完善我国循环经济法律体系的思考*

聂永有

（上海大学，上海200044）

完善我国循环经济法律体系的思考*

聂永有

（上海大学，上海200044）

发展循环经济，促进经济的可持续增长，是中国未来阶段社会发展的必然选择。在这一背景下，构建和完善我国的循环经济法律体系，显得尤为重要。本文首先阐明了循环经济法律体系完善的主要标准是：立法宗旨明确、法律结构齐全、法律的协调性和法律的有效性；接着详细分析了我国目前循环经立法结构的现状与存在的问题、我国循环经济法律法规的协调性、科学性和有效性；最后从立法宗旨、立法结构、法律的协调性和有效性四个方面，提出了完善我国循环经济法律体系的对策建议。

循环经济；可持续发展；法律体系

一、问题的提出

在我国经济持续快速发展的背景下，资源、环境与经济增长之间的矛盾日益突出，以外延扩张，高投入、高消耗为特征的传统经济增长方式产生了越来越多的问题。一方面，物资的大量消耗，使得我们所拥有的各种资源和能源逐步趋向枯竭，给未来社会的发展带来了极大的隐患；另一方面，大量的废弃物又在不断地蚕食着宝贵的土地资源，同时还对人类的生存环境造成了严重的污染。

如何保持经济的可持续发展，构建人类社会的生态文明，是目前摆在我们面前的重要课题。循环经济理论的提出并逐步为人们所接受，为解决这一难题提供了一种新的思路。

循环经济本质上是一种生态保护型经济，是运用生态学规律和经济规律指导人类社会的经济活动，其通过“资源—产品—再生资源”的反馈式流程最终实现人类社会的可持续发展和人与自然的和谐。

1、循环经济立法的重要性循环经济的外部性、公共性和信息不对称性的特点，决定了循环经济的发展，必须通过立法来加以引导和规范。

循环经济的外部性。外部性的概念是由马歇尔和庇古在20世纪初提出的，是指一个经济主体(生产者或消费者)在自己的活动中对旁观者的福利产生的一种有利影响或不利影响,外部性包括正外部性和负外部性。由于外部性是一种“非市场性”的附带影响，所以以解决外部不经济为特征的循环经济目标无法通过市场机制自发实现。例如，像电子垃圾回收这种可以带来正外部效应的产业单靠市场调节，只会造成劣品驱除良品的结果，正规企业因为追求经济和生态双赢目标的高成本投入弱化了其市场竞争优势，但相应的成本却无法通过市场得到充分的补偿而最终导致退出市场。所以此时政府通过立法进行调节的重要性就凸显出来。

循环经济的公共性。环境资源是典型的公共产品，具有非排他性和非竞争性。在循环经济中，企业在实现洁净生产、投资控制污染和改善环境时，其不能防止其他企业搭便车的行为，这会挫伤企业的积极性，最终导致愿意投资改善环境的人越来越少，污染越来越严重。而此时，市场由于环境公共性的特性不能发挥作用，造成市场失灵。而政府作为社会整体利益的代表，就必须采取有效的规制手段来促进循环经济的发展，保护环境这一公共产品，而立法就是最基础也是最有效的手段之一。

循环经济的信息不对称性1。在循环经济中，信息不对称主要包括三方面：一是政府和企业之间的信息不对称。企业由于自身利益的驱动，不会主动披露相关信息，甚至会披露虚假信息，造成相关管理部门因信息不完整和不准确而使管理效率低下，同时也影响了对于废弃物排放信息的综合利用，使循环经济无法有效开展。二是企业与企业之间，即废弃物的产生企业与再利用企业之间的信息不对称。产生废弃物的企业出于利益最大化目的，会刻意夸大自己的废弃物的利用价值，造成废弃物量少价高的假象，而此时以废弃物为生产资料的再利用企业因为缺乏相关信息而处于被动地位，造成市场供给需求不对称性。三是政府与公众之间的信息不对称。公众的相关信息掌握不够，无法发挥监督优势，影响了循环社会的构建。此时就需要政府通过法律手段，从法律层面明确奖惩措施，使企业在法律准绳的约束下自律，从而平衡信息不对称性。

