法律服务的范畴之中。

五、《规划》实现路径

公共服务是当前民生工作的重点，公共法律服务是现代化条件下公共服务的重要内容。《规划》的制定在于实施。我们提出了以“八大计划”和“六个保障机制”来积极构建现代化背景下覆盖城乡的公共法律服务体系，努力实现公共法律服务均等化。

“八大计划”是：一是公民法律消费理念培育计划。激活“法律消费”意识，培育市民法律消费新理念，使全体公民习惯于法律生活方式，为公共法律服务均等化的推行培养消费主体。二是“‘六五’普法·光辉太仓”行动计划，突出法治宣传教育和法治文化建设的公共服务功能，不断推出法治文化读物、音像制品、游戏等法治文化产品，实现人均1本法律读本，户均1套音像制品。法治文化场馆全面免费开放。法治文化活动观赏性、公众参与度不断提高，全面推出一系列群众喜闻乐见的法治文化产品与服务。三是弱势群体优先法律服务计划。重点突出下岗失业人员和“五保户”等经济困难人群，城乡低收入者、外来务工人员等群体，实行优先、倾斜服务政策。推进法律援助与司法救济制度的有效衔接，实现法律援助村村通，设立农民工维权急诊室，实施法律援助“一卡通”，发放法律服务消费卡。四是深化“矛盾调处·阳光生活”行动计划。推进人民调解法治化、规范化、专业化建设，探索政府购买、服务外包等多种形式，提升人民调解专业化水平。进一步打造调解品牌，完善公调、检调、诉调、访调等对接机制，确保人民群众享受及时、便利、有效的调解服务。五是法律高端人才引进培养计划。完善人才引进培养奖励与补贴政策，定期发布“诚信质量指数”，不断加强内外交流，为促进公共法律服务均等化提供有力的人才支撑。六是法律服务产品供给计划。加快法律服务机构规模化、专业化、品牌化发展，提升专业法律服务供给能力。整合律师服务、信访、公证、法律援助等职能，打造综合性、一站式法律服务平台，提高公共事务解决能力。引导律师和法律工作者对涉及群众切身利益、社会安全以及治安稳定的事项实行法律保障配套服务。推进“一镇一律所”、每月10日司法“光辉日”活动常态化，提升基本法律保障供给能力。七是数字化平台建设计划。建立公共法律服务数字化平台，服务流程全面实现数字化。市、镇两级分别设立“智慧司法信息指挥中心”和服务中心，服务指令实现信息化传递。门户网站开设公共法律服务接口，实现无缝对接。逐步推行法律服务消费卡，实现服务流程电子化。重视手机、PAD电脑服务软件的研发和推广，逐步全面实现公共法律服务的多渠道运用。八是“法律服务·光明万家”行动计划。以服务民生幸福为主题，逐步建立城乡一体化的公共法律服务制度，促进公共服务资源在城乡、人群之间均衡配置，缩小公共法律服务水平差距，努力实现公共法律服务均等化。

“六个保障机制”是：一是组织领导机制。成立市公共法律服务均等化工作领导小组，负责全市公共法律服务的组织领导、统筹协调工作。在市司法行政部门设立办公室和市公共法律服务指挥中心，统一协调指挥，开展日常工作，实现调控机制功能全面、指挥有序，提高工作效率。二是联动协调机制。深化“政社互动”，推行社会协同，建立和完善在政府统一组织协调下，司法行政部门统筹、各部门齐抓共管、社会公益组织共同参与的工作机制。三是项目运作机制。科学制定公共法律服务工作机制，规范公共服务项目运作机制，制定完善主体界定、项目实施、合同管理、绩效评估、政府购买、公开公示、监督评议等各项公共法律服务制度。四是行业管理机制。深化法律服务行业管理体制改革，强化行业自律管理；净化法律服务市场，引导行业有序竞争，确保法律服务行业良性发展，为公共法律服务营造良好环境。五是多元供给机制。加快建立政府主导、社会参与的公共法律服务供给机制。六是公共投入机制。建立公共法律服务财政支出增长机制，按照“以事定费，购买服务”的原则，设立公共法律服务均等化专项资金，增强财政保障能力。