近二十年来关于“警察权益”的研究综述

潘志锋

(广东警官学院 理论部，广东 广州，510230)

我国早在1957年6月25日就公布了《人民警察条例》，在第五条和第六条中明确规定了人民警察的25项职责和权限。1995年2月28日《中华人民共和国人民警察法》公布实施，在第二章中明确规定了人民警察的27项职权。2000年2月28日，时值《人民警察法》颁布5周年之际，上海市公安局成立了“人民警察正当执法权益保护委员会”，此后各地公安部门纷纷效仿。

“警察权益”问题在20世纪90年代初学界就开始探讨，随着袭警事件的不断增多，90年代末这一问题渐成为学术热点。 《人民公安》2000年第10期发表了一组题为《谁来保护民警的执法权益》的文章，用9篇文章的篇幅比较全面地探讨了警察执法权益的问题。学界对“警察权益”的热烈探讨一直持续至今。纵观近二十年来学界发表的相关成果，文章类约有130余篇，专著10部，现把这些成果总结如下。

一、警察权益、警察权、警察职权、执法权益

警察权益是个涵盖面比较广的概念。张楚、李娜认为，权益就是权利，即权力和利益，所以警察权益就是指警察应当享受的不容侵犯的权利，包括执法权益、职务权益和个人权益［1］。王梅花认为警察权益包括执法权益、职务权益、个人权益三部分。［2］耿连海认为，国家赋予警察的职务权力和特别保护权利，构成了人民警察合法权益的基础。［3］因此，警察权益是基于“警察”这一特殊职业而衍生出来的所有权益，包括了警察执法权益、职务权益、个人权益。

警察权益的具体内容比较多。刘小荣认为，警察权益是指警察个体及相关人员依法履行职责应享有的特定权利，它包括七项权利:生命健康权、司法特别保护权、人格尊严权、伤亡抚恤权、获得工作报酬权、接受教育培训权、休息休假权。［4］周忠伟、李小强也认为警察权益以生存权和生命健康权为基础，包括生命权、司法特别保护权、伤亡抚恤权、精神损害赔偿权、医疗救治权、特殊保险权、休假权。［5］刘卉认为，警察权益既包括以公务人员身份行使职权时的执法权益，也包括以公民身份在该次法律活动中产生的与一般公民相同的私权益。［6］田秀然、于学忠认为，“人民警察权益”是指人民警察履行职务时法律赋予的个体权利和利益。内容包括:一是人民警察在执法过程中应享有的宪法赋予公民的合法权益。如生命健康权、休息权、获得劳动报酬权等;二是在执法中享有的特殊的执法权益。如对器械、武器的使用和对特殊装备的使用。人民警察享有的公民权益与执法权益并存。［7］耿连海认为警察权益保护包括警察职权保护、使用警械武器权保护、执法防卫权保护、执法优先权保护、紧急避险权保护、拒绝执行越权指令权保护、休息权保护、生命健康权保护、优恤优待权保护、名誉权保护、申诉控告权保护等十一项权益保护。［3］吕绍忠认为，警察权益是指警察依法享有的不可侵犯的权利，以及基于警察职业所享有的正当利益。具体来说，他认为警察权益包括9项内容:获得履行职责应当具有的职权和工作条件权利;非因法定事由、非经法定程序，不被免职、降职、辞退或者处分的权利;依法获得工资报酬、享受福利、保险待遇的权利等等。［8］邢曼媛等认为，警察权益包括执法权力和自身权利，执法权力有行政处罚权、行政强制措施权、行政强制执行权、行政许可权、刑事强制措施权、处置突发事件权、使用器械武器权、执法优先权、侦查权、执行刑罚权等;自身权利分为人格权和身份权。［9］

警察权也称“警权”，即警察执法权。学界对此概念的定义多种多样，细分起来可以归纳为以下三种:三分法、两分法、一分法。

“三分法”观点的代表学者是聂福茂、余凌云，他们认为，警察权有广义、中义和狭义之分:广义的警察权是指国家机关有关警察行为的决策和实施的权力;中义的警察权是指国家赋予警察机关的权力;狭义的警察权是指警察机构治安行政管理方面的权力。［10］22－23