2、构建和完善循环经济法律体系的重要性

循环经济立法是促进循环经济发展的法制途径，其主要任务就是调节循环经济利益各方的合法权益，使之平衡，实现整个社会的整体福利，从法律层面保障循环经济的发展。由于循环经济的发展，直接关系到政府、企业和社会公众的利益，因此，需要构建完整的法律体系。

近年来，随着循环经济理念逐渐被社会各界接受和重视，国内也相继制定了一些有关循环经济的法律法规。这些法律法规的颁布和实施，对促进我国循环经济的发展起到了重要的作用。

然而，我们也应当清醒地看到，由于这些法律法规是零星地、个别地颁布实施的，在立法过程中缺乏总体设计，法律法规之间也缺乏有机的联系和配套，因而，在实际实施过程中，也遇到了很多困难和问题。如立法层次不够高，法律法规之间不配套，一些法律法规在实施过程中缺乏可操作性等，这在很大程度上削弱了法律法规实施的效果，同时又制造出一些新问题。这些问题的出现，应当引起我们的高度重视，构建和完善我国循环经济的法律体系，是当前一项十分重要而又迫切的工作。

二、循环经济法律体系完善的标准

建设和完善我国循环经济的法律体系，是我们当前面临的一项重要而紧迫的任务。从法律的制定和法律的执行来看，我们认为，完善的法律体系主要包涵四方面的内涵，一是立法宗旨明确；二是法律结构齐全；三是法律法规的配套与协调；四是法律法规在实施过程中的有效性。

1、立法宗旨明确

完善的法律体系，首先要有明确的立法宗旨，这是法律制定和法律执行的核心。从发达国家的立法过程看，这一点是十分清晰的。

德国是世界上最早进行循环经济立法的国家之一。在法律出台之前，他们就有明确的立法宗旨，并以此作为整个法律体系的核心和灵魂。德国循环经济立法的理念是主要针对于废弃物治理，从产品的开发、加工到废弃物清除等各个环节都制定了详尽的规定。其循环经济立法的目的是二元性的，不但关注人的健康和生态系统的保护，同时也注重促进经济和社会的发展，倡导“资源——产品——再生资源”的循环利用模式。

日本的循环经济立法宗旨与德国相似，也是为了抑制自然资源的消费和降低环境负荷，强调废弃物的源头控制和再利用2。虽然其比德国在立法方面做得更为彻底，提出了构建“循环型社会”的理念，并以法律形式规定了计划及计划表，以保障理念的顺利实施，但归根结底，其更注重的仍然是污染的源头控制。

此外，美国在进行循环经济立法时，遵循的是污染防治型模式。而韩国则由于是日本产业转移的重点区域，所以其立法理念为建设资源节约型环境产业，他们并未像日本一样提出一整套发展循环经济的法律体系，而是更注重循环经济理念在生产层面的应用3。

2、法律结构齐全

循环经济法律体系的构建，是一项系统工程，需要经过长期的努力，构建起包括基本法、专门法和相关法在内的完整的法律法规体系。在这一方面，德国、日本等国都有很多经验值得我们借鉴。

德国早在1972年就颁布了《废弃物处理法》；1974年制定了《联邦污染物排放控制法》；1978年实施了“蓝色天使”计划；1986年制定了《废物管理法》，明确了废物管理的首选目标是避免废物的产生,强调要通过节省资源的工艺技术和可循环的包装系统,实现节省资源和避免废物产生的废物管理目标；1991年制定的《包装条例》更是遵循了“资源——产品——资源再利用”的思路；1996年专门颁布了《包装废弃物处理法》和《循环经济与废物管理法》，目的在于促进循环经济,保护自然环境,确保废物按有利于环境的方式进行处理。

