论司法公信力的建设与测评——以检察公信力为视角

■ 谢鹏程(广州大学检察理论研究中心特聘教授)

检察公信力，即公众对检察机关和检察人员及其工作的认同、满意和信任程度，既是司法公信力的组成部分，也是党和国家公信力的组成部分。检察工作只有做到党委肯定、人民满意，赢得社会各界和人民群众的真心拥护和赞誉，不断增强公信力，才能更好地发挥维护公平正义、巩固党的执政地位、保障经济社会发展等职能作用。

值此社会转型之际，社会关系变化剧烈、社会矛盾尖锐复杂、思想观念激荡碰撞，党和人民群众对检察机关通过追诉犯罪和监督纠正违法来发挥整合、稳定和团结的社会功能寄予厚望。同时，在全媒体时代，社会舆论监督的力度、深度和自由度都空前增加，检察机关及其法律监督工作的开展、甚至检察人员的一言一行都处于网络民意的实时关注下，检察公信力建设面临更多的机遇，也面临更大的挑战。然而，制约和阻碍检察机关执法公信力建设的现实因素大量存在，譬如，检察机关的法律监督能力不适应党和人民群众的司法需求，封闭内向的工作模式不适应自由开放的社会舆论环境，具有官僚主义色彩的沟通方法不适应平等互动的新型干群关系，具有形式主义成份的业务评价体系不适应社会结构和执法环境的变化，等等。要让全国各级检察机关和全体检察人员高度重视检察公信力建设，推动解决影响检察公信力的体制性机制性问题，必须有一个有效的抓手、一个有力的杠杆。检察公信力的测评就是这样的一个抓手和杠杆。只有科学地测评人民群众和党政干部对检察机关和检察工作的满意程度，及时发现检察机关的自身定位与公众期待之间的差距，才能客观准确地查明原因，切实有效地改进工作，树立良好的检察形象。

鉴于当前检察机关执法办案考评指标和考评机制方面存在的问题和局限，一方面要研究完善检察业务考评指标和考评机制体系，准确反映检察机关执法办案的法律效果，另一方面要研究建立检察公信力测评体系作为检察业务考评体系的必要补充，客观反映检察机关执法办案的社会效果和政治效果。

一、实行检察公信力测评的必要性

检察工作考评体系是检察管理精细化、科学化的重要载体，也是检察工作科学发展的重要保证。2008年，高检院着手组织研究检察业务考评指标和考核机制，2010年1月印发了《最高人民检察院考核评价各省、自治区、直辖市检察业务工作实施意见(试行)》和《最高人民检察院考核评价各省、自治区、直辖市检察业务工作项目及计分细则》。2011年最高人民检察院根据中央政法委《关于建立健全政法机关执法办案考评机制的指导意见》，制定了检察机关执法办案考评机制指导意见。两年来，执法办案考评机制对检察业务工作发挥了重要的导向、激励、监督和管理作用。但是，考评指标不科学、考评方式不合理、考评数据失真等问题日益突显，成为当前制约检察工作科学发展的一个因素。一方面，考评指标和考评机制的形成有一个过程，需要不断探索和完善；另一方面，检察机关内部的业务考评本身具有不可克服的局限性，即难以反映检察工作的全貌，也难以反映党和人民群众对检察工作的新要求新期待。只有把内部考评与外部评价有机地结合起来，才能对检察工作作出全面而合理的评价。

检察机关执法办案不能片面追求法律效果，必须追求法律效果、社会效果和政治效果的最大化，实现“三个效果”的有机统一。最高人民检察院《关于进一步建立健全检察机关执法办案考评机制的指导意见》已经注意到：“考评以检察统计数据为主要依据，同时要重视社会各界和人民群众特别是案件当事人对检察机关和检察人员执法办案质量和效果的评价。”但是，检察机关内部的业务考评只有检察业务统计数据，主要反映的是执法办案的法律效果，难以反映当事人特别是社会各界的意见即执法办案的社会效果和政治效果。因此，我们在研究完善检察机关内部业务考评指标和考评机制的同时，还应当研究建立和实行外部的评价指标和评价机制，即通过检察公信力测评指标和测评机制，定期地、动态地反映人民群众对检察机关执法办案的意见和满意度(社会效果)以及当地党政机关干部对检察工作的意见和满意度(政治效果)。