“二分法”观点代表学者有三位:李健和认为，广义上，警察权应指国家设立、训练、调配、指挥以及监督警察机关 (构)、警察力量和警务工作的权力;狭义上，警察权则指一定的警察机关(构)、警察人员依法从事警务工作的能力。［11］高文英也认为广义警察权是指国家赋予公安机关的一切权力;狭义警察权仅指警察行政权。［12］赵燕萍也指出，广义的警察权是指国家赋予公安机关、国家安全机关、监狱和劳教管理机关的人民警察和人民法院、人民检察院的司法警察的一切权力:包括履行警察刑事职能和行政管理职能中所运用的一切权力。狭义的警察权是指国家依法授予警察机关以及人民警察履行维护国家安全和公共秩序所必需的各种权力的总和，亦称警察职权。［13］

“一分法”观点的持有者比较多:惠生武认为，警察权是指由国家宪法、法律赋予警察机关执行警察法规范，实施警务活动的权力。［14］姬新江认为，警察权是指国家维护社会公共利益，依法设定各种罚则，用以维护国内安定，维护社会治安秩序的一种国家权力。［15］梁艳、李尚伟认为，警察权是指处于维护国家安全和社会治安秩序、预防、制止和惩治违法犯罪的目的，而由一国宪法、法律赋予的警察机关的权力［16］。赵昂认为，从国家权力结构上看，警察权是具有政治、法律双重性质的国家权力，是国家维护公共安全和社会秩序，实现有效统治和管理社会的需要而产生的一种国家强制力量。［17］周学峰认为，警察权是指警察机关及其警察在国家法律规定的职权范围内依法可以行使的权威性行为。［18］

高文英区分了警察权与警察职权，认为二者之间是抽象与具体、一般与个别的关系。［19］庄京伟、李群英也对此作了区分:警察权是指一个主权国家用以维护国家安全，维护社会治安秩序，保护公民人身和财产安全，预防、制止和惩治违法犯罪活动的强制力量;警察职权是国家通过立法赋予警察机关或个人的职务责任和权利限制的统一体。警察权是一种抽象的国家意志，警察职权是其具体化。［20］

关于警察权的具体内涵，学界探讨颇多。于丽萍认为，警察权主要包括警务基础权、警务强制权、警务保障权。［21］陈实认为，警察权被赋予下列国家机关行使:公安机关、国家安全机关、监狱和劳教执行机关、人民法院、人民检察院、武装警察部队。由此他提出五项警察权:刑事侦查权、司法裁判的执行权、治安行政管理权、治安紧急处置权、武装防卫和镇压权。［22］邢曼媛、刘庆林认为，警察权力主要包括公安行政管理方面的权限、刑事侦查方面权限、紧急治安情况处置方面的权限三部分。［23］萧伯符等对警察行政权作了深入而全面地研究，认为警察行政权是指在履行行政管理职能中行使的命令权、裁决权、处罚权、强制权等，是国家赋予警察机关等部门在进行行政管理过程中所运用的权力。［24］邢捷认为公安行政执法是公安机关基于法定职权对社会实施管理，依法作出影响行政相对人权力义务的具体行政行为。［25］

二、警察权的权变

石启龙认为，警察权作为维护社会秩序和公共安全的一种重要权力形式，它分为常态警察权和警察应急权，常态警察权在规则和程序的严格控制下表现出有限性、稳定性、长效性特征;警察应急权则具有扩张性、能动性、临时性特征，其首先表现为自由裁量权的扩大。［26］在常态和非常态的不同情形下，警察权该限制还是扩张，应遵循权变原则灵活规定。警察权的权变实际上也就是警察的自由裁量权。对自由裁量权进行探讨比较早的是骆梅芬、杨建广，他们在1990年把“自由裁量权”称作“酌处权”，认为警察的酌处权是指警察在执行职务时决定是否和怎样干预他们所遇到的情况的权力。［27］张吉军、祁泉淞认为，对警察权力的扩张与限制需要保持一个平衡，此平衡的落脚点是尊重和保障人权，平衡的前提是对现行警察权力进行分权与制衡，平衡的必要是正确的执法观念，平衡不可忽视的一端是保障警察权力。［28］