从1998年到2005年，德国共制定了《垃圾法》、《再生能源法》、《包装法》、《电子产品、电器的流通回收及处理法》、《废车限制条例》、《废弃电池条例》等近20多部法律法规,形成了以《循环经济与废物管理法》为核心完整的法律法规体系。

德国的循环经济法律体系主要可以概括为三方面4，即法律（包括《循环经济与废物管理法》、《德国废弃物法案》、《环境义务法案》等）、条例（包括《废弃物和残余物控制条例》、《废弃物处置条例》、《包装以及包装废弃物管理条例》等）和指南（包括《城市固体废弃物管理技术指南》、《废弃物管理技术指南》等）。

日本是发达国家中循环经济立法最为全面的国家。1949年东京都制定了《公害防止条例》，这也是日本首部环保方面法律。此后。其他地方政府，如大阪府、神奈川县、福冈县等也制定了相关条例。

1954年日本政府发布《废弃物处理法》，取代了早在明治时期制定的日本历史上第一部关于污物处理的法律——《污物扫除法》；1970年，制定了《固体废弃物处理和公共清洁法》；1991年制定了《资源有效利用促进法》；1993年制定了《环境基本法》；1995年制定了《容器包装分类回收及再生利用促进法》；1998年制定了《特定家用电器再生利用法》。而2000年被称为日本“循环型社会元年”，在召开的“环保国会”上，通过了《循环型社会形成推进基本法》、《固体废弃物处理和公共清洁法》、《资源有效利用促进法》等促进循环经济发展的最重要的法律，从法制上确定了21世纪日本经济和社会的发展方向，标志着日本已经构建了完备的循环经济立法体系，循环经济也进入了快速发展阶段。

虽然韩国也面临着资源短缺的现状，但并没有先设立基本法，而只是在一些具体领域设立了专项法，如《环境保护法》、《首都圈大气环境改善特别法》、《建设废弃物促进再生法》《国内不同水系特别法》、《废弃物再利用责任制》、《电气电子产品及汽车资源循环法》与《可持续发展基本法》等

3、法律的协调性

循环经济的发展，是一项系统性的复杂工程，涉及到政府、企业、公众等多个主体的行为和利益，必须审慎对待。法律体系的完整性和系统性，以及法律之间的配套和协调，是其能否发挥应有作用的关键因素。

日本在构建循环经济的法律体系时，特别注重法律体系的完整性和法律之间的配套和协调。

目前，日本有关循环经济的法律有三个层次。第一层次是作为基本法的三部法律，即《循环型社会形成推进基本法》、《固体废弃物处理和公共清洁法》、《资源有效利用促进法》。其中，《循环型社会形成推进基本法》是关于循环经济的根本大法；第二层次是六部专门法，分别是《容器包装再生利用法》、《家电再生利用法》、《建筑材料再生利用法》、《食品再生利用法》、《汽车再生利用法》及《绿色采购法》等。第三层次是一系列相关法，如《环境基本法》、《PCB特措法》（有关推进聚乙烯氯化联苯废弃物正确处理的特别措施法）和《产业特措法》（有关解决特定产业废弃物引起的污染问题的特别措施法）等。