检察公信力测评体系包括测评指标和测评机制，是与检察业务考评体系并行不悖的系统性分析工具，是实证研究方法在检察工作决策机制中的应用。它主要是对检察机关执法办案的社会效果和政治效果的测评，直接反映了各级党政机关干部和人民群众对检察机关和检察工作的认可度、满意度和信任度。它有助于科学评估检察工作成效，及时反映检察机关执法办案的总体状况和问题，深入分析检察工作的经验和教训，对于各级检察机关研究解决工作中存在的倾向性、苗头性问题，克服工作中的薄弱环节，保障检察工作科学发展，具有重要的决策参考价值。

世界银行在2005年推出了法治程度指数，世界正义工程(the World Justice Project)从2007年开始实行法治指数测评。我国余杭市和香港地区先后从2006年开始探索并实行了法治指数的测评。对一个国家或者地区的法治进程进行量化分析和评估，是近年来法社会学研究的一个新领域和新尝试。这种实证研究方法可以借鉴和应用到检察工作成效的测评，探索建立检察公信力测评体系。检察理论研究所作为最高人民检察院的直属事业单位，既受高检院领导，又具有相对的独立性和中立性，由其承担和组织实施对全国检察机关公信力的测评工作是比较合适的。

二、检察公信力测评指标体系的科学性

检察公信力指标体系，是通过实证方法测量各省、自治区和直辖市检察工作状况、成效和问题的综合性量化分析工具。该指标体系将由最高人民检察院检察理论研究所课题组在征求有关方面意见的基础上设计、验证、制订和实行。其目的是，客观全面地反映各省、自治区和直辖市检察机关执法办案的社会效果和政治效果，及时准确地发现检察工作中存在的问题以及收集社会各方面对检察机关的意见和建议，为最高人民检察院和地方各级人民检察院提供决策参考，促进检察工作的科学发展。

根据近年来法治指数测评的经验，检察公信力测评主要有两条路径或者两种模式，一是价值评估法，即通过随机访谈、问卷调查等形式和途径统计分析人民群众和党政干部对检察工作的评价，了解检察机关实现其法定职能和满足社会期待的情况，看其是否和在多大程度上体现和保障了法制统一、司法公正、公共安全、反腐倡廉等价值。二是状态评估法，即由专家小组通过一些客观数据来分析和评价检察机关及其各内设机构和检察人员是否依法办案、依法办事，纪律作风及廉政形象好不好，等。由于检察公信力测评是与检察业务考评体系并行的测评体系，两者的大致分工是，检察业务考评体系统计和反映有关检察工作的客观指标、状态指标，检察公信力测评则主要反映有关检察工作的主观指标。主观指标包括价值评估和状态评估(通过专家对客观数据分析评估转化为主观指标)，可以细化为若干项具体指标，并设置一些开放的指标，譬如，价值评估中可以允许受访者提出期待和要求，状态评估中可以允许受访者提出不满的意见。

指标体系设置的重点和难点在于如何设置价值评估和状态评估的具体指标，必须结合检察工作的特点和相关研究成果，研究制订指标体系，并在一定范围内进行几次试点和检验。我国地域辽阔，各地区之间的经济社会发展水平和检察工作发展很不平衡，但是，检察公信力指标体系应当是统一适用于大陆各省、自治区和直辖市的，不分东、中、西部。主要理由：一是检察公信力测评本身是反映经济、政治、社会、文化和生态各方面发展状况和检察工作状态的综合指标，不宜针对不同地区设置不同指标和权重；二是只有适用统一的指标体系，才能保证各地检察公信力指数的可比性。测评结果出来之后，我们既可以在全国范围内对各省、自治区和直辖市的检察公信力指数进行比较，也可以分别在东、中、西部内对各省、自治区和直辖市的检察公信力指数进行比较。这些比较是研究和发现我国目前检察工作中存在的问题的重要途径，也是有针对性地提出决策建议的重要依据。

三、检察公信力测评工作机制的中立性

检察公信力测评的对象是大陆各省、自治区和直辖市的检察工作，不包括港、澳、台地区的检察工作。这一方面是因为政治体制和法律体系不同，可比性较弱，另一方面是因为目前实施条件的局限。在这个意义上说，检察公信力测评，是以省级区划为测评单位的，实际上就是“关于各省、自治区和直辖市检察公信力的测评”。

