完善公益诉讼制度的几点构想

文◎黄治文

完善公益诉讼制度的几点构想

文◎黄治文*

新修订的 《中华人民共和国民事诉讼法》55条规定：“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。”这一规定以法律的形式开启了我国民事公益诉讼制度。据此笔者认为，我国的公益诉讼制度是指法律规定的机关和有关组织根据法律的授权，对违反法律、侵犯社会公共利益的行为，向法院提起诉讼，由法院追究违法者法律责任的诉讼制度。但由于我国法律对公益诉讼制度规定过于原则，目前尚未出台相应的配套司法解释，导致实践中存在诸多不好操作、不便操作的问题。因此，深入研究相关问题具有重大现实意义。

一、公益诉讼制度的几点构想

（一）谁作公益诉讼制度的起诉主体

对于公益诉讼起诉主体，世界各国的规定各不相同。英美法系规定较宽，美国的《清洁空气法》《清洁水法》等法律规定，“任何人”都可以依照本法就企业、政府等损害环境的行为提起公益诉讼，“任何人”既包括公民个人、企业和社会团体，也包括政府和检察机关；在英国，检察长、政府机关可提起公益诉讼，社会团体或公民个人经检察长同意后，也可提起公益诉讼；大陆法系普遍禁止公民个人提起公益诉讼，并严格规定提起公益诉讼的组织。如德国、日本只允许消费者组织对消费者权益保护提起公益胜诉。我国的公益诉讼起诉主体采取的是基本法 （民事诉讼法）＋单行法的制度模式，只有“法律规定的机关和有关组织”才能成为公益诉讼的起诉主体。按照现行模式，目前能确定的主体只有行使海洋环境监督管理权的部门 （《海洋环境保护法》90条规定 “依照本法规定行使海洋环境监督管理权的部门”），其它机关和组织尚不是公益诉讼起诉主体，如果出现污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会利益的行为，目前还没有合法的起诉主体，长此以往，将会造成社会公共利益得不到法律的有效维护。因此，有必要及时修改环境保护法、消费者权益保护法、文物保护法等单行法律，增加相关的公益诉讼起诉主体的规定，做到司法实践中有法可依，切实保护公共利益，推进经济社会发展。

（二）哪些情形属于受案范围

“公共利益”（“社会利益”）包括各种公共资源利益、公共设施利益、公共财产利益和各种环境利益等，是一个和私人利益相对应的概念，是一个经常出现但立法上又无具体规定的用语，具有抽象性、动态性和不确定性的特点。我国对公益诉讼的受案范围采取列举式＋概括式的方式加以规定，列举的是污染环境、侵害众多消费者合法权益两类最典型的案件，“损害社会利益的行为”是一个概括性的规定，这一规定明确了公益诉讼的受案范围包括但不限于“污染环境”、“侵害众多消费者合法权益”两类案件，其它损害社会公共利益的行为同样可以纳入公益诉讼的范围，但到底其它哪些损害社会公共利益的行为同样可以纳入公益诉讼，目前还不明确，不便于在司法实践中操作，笔者建议通过立法解释或者司法解释作出具体规定，界定哪些行为属于损害社会公共利益的行为，如可明确公益诉讼的受案范围，包括污染环境案件、侵害众多消费者合法权益案件、严重的破坏自然资源案件、国有资产流失案件、社会保障案件、公共卫生案件等。

（三）与普通民事诉讼的程序有何区别

1．关于案件管辖问题。按照民事诉讼法的一般规定，公益诉讼可由损害行为地的基层人民法院管辖，损害行为发生在几个人民法院辖区的，有关的人民法院都有管辖权，但后立案的人民法院应当将案件移送先立案的人民法院。鉴于有些公益诉讼案件损害面宽、涉及面广、社会影响重大，必要时，最高人民法院、高级人民法院可以指定中级人民法院或有条件的基层人民法院管辖特殊类型的公益诉讼案件。