此外，日本还设计了一系列的基本政策来和循环经济法律体系相配套，如产品周期环境影响评价制度、3R制度、EPR制度、回收产业的助成制度、循环利用志愿者制度等。

4、法律的有效性

法律本身是否有效，是法律能否发挥作用的另一个关键因素。在这一方面，德国和日本的经验给我们很好的启示。

德国在《循环经济与废物管理法》等法律中，对政府、企业和公众的权利、义务做出了非常明确的规定，同时，还设置了很多可以直接量化的指标，法律的可操作性极强。

日本的循环经济相关法律也同样如此。在立法过程中，采取“先易后难”的办法，首先对涉及相关利益较少的废弃物的再生利用进行立法，例如《家电再生利用法》只针对空调、冰箱、电视、洗衣机等;《汽车再生利用法》只针对车体、朔料、气囊等进行回收再生利用。像《容器包装分类回收及再生利用促进法》就是针对于其自身的国情来制定的，在这一法律出台之前，日本的包装废弃物占生活垃圾总量的60，而法律出台后，这一现象有了明显的改观，极大地缓解了日本的垃圾占地问题。《食品回收法》针对的是约占城市生活垃圾30比例的食品垃圾，这一法律促进了食品垃圾回收的同时，也一定程度上解决了农业生产的肥料问题。5

此外，日本的法律还对中央政府、地方政府、企业、社会公众的权利和责任、义务进行了明确规定，如《家电再生利用法》对制造商、消费者、再生利用者分别规定了需要承担的费用，《汽车再生利用法》设计了处理处置费的中介机构及责任等。

三、我国循环经济法律体系的现状分析

自从20世纪八、九十年代以来，循环经济问题在我国逐渐被人们所关注，一系列有关环境保护和资源循环利用的法律法规相继出台，揭开了循环经济立法的大幕。2009年1月1日，我国《循环经济促进法》的正式实施，则标志着我国循环经济立法上了一个新的台阶。

在循环经济法律体系的构建过程中，立法结构、法律之间的协调性和法律的有效性是最重要的三个方面。下面，我们就从这三个方面，对我国循环经济法律体系的现状和存在的问题进行分析。

1、我国循环经济法律的立法结构现状与存在的问题

（1）我国循环经济法律的立法结构

我国目前的循环经济法律体系也是由基本法、专门法和相关法所构成。

①我国循环经济法律体系中的基本法

作为我国循环经济法律体系中的基本法，《循环经济促进法》于2009年1月1日正式实施生效。与西方发达国家发展循环经济一般侧重于废物再生利用不同的是，我国《循环经济促进法》选择了“减量化优先”的原则，集中主要能力解决能源消耗高、环境污染厉害等重大问题。其作为循环经济法律体系中最重要的基本法，较为全面地规定了循环经济制度，对于中国循环经济的发展具有里程碑式的深远意义。

②我国循环经济法律体系中的专门法

目前我国循环经济法律体系中的专门法主要包括《固体废物污染环境防治法》、《清洁生产促进法》、《可再生能源法》等。

③我国循环经济法律体系中的相关法

我国循环经济法律体系中的相关法，主要是指一些与环境保护、污染防治、清洁生产等相关的法律法规和部门规章、环保技术标准等。具体来说，主要由三部分组成：

一是由全国人大制定并颁布实施的一些法律，如《环境保护法》、《水资源污染防治法》、《大气污染防治法》等。

二是由国务院以及其他政府部门颁布实施的相关条例，如《再生资源回收管理条例》、《废旧家电回收利用管理办法》、《强制回收的产品和包装物回收管理办法》、《城市生活垃圾管理办法》、《城市建筑垃圾管理规定》等。

三是由地方人大和政府颁布实施的地方性法律法规，如《上海市再生资源回收管理办法》、《山西省清洁生产审核实施细则》、《云南省清洁生产审核实施办法》、《贵阳市建设循环经济生态城市条例》、《深圳经济特区循环经济促进条例》、《厦门市人民代表大会常务委员会关于发展循环经济的决定》等。

（2）我国循环经济立法结构方面存在的问题

①基本法方面存在的问题

在我国的循环经济基本法中，《循环经济促进法》无疑是最重要的一部法律。《循环经济促进法》的颁布实施，对我国循环经济的发展起到了很大的促进作用，值得我们充分肯定。

然而，在实践中，我们也发现，这一法律也存在着一些不足，主要表现在以下几个方面：

一是《循环经济促进法》的核心是引导和促进循环经济的发展，因而，整部法律的强制性不足，缺乏有效的强制手段，这样就使得这部法律的执法效果受到影响。

二是《循环经济促进法》整部法律多是授权性条款或原则性规定，缺乏可操作性，如涉及到专项资金、科技、税收等方面的问题，都没有明确的规定，对企业经营、包装、垃圾处理、建筑、食品等问题，只有原则上的阐述，缺乏具体的实施手段和方法。

