论我国公民体育权利与法律制度保障

张 卫，赵 娟，张志斌

(广州体育职业技术学院，广东 广州 510650)

一、体育权利的内容

(一)体育权利的基本内涵

《体育运动国际宪章》规定“每个人具有从事体育运动的基本权利，这是为充分发展其个性所必需的。”从该句可以看出， “physical education and sport”是一项权利，其包括两项具体内容，即体育教育 (狭义上的体育)和体育运动。本文采用体育 (广义“sport”)为第一层次的概念，体育教育 (physical education狭义体育)和体育运动(狭义“sport”)为第二层次概念，从而形成体育权利统摄体育运动权和体育教育权的架构。

体育权利就是由一国法律规定的，公民在从事体育运动和接受体育教育过程中所应享有的自由和利益。对于此定义应该注意以下二个问题，第一，体育权利是与生俱来的，是由人权派生的，而不是法律赋予的特定权利;第二，体育权利的核心要素是公民享有体育教育和体育运动衍生利益的权利，这个利益包括身体健康利益和心理健康、经济利益等。

(二)体育权利的基本结构

1．体育权利的构成

(1)体育运动权 (sports right)。主要包含两部分的内容，即社会 (sports for all)和竞技体育(competetive sports)，主要体现在公民选择运动的自由和参与竞赛的平等权利，并享有体育运动衍生的相关利益，国家、集体和个人不许对其有不正当干涉行为。在相当范围内国家、集体应该尽可能创造各种条件保障公民的运动的权利。

(1)体育教育权 (physical education right)。包括两个主要的方面，即学校体育教育和社会体育教育。其中，学校体育教育主要是以学校体育课为主的国民系列教育、社会体育教育主要是运动功能市场化和社区化为主导的运动技能与心理健康学习。

这两项核心子权利紧密相联，是体育权利构成的两个方面。体育教育要寄于体育运动的过程才能实现，没有运动作为载体体育教育的功能无法实现;体育运动本身也是一个教育过程，包括情感教育、心理教育、平等教育和技能教育。因此，单独提倡哪一项运动权利，都是不完整的，只能将两者结合起来，才能保证其逻辑统一。

2．我国体育权利的性质

体育权利在我国法律权利归属的体现一般有4种形式，包括从属于教育权;从属于自由权;直接规定体育权利;直接规定有关主体的权利。

(1)总体归属于社会文化权利。体育权利的体育教育权和体育运动权两项共同决定了体育权利的法律属性。首先，体育教育权隶属于教育权的范畴，而教育权属于文化权利，因此可以初步判断，体育教育权属于一种文化权利;体育运动权则具多种权利的部分属性，其归属较为复杂性，主要表现在一种对行为自由的要求、一种对平等的要求，因此其可能不局限于某种政治、经济、社会与文化权利，成为一种具有跨政治、经济、社会与文化权利的因素。根据《奥林匹克宪章》中奥林匹克主义的基本原则第一条规定:“奥林匹克主义是增强体质、意志和精神，并使之全面均衡发展的一种生活哲学。奥林匹克主义把体育运动与文化教育相融合，谋求创造一种以奋斗为乐、发挥良好榜样的教育作用并尊重基本公德原则为基础的生活方式”，显见体育运动权是一种与公民生活哲学与生活方式紧密相连，结构复杂的权利。观察现代奥林匹克的发展脉络，可以清晰的看到奥林匹克精神一贯坚持体育与政治分离的优良传统，在冲突和战争不断的世界，不论在强权还是霸权的利诱和威逼面前，都坚毅地保持了奥林匹克自由和平等的本色，因此体育运动权更集中体现了平等与自由的价值取向，而这正是社会权利所具有主要的属性特征，把体育权利归属于社会文化权利是最适宜的。