2．关于诉讼时效问题。按照现行法律规定，对于一般的民事诉讼案件，诉讼时效为2年，如果不在规定的期限内起诉，将会丧失胜诉权；但对于“未授权给公民、法人经营、管理的国家财产受到侵害的，不受诉讼时效期间的限制”。公益诉讼是保护社会公共利益的，本应和国家利益一样，不受诉讼时效的限制，但为了确保社会公共利益得到及时有效的保护，可以统一规定一个较长不宜过长的诉讼时效，如5年，也可以根据违法行为损害利益的不同，分别确定2至5年的诉讼时效，以追究违法行为者的法律责任。

3．关于举证责任问题。公益诉讼按被诉对象的不同，可分为民事公益诉讼和行政公益诉讼。对于行政公益诉讼，被告是行政机关或法律法规授权的组织，应遵从行政诉讼原则，由被告承担举证责任。对于民事公益诉讼，一般的民事诉讼实行“谁主张，谁举证”的原则，但考虑公益诉讼的特殊性，可以由法律作出规定，实行举证责任的特殊分配，对于法律规定的免责事由及其加害行为与损害后果之间不存在因果关系等特殊问题，由被告承担举证责任，就原告提出的主张提出证据加以证明，如因环境污染案件引起的损害赔偿诉讼，现行的举证责任分配就是如此。

4．关于判决执行问题。一般来讲，对人民法院发生法律效力的判决、裁定，当事人必须履行，一方拒绝履行的，对方当事人可以向人民法院申请执行，也可由审判员移送执行员执行。但对公益诉讼案件，人民法院作出判决、裁定生效后，当事人拒绝履行的，可由审判员移送执行员执行。

5．关于法院的调查审理问题。人民法院应当依职权调查取证，不受当事人申请调查范围的限制，对于当事人没有主张的事实，如果涉及公共利益的保护，人民法院也可主动审理，不受当事人诉讼请求的限制。

6．关于其它问题。公益诉讼的诉讼程序，还涉及受理标准、财产保全担保、原告放弃诉讼请求、承认对方请求、和解、调解、撤诉、裁判效力等诉讼行为，建议由司法解释作出严格的规定进行规范。

二、完善公益诉讼的配套措施

第一，建立“公益诉讼基金”。公益诉讼作为一种特殊的诉讼行为和制度，需要一定的经费作保障。可由国家财政拨款解决，但最好还是建立“公益诉讼基金”，资金来源上，可由国家财政拨款、社会捐助、被告败诉后无人认领的赔偿金和其它资金组成。“公益诉讼基金”主要用作公益诉讼原告败诉的起诉费用、鉴定费用和其它费用开支，由原告在提起公益诉讼之前向公益诉讼基金会申请。有“公益诉讼基金”作保障，可消除原告怕承担败诉费用的顾虑，避免放弃公益诉讼的行为发生。

第二，建立奖励制度。作为提起公益诉讼的法定机关和有关组织，都是为社会公共利益而不是为个人利益，他们提起公益诉讼需要花费大量的时间、精力和费用，需要落实专门人员，甚至还要聘请专业人员和律师。为了激励他们更好的维护社会公共利益，实现司法公正，对于胜诉的原告，可由国家给予一定的奖励，经费可在“公益诉讼基金”中列支，也可以由国家财政直接解决。

第三，建立公益诉讼监督管理制度。公益诉讼利国利民利社会，要由各级人大常委会加强对涉及公益诉讼的法律执行情况的监督，由各级人民政府、上级主管部门加强对承担起诉职责的机关和有关组织的管理，建立健全相关的监督制度和考核管理办法，落实有关机关、组织及其法定代理人的职责，对不认真履行职责的单位、组织和个人从严追究，对失职渎职构成犯罪的，移交司法机关处理。

第四，加大宣传教育力度。应将公益诉讼制度纳入“六．五”普法的内容，采取多种形式，加大宣传教育力度，形成全社会都关心、重视、支持公益诉讼制度的良好氛围，为公益诉讼制度的顺利实施创造良好的社会环境。

第五，加强理论研究。借鉴先进经验，丰富我们的公益诉讼制度，推进我国公益诉讼的不断成熟完善。

*重庆市彭水苗族土家族自治县人民检察院［409600］