三是在《循环经济促进法》中，坚持减量化优先原则，这与以前的多部环境保护法律法规注重末端处理不同，把工作重点放到了源头减量化上，这在一定程度上造成了企业工作重点的前移，直接增加了企业的生产负担，同时，企业又要承担回收利用的责任，就会导致成本上升，为追求效益，企业必然会出现继续进行传统生产模式的情况。

四是在《循环经济促进法》中，虽然确定了主管循环经济工作的部门是国家和地方政府的发改委，但作为循环经济核心内容的资源回收与再利用工作的主管部门却是商务部及各地的商务委，而环境保护的主管部门是环保部和各地环保局，生活垃圾的减量化管理工作则是由地方环卫部门负责。环保、改革、经济、监察、司法、工商、安监等部门都对循环经济执法拥有一定的权力，但又未能明确各自的权力。多元化的管理主体导致职责不清，效率低下。

②专门法和相关法方面存在的问题

由于专门法和相关法是多年来由不同的部门逐步颁布和实施的，因此，不少法律法规缺乏系统性和可操作性，总体缺乏统一性和一致性，使得现有循环经济立法难以形成具有权威性和稳定性的体系。地方立法滞后且不配套。除了贵阳、深圳、辽宁、上海、北京等省市外，绝大多数省市都还未启动循环经济的立法工作。

我国的循环法律法规涉及企业的部分较多，但关于公民责任的很少，这忽视了循环经济中最为重要的推动力量，不利于循环经济的发展。也不利于公民形成环保意识。在相关的法律法规中，对于回收废弃物的责任主体并未明确规定，普遍倾向于生产者，而且当生产者不履行责任时，对于其的惩戒措施则侧重于事后补偿，不利于生产者积极主动改进生产技术和节约资源。

此外，资源的价格形成机制不完善，使企业普遍缺乏进行循环生产的动力。资源税和增值税存在问题，由于初始资源价格偏低，会纵容企业的粗放型经营，而现存的增值税征收模式，会使循环利用的企业承担更高的赋税，从而降低其竞争力，不利于循环生产模式的推广。

2、我国循环经济相关法律法规的协调性和科学性问题

（1）我国循环经济相关法律法规的协调性问题

在循环经济相关法律法规的协调性方面，存在着一些问题。如循环经济法与其相关法律有重复、交叉甚至冲突之处。在《固体废物污染环境防治法》中，对生产者延伸责任、限制过度包装、农业产品回收利用等方面都有着具体的规定，而《循环经济促进法》中对这些内容也有相应的规定，两者之间不仅有重复，而且在一些提法上并不完全一致。

在《清洁生产促进法》和《循环经济促进法》中，都提到了强制回收目录的问题，但在由谁来制定强制回收目录问题上，两者明显发生了冲突。在《清洁生产促进法》中规定:“生产、销售被列入强制回收目录的产品和包装物的企业，必须在产品报废和包装物使用后对该产品和包装物进行回收；强制回收的产品和包装物的目录和具体回收办法，由国务院经济贸易行政主管部门制定。”而在《循环经济促进法》中，则规定:“强制回收的产品和包装物的名录及管理办法，由国务院循环经济发展综合管理部门规定”。

此外，在循环经济方面的各项法律、法规中，对行政主管部门的监管职责分别作出了相应的规定。但由于这些法律法规之间缺乏协调，使得不同部门职责不清，多头管理，致使行政主管部门无法真正地对循环经济实行统一监督管理。环保、改革、经济、监察、司法、工商、安监等部门都对循环经济执法拥有一定的权力，但又不能明确各自的权力。多元化的执法主体带来对同一事件的交义处理。