(2)现阶段为推定权利。我国宪法第二十一条第二款规定:“国家发展体育事业，开展群众性的体育活动，增强人民体质。”第四十六条规定:“中华人民共和国公民有受教育的权利和义务。国家培养青年、少年、儿童在品德、智力、体质等方面全面发展。”从宪法结构从可以看出，前者属于"总纲"中的国家政策，国家政策也被称作基本国策，与宪法对体育权利的规定不同，它是国家就社会发展所确立与制定的基本方针、原则与指导思想，包含了对未来社会生活的政治期待与设计。因此，“总纲”中的某项原则规定与宪法明确规定的“基本权利”其法律地位有本质的区别，总纲的效力与宪法正文不同，它不具备严格意义上的法规属性。作为方针条款或者国家政策指导原则，其实施有待立法裁量，并排除司法审查，所以总纲里体育权利的法律效力较弱。宪法四十六条规定的是我国公民的教育权，大多数学者认为尽管宪法四十六条包含了体育权利的部分 (体育教育权)内容，但并未直接规定公民体育权利。

1995年颁布的《体育法》尽管囿于当时的社会发展阶段与法治环境，存在诸多缺陷与不足，但通篇的思想是明确的，即保障公民体育权利，是我国立法史上第一次明确的提出包含公民体育权利内容的法律文本。然而，其未明确提出较为完整的体育权利具体条目，也没有形成系统的体育权利法律框架，从根本上没有按照一项权利的应有逻辑进行立法设计，使得体育权利的保障存在一定的困难。由于我国宪法和体育法，都不曾明确规定公民的体育权利，从而使体育权利仍归于推定权利。

(3)具有成为基本权利的各项属性。人的基本权利是指由宪法所规定与赋予的权利，这是我国法学关于基本权利的基本学说。体育权利由体育教育权和体育运动权构成，前者属于教育权，而教育权是宪法规定的一项基本权利;体育运动权由于包括了平等权利、自由权、结社权等多项权利的某些特征，因而无法明确是否属于人的基本权利，是否属于宪法学意义上的权利。但是，由于体育权利包括了平等与自由权利的特征，从广义上来说，属于社会文化权利。我国作为《经济、社会、文化权利国际公约公约》的签约国，公约对我国具有国际法的约束效力，因此体育权利可以作为基本权利存在。综上所述，体育权利在我国仍是推定权利，其仅具有基本权利的属性，但尚未成为我国宪法明确规定的基本权利。

二、体育权利保障的法律依据

权利义务关系是社会关系最基本的内涵。法是对各种社会关系的调整，通过监督义务的履行来保护法定权利的最终实现。现代世界各国立法，都遵循权利本位的原则，将权利的实现作为国家法律制度的基础，保护公民权利是其法律的根本宗旨。作为公民权利之一的公民体育权利的保护，也就自然地成为了世界各国现代体育立法的深层动因和根本目的。

(一)国际社会公民体育权利的立法现状

20世纪50年代瑞典号召国民参与体育运动，政府提出了“大家都来做体操”的口号。前西德从1959年开始实施为期15年的《黄金计划》，其是政府推行体育运动的行动计划，该计划把培养一流的竞技运动员称为“第一路径”，把国民参加的大众体育称为“第二路径”。《黄金计划》是一个把大众体育运动视为提高国民健康和福利的长期计划，也是一个保障所有国民享受体育权利的大规模体育立法计划。

1946年世界卫生组织章程提出:“健康是每一个人最基本的人权，不论人们的种族、宗教、政治、经济或社会地位如何，实现每一个民族的健康目标是赢得全世界和平与安全的最基本保证。”