(一)限制警察权力。

维护社会秩序与保障公民权利是一个悖论，站在社会秩序与公民自由的交汇点，警察的权力必须限制和规范。陈兴良认为，我国现有的警察权设置具有垄断、广泛、重大的特征，对此应通过分权实现对警察权的限制，将行政警察与司法警察分立，行政警察内部再根据职责分工进一步分立。［29］李艳、李尚伟认为我国警察权具有广泛性、暴力性、自由裁量性、易于滥用性等特点，应从六方面对警察权规范和制约:在警察权力的设定上，严格贯彻职权法定;在警察权力的运行上，要遵循正当程序和比例的原则;健全警察权力运行的责任追究机制;改革公安机关的现行管理机制;建立有效的内外监督机制;提高警察培养权力保障意识。［16］亓伟伟提出应从六方面规制警察权:明确警察权行使的各项原则;通过严格的执法程序来规范警察权力;通过引入司法审查来制衡警察权力;完善相对人特别是犯罪嫌疑人对抗警察权的相关权力，实现控辩平衡;减少法外因素和地方利益对警察权行使的干扰;切实关注警察权益，减轻工作压力。［30］赵昂认为，警察权在使用过程中必然会产生两种效用:正效用和负效用，警察权的负效用指权力拥有者假公济私、滥用权力，从而对公共目标和公共利益造成危险。抑制警察权的负效用须加强思想教育，强化警察权内外监督机制。［17］邢捷认为，公安自由裁量权分为行政自由裁量权和刑事自由裁量权，当前公安行政自由裁量权行使过程中存在着越权行使、滥用、消极行使等现象，因此需要进行控制。［25］吴道霞对警察执法与民法的关系进行了探讨，提出警察权力与公民权利是矛盾统一的，警察行使公权力必须以保护公民的财产权和人身权为前提。［31］

(二)警察权的扩张。

我国正处于矛盾频发的社会转型期，公安机关时常会面临着应急警务。魏猛认为，应急警务中警察权的扩张应遵循四个原则:比例原则;法治原则;公共原则;权责统一原则。［32］

三、警察权益受到侵害的原因

关于警察权益遭受侵害的原因，学界讨论非常热烈，有不少学者从内因外因来探讨。朱金孝、周刚从内、外两方面分析了袭警事件多发的原因。外部客观原因:警察与犯罪分子的根本对立性和对抗性;新形势下公安机关执法主体与客体之间矛盾容易激化的诱因增多;社会风气不正;对袭警行为打击不力;警察常常被推到与群众对立的矛盾漩涡中。队伍内部的主观原因:警察装备差，实战训练不够，抗暴力和威慑力弱，自我保护能力不强;部分公安机关依法维护合法权益的举措软弱无力;公安机关处于社会矛盾的焦点地位;一些民警工作中存在不足;宣传教育上有偏差。［33］吴天恒也从内部原因和外部原因两方面分析了袭警现象的原因，他认为内因主要有三:一些警察存在滥用警察权力或者严重不作为的行为;基层公安机关警力严重不足;警察执法行为缺乏具体规范。外因主要有二:社会处于转型时期，各种矛盾在一定程度上出现了激化;执法环境较差。［34］张光宇认为袭警事件的发生有外因和内因，外因有四:警察不幸成了社会矛盾宣泄的突破口之一;因执行非警务而引发矛盾问题;一些群众对警察执法有严重的抵触情绪;群众的维权渠道不畅，转而铤而走险，袭击警察。内因有四:一些警察执法态度恶劣;警察在一些特殊场合被要求做到“打不还手，骂不还口”;警械管理的程序规定过于刻板;对民警的错误定位等。［35］杨天波身为一线干警从实际工作出发探讨了袭警案频发的内因和外因。他认为外因有三:人民群众对公安机关期待过高;社会转型时期的各种矛盾不断出现;少数媒体的失实报道误导了舆论。内因有:各级公安机关对于民警被袭击事件重视程度不够;个别民警实战经验缺乏;法律法规不健全，处罚力度太轻，与民警对抗的成本极其“低廉”。［36］