（2）我国循环经济法律体系的科学性问题

在循环经济法律法规的科学性方面，也存在着一些问题，需要我们予以重视，并加以改进。

①激励政策和措施有待进一步落实

循环经济的发展，离不开激励和约束机制。目前，我国在推动循环经济发展的过程中，的激励机制还不健全，相关政策和措施还有待于进一步强化，循环经济发展所必需的统计制度、考核制度、目标责任制度、表彰奖励制度、准入制度和淘汰制度等还有待完善，有利于资源节约和合理利用的价格政策尚不健全)对量大而广、节能潜力大的重点用能产品，尚未建立起完善的能效标准和能效标识体系，进入则税政策支撑体系，资源税改革、开征环境税、完善消费税等税收政策的调整也尚未到位。6

②支持系统尚显薄弱

在我国循环经济的发展过程中，经济技术支撑体系建设还较为滞后，技术进步对循环经济发展的支撑与引领作用有待进一步发挥。

循环经济评价指标体系不完善不规范，尚不能对循环经济的发展水平作准确的评估，循环经济标准体系建设较为滞后。7

③法律法规的可操作性不强

由于循环经济系列法律法规中很多条文过于原则化，缺乏具体的规定，使得执法过程中缺乏可操作性。现行的几部涉及循环经济方面的法律，对企业特别是对地方政府的约束力明显不足，因而法律的威慑力、影响力有限，法律责任难以追究。在执法实践中，以罚代管现象过多、过乱，企业环境违法处罚过轻，加上地方政府充当违法企业的“保护伞”，真正能够做到公正执法、依法执法的地区并不太多。

此外，在很多问题上，执法权力还缺乏相应的法律保障。除了《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》第46条所规定的危险废物代为处置和《中华人民共和国行政处罚法》第51条第一款的规定加处每日3罚款的执行罚款等少数几条明确规定的法律条款外，行政部门在执法时都要向人民法院申请执法权，这就不可避免地造成行政部门不敢执法，难以执法的局面。

3、我国循环经济相关的法律法规的有效性问题

近年来，随着循环经济理念的日益深入人心，各级政府对循环经济的发展也越来越重视，循环经济相关的法律法规也得到了较好的贯彻实施，取得了一系列明显的成效。有力地促进了我国循环经济的发展，保证了节能减排工作的顺利推进。

（1）普及和推广了循环经济的理念

循环经济法律法规的实施，使得越来越多的人开始了解和认识到循环经济的重要性，对循环经济在中国的发展，起到了很好的推动作用。

目前在我国，循环经济已经走上了快速发展的轨道，这对转变我国经济增长方式，推动节能减排工作起到了重要的作用。

（2）推动了静脉产业的发展

在循环经济的发展过程中，静脉产业（资源循环利用产业）迎来了很好的发展契机。为了贯彻落实《循环经济促进法》的相关规定，在商务部等单位的牵头下，我国再生资源回收体系的建设有了快速发展。以信息化、规模化为特征的新型回收网络正在逐步取代“游击队”式的传统回收网络，为这一产业的未来发展，奠定了良好的基础。同时，静脉产业的发展，又创造了大量的就业机会，使得经济效益、环境效益和社会效益同时得到提升。

（3）促进了生态工业园区的建设

以循环经济为核心的现代生态工业园区近年来有了很大的发展。循环经济的试点工作达到了很大的发展。经国务院批准，国家发展改革委会同环境保护部、科技部、则政部、商务部、国家统计局六部门启动实施了两批循环经济试点，先后确定192家试点单位，安排中央预算投资20多亿元，支持了300多个循环经济项目，多数试点企业在发展循环经济中获得了明显的经济效益，从区域、园区、行业、企业等层而形成了一系列成功的循环经济发展模式。