1966年第21届联大通过的《经济、社会、文化权利国际公约》，其第十二条规定“人人享有能达到最高体质和心理健康标准的权利”;1992年修定的《新欧洲体育运动宪章》都依次明确规定“参加体育运动是所有人的一项基本权利”，强调“要使参加体育运动的权利对所有人来说成为现实”;《奥林匹克宪章》也明确规定:从事体育运动是人的权利，每一个人都应有按照自己的需要从事体育活动的可能性，将积极保护奥林匹克运动成员的权利作为国际奥委会的职责，特别强调所有参与者不分种族、宗教、性别地平等享有。综上所述，在20世纪中叶以来，许多国家制定的法律以及20世纪90年代初出台的区域性国际体育法《新欧洲体育宪章》，都直接将公民体育权利的保护作为专门条款列出，这充分地表明公民体育权利已经纳入国际人权立法和一些国家人权立法的体系之中。这些国际性文件基于公认的道德标准和价值判断所架构的公民基本权利保障体系，为我国公民的体育权利保障提供了借鉴和法律依据。

(二)我国公民体育权利保障的法律依据

体育权利是受宪法保护的一项基本权利。我国《宪法》第二十一条规定:“国家发展体事业，开展群众性的体育活动，增强人民体质。第四十七条规定: “中华人民共和国公民有进行科学研究、文学艺术创作和其他文化活动的自由。国家对于从事教育、科学、技术、艺术和其他文化事业的公民有益于人民的创造性工作，给以鼓励和帮助。”虽然我国《宪法》中没有明确规定体育权利，但从上文中可以看出体育权利不仅在社会权意义，而且在自由权意义上都具有宪法权利的属性，可认为是宪法所保护的权利。

《体育法》是以保护我国公民体育权利为根本宗旨的法律文件，依据宪法而制定的《体育法》是保护公民体育权利原则的具体阐发，其中明确规定了公民所享有的多方面体育权利，是公民体育权利保障的直接法律依据。 《体育法》包括总则、社会体育、学校体育、竞技体育、体育社会团体、保障条件、法律责任和附则等八章内容，从整体上体现了国家对公民参与的各项体育事业和体育活动的保护性态度与立场，明确规定了国家对公民行使体育权利的保护责任。从1995年体育法颁布至今，国务院及其体育行政部门和其他有关部门陆续制定并出台的体育法规及规章，包括《学校体育工作条例》、《国家体育锻炼标准施行办法》、《全民健身计划纲要》等，分别从不同的角度和层面，规定了体育锻炼者、教练员、运动员、体育教师、体育科技人员、体育观众和其他体育工作者、参与者，在参加体育活动、开展体育工作、从事体育经营活动、进行体育消费、参与体育事务等过程中可行使的一些具体权利。通过各个层次的立法，使体育法中的各项规定进一步具体化，虽然仍有很多缺陷和不尽人意之处，毕竟为我国公民的各项体育权利落到实处提供了基本的法律制度保障。

三、我国体育权利保障缺失的主要原因

(一)体育法律制度体系不完善

目前，我国的体育法律制度仍不完善，体育法规体系仍未完全建立，体育法律规章相对于体育各项事业的发展而言严重不足，不能适应现代体育事业发展的需要，如在体育经营和场地设施保护等方面的立法进展落后，导致无法可依现象发生屡屡发生。另外，许多法规不具有良好的可操作性，法规内容尚显薄弱，多以倡导性质、原则性出现，约束力比较弱。在许多法规中，没有明确规定保护公民体育权利，仅仅强调管理机构的权利，造成公民体育权利无法兑现，使体育法规失去了保障公民体育权利的功能。

(二)体育权利的可操作性较差

理论来讲，我国公民的体育权力已经被纳入到法律文件中，自然地成为我国公民的一项基本权力。但在实施过程中，体育权利保障一直有较大的缺位，我国《体育法》有关体育权利部分的规定过于原则化、抽象化、宏观化，缺乏具体的权利条款和配套立法，总体缺乏完整、统一、协调的法律体系，致使操作性较差，无法解决复杂多变的体育事业发展过程中面临的实践问题，这在一定程度上制约了我国发体育事业的进步和法制化进程。

