以完善和创新特殊人群管理服务为着力点推进社区矫正工作

■姜爱东 (司法部社区矫正管理局局长)

十八大报告是我们党坚持和发展中国特色社会主义的政治宣言，是全面建成小康社会的行动指南，是顺应时代潮流、体现人民愿望、推动事业发展的马克思主义纲领性文件。十八大报告明确提出，“必须从维护最广大人民根本利益的高度，加快健全基本公共服务体系，加强和创新社会管理，推动社会主义和谐社会建设”，“完善和创新流动人口和特殊人群管理服务”。中共中央印发的《关于认真学习宣传贯彻党的十八大精神的通知》强调，“学习宣传贯彻十八大精神，要紧紧联系本部门工作实际，联系广大干部群众思想实际，与深入调查研究紧密结合，坚持学以致用、用以促学，把党的十八大精神落实到经济社会发展各方面，体现到做好今年各项工作和安排好明年工作之中”。这里，仅就认真落实党的十八大关于完善和创新特殊人群管理服务的部署，把社区矫正工作提高到新水平谈点体会。

社区矫正是一种与监禁矫正相对应的非监禁刑罚执行制度，是目前国际上普遍实行的一种刑罚执行制度。中国特色的社区矫正制度是以马克思主义法律观为指导，在充分考虑我国国情，继承我国原有非监禁刑罚执行制度，总结社区矫正试点成功经验，并吸收借鉴国外社区矫正有益做法基础上建立起来的。它是对我国刑罚执行制度的探索、改革和完善，与我国的政治、经济、文化和社会历史条件密切相关，因而在实践中逐步形成了自己的优势和特点。社区矫正成为加强社会建设、创新社会管理的重要内容，是党的十七大以来中央的一项重要决策。把完善和创新特殊人群管理服务写入党的全国代表大会报告，是十八大的首创。2011年7月，中办国办联合下发《关于加强和创新社会管理的意见》，明确要求要“建立完善体现宽严相济刑事政策要求的社区矫正工作体系”。胡锦涛等中央领导同志在省部级主要领导干部社会管理及其创新专题研讨班上对加强包括社区矫正人员在内的特殊人群的管理服务也有专门论述和明确要求，根据中央社会管理综合治理委员会的安排，司法部为特殊人群专项组组长单位。司法行政机关在进一步加强对包括社区矫正人员在内的特殊人群管理工作中负有重要责任。党的十八大报告将加强社会建设纳入到建设中国特色社会主义五位一体的总布局中，强调在改善民生和创新社会管理中加强社会建设，并明确要求要完善和创新特殊人群管理服务。十八大党章修正案也增写了加强和创新社会管理的内容，这既反映了我们党对社会建设和发展规律认识的不断深化，也符合犯罪预防规律，为把社区矫正工作提高到新水平提供了重要指导和依据。坚持和完善中国特色社区矫正制度，就要胸怀中国特色社会主义建设全局，围绕加强社会建设、创新社会管理，充分利用特殊人群管理服务平台，开拓前进。社区矫正具有刑罚执行的特点，同时又有依靠社会力量积极参与的优势，实践中呈现了刑罚执行与社会管理服务的有机结合，特殊人群管理模式和服务方式的有机结合，这是社会管理创新的一种体现。通过加强对社区矫正人员这一特殊人群的管理，消除了不安定因素，体现了加强社会建设，维护社会和谐稳定的内在要求。从实践情况看，各地积极探索符合社会主义市场经济要求的社会管理新路子，准确把握各类犯罪多发于社会特殊群体、犯罪高危群体的规律，把社区矫正人员、刑释解教人员、肇事肇祸精神病人作为特殊群体搞好管理服务的突破口，全面健全犯罪高危群体帮教管控机制，形成了源头治理、动态管理、应急处置的新格局，有力地推动了社区矫正工作深入发展。中国特色社区矫正工作的发展与中国特色社会主义实践密切相关，尤其与中国加强社会建设、创新社会管理实践密切相关，我们以“完善和创新特殊人群管理服务”为着力点，抓住加强社会建设创新社会管理的机遇，研究部署和组织推动社区矫正工作，工作路子才会更加宽广，工作动力才会更加强大，也符合社区矫正的规律。具体来讲，笔者认为要做到“五个充分、五个建立”:

——充分发挥组织优势，建立完善与社区矫正工作相适应的领导体制和工作机制。社区矫正试点以来，逐步形成了党委、政府统一领导，司法行政部门组织实施、负责执行，相关部门协调配合，社会力量广泛参与的社区矫正工作领导体制和工作机制。这种组织体制符合我国国情，符合社区矫正在社会上执行刑罚的工作特点，符合中央关于社会管理创新的要求，是基层实践经验的总结，发挥了巨大优势，应作为长效机制不断坚持和完善。截至2012年10月底，社区矫正工作已在全国31个省(区、市)和新疆生产建设兵团的341个地 (市)、2787个县 (市、区)、39414个乡镇 (街道)开展，分别占全国地 (市、州)、县 (市、区)、乡镇(街道)建制数的98%、97%、96%。各地累计接收社区矫正人员1203798人，累计解除矫正674947人，现有社区矫正人员528851人。社区矫正工作的进一步发展，要求必须继续充分发挥组织优势，坚持完善实践中形成的领导体制和工作机制，积极争取党委政府的重视支持，把社区矫正工作纳入创新社会管理、促进经济社会发展的总体规划，对工作中的重要情况及时通报，重大问题及时解决，搞好政策制定，搞好工作部署，抓好任务落实，全面提高社区矫正工作水平。

——充分发挥制度优势，建立起与社区矫正发展相适应的法律制度。社区矫正是刑罚执行工作，制度化规范化建设是重中之重。试点以来，各省(区、市)普遍制定了社区矫正工作办法或实施细则，形成了较为规范的工作制度和流程。在实践经验积累基础上，司法行政机关和各有关部门在制度建设方面逐渐形成了共识。2011年2月《刑法修正案 (八)》和2012年3月关于修改刑诉法的决定明确规定，依法实行社区矫正，在我国刑事基本法中确立社区矫正制度。2011年5月实施的“两院两部”《关于对判处管制、宣告缓刑的犯罪分子适用禁止令有关问题的规定》等司法解释确立“司法行政机关指导管理的社区矫正机构负责执行”。2012年1月，最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部联合制定了《社区矫正实施办法》，对社区矫正执行体制、执行程序、矫正措施、法律监督等主要内容做出了系统全面具体的规定，为进一步规范司法行政机关依法实施社区矫正提供了明确依据和有力保障，初步建立起监禁刑执行与非监禁刑执行统一协调，分层次、相衔接的新型刑罚执行体系，实现了从罪犯接收、教育改造到安置帮教、回归社会的全覆盖、一体化。2012年5月，在认真总结社区矫正执法经验的基础上，司法部颁布了20种社区矫正执法文书格式，对规范执法活动、提高工作效率起到重要促进作用。各地对社区矫正法制化规范化建设非常重视，制定出台社区矫正工作办法或实施细则，严格贯彻执行法律规定和实施办法，有的地方还制定了地方性法规，保障和促进了社区矫正工作依法规范开展。这些重要突破和进展充分体现了社区矫正工作制度优势。新形势下，要结合社区矫正法出台进一步明确解决社区矫正工作中遇到的重大实际问题，建立完善与社区矫正发展相适应的法律制度。

——充分发挥监督管理优势，建立与社会稳定需要相适应的社区矫正监管体系。监管安全是刑罚执行工作的生命线。监禁矫正是这样，社区矫正也是这样。社区矫正实践中，积累了成熟的有益的做法。各地围绕监督管理、教育矫正、社会适应性帮扶三项工作任务，积极探索教育矫正方式方法，努力提高矫正质量，取得了良好的效果。在监督管理方面，制定了社区矫正人员报到、居住地变更、外出请销假、教育学习等监管制度，成立了由基层司法所、村 (居)民委员会、社区矫正人员所在单位、就读学校、家庭成员或监护人、保证人、社会志愿者等组成的矫正小组，通过谈话、走访等方法，加强对社区矫正人员的监管。各地积极探索运用手机定位等现代科技手段加强对社区矫正人员的实时监管，不断提高社区矫正工作的科技含量。在教育矫正方面，加强对社区矫正人员的思想教育、法制教育、社会公德教育，组织有劳动能力的社区矫正人员参加公益劳动，培养其社会公德意识和良好的行为习惯;根据社区矫正人员的犯罪类型、性格特点、家庭环境等情况，开展个案矫正，探索心理健康教育、心理咨询和治疗等心理矫正方法，增强了教育改造效果。在社会适应性帮扶方面，将符合最低生活保障条件的社区矫正人员纳入城市最低生活保障范围，为符合条件的农村籍社区矫正人员落实承包田，为有需求的社区矫正人员提供技能培训和就业指导。随着宽严相济刑事政策进一步贯彻，社区矫正人员数量将持续增长，监管安全任务繁重。要继续充分发挥监督管理优势，建立与社会稳定需要相适应的社区矫正监管体系。坚持专群结合，依靠群众包括基层组织和社区矫正人员家属落实好监管措施。2012年以来，我们结合“十八大”安保工作要求，通过司法部社区矫正安全稳定座谈会，已经形成了一整套抓安全、保稳定的措施办法，新形势下，我们要坚持，也要创新对社区矫正人员的监督管理方式，提高执法管理的科学化水平。要完善对社区矫正人员安全风险评估机制，建立完善社区矫正突发性事件的处置机制，提高社区矫正工作的应急防范能力。