四、完善我国循环经济法律体系的思考

1、在立法宗旨方面

在刚刚召开的中共第十八次代表大会上，生态文明建设被写入了党章，生态文明建设的战略地位更加明确。作为生态文明重要组成部分的循环经济，更是应该从国家战略层面得到确认。

从我国的国情来看，首先应该在宪法中确认发展循环经济的重要性和确定循环经济的地位。将发展循环经济、走生态经济道路的内容写入国家宪法。是建立循环经济法律制度最重要的环节。因为宪法是国家的根本大法。任何部门法都必须在宪法指导下制定，这样会增强循环经济法的权威性。

2、在立法结构方面

在构建和完善循环经济法律体系的过程中，首先应当保证法律法规的科学性，强化基本法、专门法和相关法之间的协调性。

要重视进行立法调研，整理中国现存各项关于循环经济的法律法规，并对其实施效果进行评估，有利的加强完善，不利的果断摒弃。先在相对成熟的领域下手制定配套法律法规，然后再制定专门法，最后再制定与修改基本法。

①相关法的制定与完善

在相关法的制定中，近期可重点考虑制定《生产者责任法》、《环境税收法》、《绿色采购法》、《产业结构调整暂行规定》、《产业结构调整指导目录》等法律法规。同时，做好《环保产业法》、《环境服务中介机构管理条例》、《静脉产业促进法》等法律法规的前期准备工作。

②专门法的制定与完善

加快制定专项法规，特别是要针对几种排放量大，污染严重，而技术较成熟的废物循环领域，如《容器包装再生利用法》、《家电再生利用法》、《建筑材料再生利用法》、《食品再生利用法》、《汽车再生利用法》等。

③基本法的修改和完善

作为发展循环经济的最重要法律——《循环经济促进法》的修改完善更为重要。从长远来看，仅仅有《循环经济促进法》是远远不够的，应当对该法律进行较大幅度的修改和完善，使之成为《建设循环型社会基本法》。

从近期看，需要对《循环经济促进法》的有关条款进行修改，使之更加完善，更加有可操作性。

第一，应当明确生产者责任延伸制。生产者责任延伸不但包括通常理解的末端延伸责任，还包括源头延伸责任，如要求生产者采用有利于产品废物回收、再生利用和无害化处置的原材料。由于我国现阶段法律法规中，严格意义上的生产者责任延伸规定比较少。因此，要增加生产者责任延伸的范围，加入源头延伸责任。

第二，强化社会组织和公众在循环经济法律法规实施中的作用。应当通过循环经济立法明确在循环经济领域，公众的知情权、决策权、监督权、参与权、听证权和获得救济的权利等，同时明确权利的主体、客体和具体内容以及权利的救济途径和方式。同时，为增强循环经济法的可操作性，需要制定与完善相关制度和措施，强化其对循环经济的促进和保障作用。8

第三，进一步完善信息披露制度。应把企业环境信息披露方面也写进法律。法律应当列明有毒有害物质排放清单，规定企业每年将向环境排放有毒有害物质的量报告给政府，由政府负责向公众公开。这样可以实现公众监督，有效的减少有毒有害物质的排放。

第四，应当在法律中进一步规定循环经济标识制度。我国现行《循环经济促进法》关于产品资源消耗标识制度，向消费者提供了必要的信息，使消费者容易得到并获知产品的资源消耗和资源循环利用水平。法律还应当完善循环经济法律方面的标识，增加标识的种类，如：关于节能、节水、废物再生利用等环境和资源方面的产品标识。

3、在法律法规的协调性方面

在法律法规的协调性方面，首先要做到的是不同层次的法律法规的协调。在宪法的引领下，以《循环经济促进法》（将来应当逐步修改完善成为《建设循环性社会基本法》为基础，修改和完善各种专门法和相关法，使其立法宗旨、主要条款以及执法主体等核心内容与基本法相一致。如应该修改《中华人民共和国环境保护法》等法律，改变其末端治理的思想，用源头防治的思想来与基本法相匹配；可考虑在未来取消与基本法有很多重发且不太有可操作性的《清洁生产促进法》。