湘公研总结了警察权益遭受侵害的四种类型:袭警;民警受到诬告和诬陷;民警执勤时受阻挨打;警察职权受到不当干预。遭受侵害的原因分为主观原因和客观原因:主观方面是部分民警执法行为不规范等;客观原因主要表现在犯罪暴力化和公安打击力度加大的矛盾，有关维护警察合法权益的立法不完善。［37］邵定美认为警察权益遭受侵害除了公安机关自身的原因和外部执法环境原因外，还有立法方面的原因，如处罚性条款缺乏震慑作用、保护性条款操作不强等。［38］赵春玲等认为恶意投诉警察的心理动因有三:泼脏水;有偏见;逗闷子。警察遭受恶意投诉的原因主要有:部分警察执法水平不高;警察职能自我定位模糊;对恶意投诉处理力度不够;对恶意投诉的处理缺乏相应的法律依据;外部执法环境因素的影响。［39］

有些学者多视角探讨警察权益遭受侵害的原因。赵忠诚从三方面分析了暴力袭警的原因:社会原因:社会价值观扭曲，各种社会矛盾冲突被转移到警察身上。制度原因:缺少专门针对袭警事件进行规范和惩戒的条文。警察自身的原因:民警缺乏职业防范意识和自我保护意识。［40］杜雪晶和赵洪河认为警察权益现状存在的问题有三:警察职务保障权的法律规定粗糙;人民警察武器使用权式微;人民警察各种权利被隐形侵犯。原因有三:警察行政权的不合理限缩;公安机关自身的因素;媒体的不当引导。［41］庄京伟、李群英从警察职权与警察权的平衡来探讨警察权益受到侵害的深层原因:我国警察职权的过于宽泛加剧了警察职能泛化，导致了警察权扩张和警察权益受限;我国警察行政职权配置上的制衡机制不够完善，导致警察职权的滥用和警察权益受损;我国警察行政强制权的配置呈现某种失衡状态，导致警察现场执法常受袭与非现场执法易越位。［42］吕绍忠对警察权益现状进行了文本分析和实证分析。从法律法规文本上看，《人民警察法》有关警察权益保障的规定不足;缺乏警察执法执勤的具体操作规范。从现实实证上看，袭警现象值得关注;诬告侮辱等问题多发;警务保障难以落实。［43］姬新江等认为警察执法权益频受侵害的原因有四:警察公权力行使的正当性被执法相对人质疑;社会转型期利益调整使部分群众心理失衡;警察执法理念及相关执法制度缺失;警察执法的物质保障 (警用装备保障)缺位。［44］吴秀荣也总结了产生暴力袭警现象的六方面原因:立法上欠缺;打击的不力;执法素质低劣;“人性化”执法的误读;保姆式的承诺;执法环境的复杂化。［45］

四、警察权益保护的措施

关于警察权益的保护措施，学者们纷纷献计献策，提出了一系列可供操作的建议。我把大家提出的措施按照项数总结为两项说、三项说、四项说、五项说、六项说，分别介绍如下。

“两项措施说”。王梅花认为宏观上要制定《人民警察权益保障法》和在《刑法》中设立“袭警罪”;微观上要使得警察树立维权意识、改善公安装备以提高警察防卫能力、加强教育培训以全面提高警察的执法水平和素质、协调公安工作与民众和媒体关系。［46］崔国贤认为，保护警察的执法权益首先要改善公安工作的外部环境，其次是加强公安机关自身建设，建立保护民警权益的专门组织，并且对一线警察进行警务技能培训。［47］