(三)体育法制宣传导向的偏差

加强体育法制宣传教育，这是实现体育事业法治化的重要方式和前提条件，也是增强我国公民维护自身体育权利意识的必由之路。在我国体育管理仍以行政治理为主导的背景下，一方面公民普遍缺乏权利和维权意识，另一方面法制宣传仍偏面强调行政管理权的权威和控制，无形中严重削弱了原本弱小的公民体育权利，导致法律体系赋予的公民体育权利被行政管理权严重的压缩。要确实提高公民体育权利的现实环境，在舆论导向上，体育法制宣传更应强调公民的体育权利和相关行政部门的服务意识和从属意识，使公民法律赋予的体育权利得到充分的自由。

四、保障我国公民体育权利的法制构建

(一)《体育法》配套的法规体系的构建

由于我国的体育法律制度不完善、公民体育权利内容不明确、相关法规条款比较空泛，阻碍了公民体育权利的实现。因此，加快“体育权利”的法制化进程、构建《体育法》的配套法律体系，最终出台以保障公民体育权利为宗旨的单行体育法规完善现有的体育法制体系，越来越社会发展与市场公平的共同要求。

体育权利作为一种应然权利，需要转化为实然权利，使得体育权利真正被公民享有，这种转化的关键是制定的法律制度具有相当程度的可操作性。在走向现代文明、强调以法治体的社会大环境下，制定完备的、统一协调的以充分保障公民体育权利为最高宗旨，与《体育法》配套的单行体育法规时应主要包括规范以下八方面内容:竞技体育法律，健身体育法律，体育场地、器材法律，体育科技法律，体育经营，体育保障条件法律，体育组织管理法律，体育责任等。

(二)确立权利本位的体育权利理念

法律在设定体育权利的同时，意味着设定了相对的主体义务来保证权利应产生的法律后果，由此体育权利和体育权力作为法律体系的矛盾双方就应运而生了。在我国现行的权利结构和文化传统中，行政主导的治理环境使得体育权利与体育权力的博弈中处于弱势地位，在利益矛盾无法调和的情况下往往以牺牲公民的体育权利来维护行政部门的权威和局部利益。行政主导体制的根本转变要根据国家权利结构和法制顶层设计的改革来调整，周期相对较长，实现依法保障公民体育权利的环境还有很长的路要走。在现有法制条件下，公民体育权利的实现很大程度需要各级立法机构和权利部门树立权利本位的理念，主动“让权”、“还权”，在可能的范围内调整行政权利的运用和控制，以主动调整的方式保证我国公民的体育权利的有效实现。

(三)明确规定法律责任

法律责任的明确是保障法律精神得到切实履行的基本条件，缺少法律责任的约束和承担，法律的效力将受到严重的影响，甚至变化一纸空文。法律责任规定模糊、不具备较强的可操作性，是我国体育法律存在的重大缺陷和风险。虽然体育法中设定了三大类型法律责任，即民事责任、刑事责任和行政责任，但由于没有具体化和明确化，导致对实践中出现的各种问题相关体育法规无所作为、无能为力，无法可依。比如体育法规定，学校体育场地或设施必须用于学生体育活动，不得挪作他用。尽管条文清楚，但没有明确违法行为的法律责任，造成如部分运动场地被用作停车场或体育设施变相收费等商业违法行为屡禁不止，严重侵害了公民的体育权利和法律的严肃性。因此，只有在法律保障上明确法律责任的内容和主体，对违反体育法律的行为依法进行处罚，才能保障公民体育权利不受侵犯，维护体育秩序的稳定与有序。

五、结论

为确保我国公民体育权利得到切实地享有和实现、推动体育法制化的现代化进程，首先应加强我国有关体育法规的宣传力度，在广大公民中树立起维护自身体育权利的意识;其次应出台与《体育法》配套的法规政策，以统筹协调的方式最大限度保障公民体育权利;最后要求各级权利部门在体育权利的实施过程中，树立权力必须服从和服务于权利的现代“权利本位”主义的法治理念，改善体育权利实现的软环境，实现公民体育权利的公平和自由。

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