——充分发挥保障优势，建立起与工作发展要求基本适应的基础保障。社区矫正是刑罚执行工作，必须有专门的机构负责、专门的人员执行、相应经费保障、理论研究及舆论保障。在社区矫正机构保障方面，目前，全国已有29个省 (区、市)司法厅 (局)经所在省 (区、市)编办批准设立了社区矫正处。全国共有83%的地 (市、州)和77%的县 (市、区)司法局单独设立社区矫正工作机构。各地司法所作为县 (市、区)司法局的派出机构，在9.3万社会工作者和53.7万社会志愿者的协助下，承担日常监督管理职责。在基础设施建设方面，全国有28个省 (区、市)建立起616个社区矫正管理教育服务中心 (中途之家)，打造集监督管理、教育矫正、帮困扶助等功能于一体的教育矫正平台，构建县、乡两级司法行政机关职能和任务各有侧重、相互结合、互为补充的社区矫正工作新格局。在经费保障方面，2012年11月《财政部司法部关于加强社区矫正经费保障工作的意见》(财行＜2012＞402号)出台，首次细化了社区矫正经费开支范围，要求各地进一步加强社区矫正经费保障工作，将社区矫正经费列入同级财政预算予以保障，提高社区矫正经费保障水平，并对搞好统筹，优先保障社区矫正工作所需装备配备，积极探索建立和完善按照社区矫正人员数量核定社区矫正经费的制度等提出要求。在理论研究保障方面，司法部召开了全国社区矫正理论研讨会，部领导在《人民日报》、《求是》杂志、《学习时报》、《法制日报》、《法学杂志》等报刊杂志上撰文阐述坚持和完善中国特色社区矫正制度的重大理论问题。在网络访谈和调研座谈中，对社区矫正工作予以积极评价和充分肯定。各省 (区、市)司法厅 (局)成立专门课题组，动员多方力量参与理论研究工作。广大社区矫正理论研究工作者积极响应，对社区矫正工作的重大问题进行了广泛深入的研究。《人民日报》、中央电视台、中央人民广播电台、《法制日报》、《中国日报》、司法部网站、法制网等媒体大力宣传司法行政机关党的十七大以来认真履行职责、推进社区矫正工作的基本情况和经验做法，为依法推进社区矫正工作营造了良好的舆论氛围。

——充分发挥社会支持参与优势，努力营造与社区矫正工作创新发展基本适应的社会氛围。社区矫正是在社会上管理改造罪犯的工作。试点以来，县 (区)司法行政机关及其派出机构 (乡镇街道司法所)在承担刑罚执行监督管理职责的同时，组织有关单位、社会组织和其他社会力量共同完成社区矫正工作。社区矫正人员居住地的几十万村居委会、治保会、调委会、服刑人员亲友、保证人及登记在册的53万社会志愿者，在司法所的组织下，共同对社区矫正人员开展教育改造工作。这种县、乡、村三级覆盖基层城乡的社区矫正工作网络在实践中作用突出，符合我国基层政权的格局和架构，有着广泛深厚的群众基础和社会基础，体现了社区矫正工作社会参与的优势。社区矫正开展十年来，社会各界对社区矫正的知晓率、认同度进一步提高，支持认同社区矫正的舆论氛围基本形成，呈现出社区矫正工作的社会基础和群众基础越来越广泛、越来越深厚的局面。2007年以来，人大代表、政协委员提出关于社区矫正工作的议案、提案共136件。社会各界积极参与社区矫正工作，社区矫正工作社会参与的优势也越来越凸显。比如，中国民主同盟等民主党派和社会团体积极支持社区矫正工作，充分发挥专业特长优势做了大量卓有成效的工作。一些心理学、法律学、教育学等专业领域的专家作为社区矫正志愿者，积极参与社区矫正管理教育服务中心 (中途之家)的工作，为社区矫正人员提供矫正期满前辅导、法制教育、就业指导、技能培训、心理辅导、临时救助等服务。

在司法部党组的正确领导下，在各地各有关部门共同努力下，社区矫正工作呈现快速发展的态势。一些重大实际问题得到有力解决，一些重大问题得到认真研究。新形势下，社区矫正工作要认真落实党的十八大有关部署，坚定前进方向，明确工作目标，强化工作措施，充分发挥独特优势，为全面推进依法治国、夺取中国特色社会主义新胜利作出应有的贡献。