“三项措施说”。刘卉认为，进行理性警察维权应从三方面入手:在内部机制上，加强监督，提高警察自身的抗干扰、维权能力;在外部环境上，消除公众对警察职权认识上的误区;在制度保障上，重视警察权益保障机制的完善。［6］吴天恒提出了三项措施:加快袭警罪立法，制定《人民警察适用警械和武器条例》的实施细则;提高警察职业素质和战术技能;对袭警行为严格司法。［48］杜雪晶和赵洪河认为，立法及相关配套制度要完善;从行政及司法上救济;改善舆论环境的。［41］申淑环提出，优化警察执法环境、用足现有法律依据、完善立法是维护警察正当执法权益的重要途径。［48］吕绍忠认为在警察权益保障上各级领导要树立科学用警育警、依法护警的观念，确立“有限警务”的理念;完善有关法律和执法执勤规范;健全保护机制。［43］姬新江等提出警察执法权益受侵害的救济途径:行政救济——国家给予相应抚恤;社会救济——保险机构依约给以保险赔偿;司法救济——国家给予相应补偿。［44］

“四项措施说”。谢曼娜提出了四项维权措施:加强立法并建立专门机构;设立专门经费保障制度;合理配置警力，建立和规范警察的轮休培训制度;加大正面宣传力度，维护警察人格权;提高警察待遇。［49］张楚、李娜提出了基层警察权益保障的四个方面:正确界定警察职责;调整警力配置，确保基层警力充足;科学用警;切实保障基层警察的休息权、薪酬权、培训权等各项权益。［1］尤国瑛认为保障民警权益，一要完善立法;二要规范执法;三要强化维权;四要多策并举。［50］朱金孝、周刚认为应从四方面来遏制暴力袭警:法律保护是关键;物质保护是前提;社会保护是基础;民警的自我保护是核心。［33］

“五项措施说”。湘公研提出了维护民警权益的五条建议:完善法律法规;设立受理侵权案件的专门机构;科学界定公安机关的职责;加大公安机关正面宣传的力度;强化民警防卫能力。［37］杨天波提出的措施有:建立健全警察维权机构;提升民警自身应对能力;运用法律武器维权;争取群众最大的理解和支持;严厉提高不法对抗的成本;构建和谐美好的社会。［36］赵忠诚提出预防暴力袭警的五项对策:营造良好的执法环境;通过新的立法引入袭警罪;明确警察职责;提高警察职业素质和战术技能;全力抓好警民和谐关系建设。［40］

为了防止恶意投诉警察事件，赵春玲等提出了五项措施:提高警察执法水平是减少恶意投诉的关键环节;确立“有限警务”观念是减少恶意投诉的基础条件;强化警察的证据意识是减少恶意投诉的重要步骤;成立专职的警察维权部门是减少恶意投诉的重要手段;成立警察心理咨询机构是减少恶意投诉的不良影响的有效措施。［39］

“六项措施说”。邵定美认为警察维权应从六方面采取措施:加强对警察合法权益的立法保护;正确处理严格执法与热情服务的辩证关系;提高公安队伍综合素质;塑立人民警察良好的社会公共形象;改善警械武器和防护装备水平;从强化领导入手切实抓好落实。［38］

吴秀荣提出了保障警察权益的六项措施:健全法律法规;加大打击力度;正确解读“人性化”执法的内涵;提高执法素质;合理定位110承诺;优化执法环境。［45］

为了应对“袭警”这一严重危害警察权益的现象，许多学者都提出了在现行法典中设立“袭警罪”的建议。张建国更是强调围绕保护警察权益应全面强硬立法:加快袭警罪立法;创设警察权益保护法;完善警察执法权的立法，创设《警察职权行使法案》。［50］杜立战也再三强调立法在保护警察权益上的重要性，认为人民警察正当执法权益保护委员会的设立仅是内部机构，作用有限，只有通过立法，对人民警察权益进一步确认，并保证民警权益真正实现，才切实保护警察权益。［51］

综观这些成果我们看到:学界关于“警察权益”方面的研究在现象描述、原因分析和措施设计上比较充分。我认为，进一步推进此问题的研究应沿着以下两个方向展开:一是形而上的理论研究，包括从法理层面的深入探讨和从中西比较来拓宽研究;二是形而下的实证研究，按照警种的划分逐一细化研究每一警种在具体工作中的权益保护问题，在“分权”与“限权”的原则下力求把“规范执法”细致化、具体化。

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