其次，要注重同级法律法规之间的协调，立法机构要特别注意协调由不同主管部门起草的法律法规，避免由于注重部门利益而导致法律法规之间出现矛盾和冲突。

第三，要注重法律法规内部的协调，避免发生自相矛盾的情况，更要防止法律法规的实施结果出现和立法宗旨背离的情况。

4、在法律的有效性方面

①加大循环经济的执法力度，赋予循环经济执法部门强制执行的权力

由于在现行的《循环经济促进法》中，没有赋予循环经济执法部门强制执行的权力，因此，在很大程度上影响了执法的效果。因此，应当尽快修订相关的法律法规，赋予循环经济执法部门强制执行的权力。

在此基础上，应加大循环经济的执法力度。使执法部门有权依法采取查封、冻结、扣押等强制措施，以达到及时管理的目的；赋子循环经济执法部门限期治理和关停企业的决定权。

②强化激励约束机制，引导企业遵纪守法

对于企业，从约束和激励两个方面入手，对专门事项进行税费调整，如减税，优惠政策，对绿色产品进行成本价格分析，从而核算出各种补贴标准等。并将这些都在法律法规中进行明确而详细的规定。

③明确公众的参与方法和途径，提高公民参与的意识

在循环经济法律法规中，应明确公民的参与方法和行使监督权的途径、方法和程序。增加责任性条款，如明确消费者在消费过程中应承担的环境责任，像在垃圾分类，处置等方面应担负的责任，以及不履行责任时应受到的处罚等，以及以法律法规形式确定“强制押金返还制度”，即消费者购买产品时，其价格中包含一定数目押金，只有将该物品或包装等交付制定回收场所才能得到返还的押金，这是“产品责任延伸制度”的配套措施，都有利于增强公民的参与意识和责任感。

④明确执法权限，提高执法人员的素质

要尽快梳理现有法律法规中关于循环经济执法部门的规定，划清各部门的执法权限，改变循环经济执法过程中多头管理、多层次执法的体制，由环境保护行政主管部门实行统一监管，相关行政主管部门实行专项监管。

同时，应当加强对执法人员的教育、培训，提高他们的责任意识、服务意识和廉洁意识，倡导文明执法和规范执法，做到执法公正，执法廉洁。

注：

1王丽萍，王春，朱玉丽：《循环经济中的信息不对称及其改善机制》，《中国矿业大学学报》2006年第2期。

2王海波：《发达国家循环经济立法比较研究——以德日美三国为例》，《内蒙古农业大学学报(社会科学版)》2009年第6期。

3段海燕：《中日韩循环经济立法比较》，《环境保护》2011年第1期。

4李冬梅：《论循环经济地方立法体系的构建》，《生产力研究》2009年第18期。

5刘祥国：《国外循环经济立法的现状、评价与启示》，《兰州学刊》2011年第6期。

6孙佑海、丁敏：《〈循环经济促进法〉有效实施的思考和建议》，《再生资源与循环经济》2010年第3期。

7李丹：《〈循环经济促进法〉施行效果评估分析》，《再生资源与循环经济》2012年第5期。

8范红霞：《循环经济法的基本制度探析》，《中国集体经济》2010年第11期（上）。

（责任编辑：）

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1005-9512（2013）02-

聂永有，上海大学经济学院副教授，博士，硕士生导师。

*本文为2010年教育部人文社会科学规划项目《公共治理视角下我国静脉产业发展政策研究》（项目编号：10YJA790139）和上海市教委创新重点项目《循环经济背景下上海静脉产业发展政策研究》（项目编号：13ZS066）的阶段性成果。