检察公信力不仅可以反映全国和各省、自治区和直辖市的检察工作水平和发展状态，而且能够提供一套导向明确的评估标准。初步设想，以年度为周期，通过定期地、连续地进行测评，及时地反映社会各界对检察工作的评价，把握我国检察工作发展的脉搏。在每年年初对上一年度进行测评，二月份出结果，在两会前可以采取适当的应对措施并有针对性地向两会报告工作。

检察公信力测评工作的开展，可以考虑以最高人民检察院检察理论研究所为主体，邀请高检相关部门的人员和检察系统以外的科研机构和专家参与，充分发挥检察理论研究所的中立角色效应和人才资源优势，并根据党和国家对检察工作的部署和社会关注热点，逐步完善和适时调整指标体系，以便灵敏地反映检察工作发展中的主要矛盾和问题。在测评主体上，有人设想完全由社会组织或者专门调查组织来进行，这固然在中立性和客观性上得到了加强，但是存在很大的局限性，也可能导致过度外部化。一方面，对检察工作和检察政策的了解较少，指标设置的科学性难以达到；另一方面，测评过程和测评结果容易受到国际因素和国内极端思想的影响，甚至被敌对势力所利用。这些情况都不利于检察公信力测评工作的顺利发展和积极作用的发挥。相反，由最高人民检察院内设机构来开展检察公信力的测评工作，也可能因为过度内部化而影响测评的准确性、真实性和可信度，从而削弱检察公信力测评的积极作用，甚至使其成为宣传的工具。

关于各项指标数据的获得和使用，在调查主体上，实行课题组直接调查与委托统计局或者专门机构调查相结合原则；在调查方法上，实行电话访谈、书面问卷调查和个别访谈相结合；在调查对象上，大致分为两类即人民群众和党政干部，在这两类之中进行调查时则完全采取随机抽查的办法，既有普通公民的随机问卷调查，也有专业人士的抽样访谈；对调查获得的数据，在定量分析的基础上进行定性分析，并提出定量分析与定性分析相结合的综合研究报告。原则上至少在早期试行阶段，研究报告仅供检察系统内部决策参考，不向社会公开。经过几年的试行后，原则上应当向社会公开，但是公开的时机和内容范围应当由最高人民检察院决定。

四、检察公信力测评与检察公信力建设的互动性

检察公信力的测评(结果表现为检察公信力指数和综合分析报告)是一种反映社会各界对检察工作的认可程度、满意程度和信任程度的实证研究方法，是检察业务考评体系的重要补充，是推进检察公信力建设的有力措施。实行检察公信力测评的意义主要表现在三个方面：

一是科学评估检察工作成效特别是执法办案的社会效果和政治效果，克服内部业务考评的片面性和局限性，并与业务考评相结合形成完整的考评体系。

二是及时反映检察工作中存在的倾向性、苗头性问题以及工作的薄弱环节，以便有针对性地采取改进措施，保障检察工作科学发展。

三是每年通过实证研究形成关于检察工作社会评价的综合分析报告，有助于保持检察机关同人民群众的血肉联系，对各级检察机关领导机构的决策都具有重要的参考价值。

检察公信力测评是反映和促进检察公信力建设的措施和手段，同时，检察公信力建设的进程和成效也在一定程度上影响检察公信力的测评工作(包括指标设置和工作机制)。简单地说，检察公信力比较高时，测评工作会受到欢迎和支持，相反地，可能受到抵制和阻挠。当然，检察公信力的测评毕竟是一种不断完善的体系，只能无限地接近客观的现实的检察公信力，永远不会完全等同于客观的检察公信力。首先，我们要正确对待一些人以测评不准确为借口来埋怨甚至攻击测评工作。我们应当允许测评工作有一个不断改进的过程，也应当允许发表各种对测评工作的批评和建议，这是一个互相适应和互相促进的、积极改进的过程。我们不能因为有激烈的批评或者测评不准就因噎废食，全面否定或者停止测评工作，也不能无视测评工作或者社会舆论中出现的问题，拒绝改进，停滞不前。其次，我们要正确对待和运用测评结果，留有余地。检察公信力测评只是一种相对科学的方法，获得的结果也只是一种相对客观的真实或者主观性真实，它的准确性、全面性和客观性都是有限的，一旦绝对化，就会出现各种问题，甚至引起巨大的阻力。总体上说，有检察公信力测评比没有好，有利于我们更加自觉地、科学地开展检察公信力建设。