羁押必要性审查制度的探索

文◎周 鹏*

羁押必要性审查制度的探索

文◎周 鹏*

在犯罪嫌疑人、被告人被逮捕后，由人民检察院继续对羁押的必要性进行审查，是本次修改刑事诉讼法新设置的制度。该制度是刑事诉讼法“尊重和保障人权”的重要体现，对于完善我国未决羁押制度，强化检察机关的法律监督职能具有重要意义。本文以侦查阶段检察机关开展捕后继续羁押必要性审查为视角，探究羁押必要性审查的程序构建与保障措施，为贯彻刑事诉讼法规定，提升羁押必要性审查的监督实效提出建议性意见。

一、开展羁押必要性审查的程序构建

（一）审查范围：全面审查与重点审查

羁押必要性审查的对象是已作出逮捕决定并被执行的犯罪嫌疑人。依据刑诉法第93规定，检察机关审查的对象应当包括刑事诉讼法第79条规定的全部三类被逮捕的犯罪嫌疑人。羁押必要性审查的主要目的，是解决较高羁押率、较长羁押期限与法定羁押条件不适配的问题，应当主要集中在罪行较轻的已捕案件；同时还应当考虑当前检察机关特别是承担审查任务的侦查监督部门案多人少任务重的实际情况，将有限的司法资源发挥出作用。因此，审查应当突出以下重点：1.可能判3年以下的轻罪案件；2.犯罪主体或者相关利害人具有一定特殊情形的案件，如犯罪嫌疑人系75周岁以上老年人、未成年人或者在校学生，或者犯罪嫌疑人突患严重疾病，或者犯罪嫌疑人的亲属生活不能自理，其可能系唯一抚（扶）养人等；3.案件的事实证据发生重大变化以及适用的法律、司法解释等发生变化等。需要说明的是，根据刑事诉讼法的规定径行逮捕的，作出逮捕决定时不需要考虑犯罪嫌疑人是否具备五种法定社会危险性情形之一，但是如果依据新的证据等，不可能判处10年以上有期徒刑，或者身份已查清，不能当然地再认为具备羁押的必要性，应当作为羁押必要性审查的重点案件，对是否具备社会危险性等进行审查。

（二）审查途径：发现与应申请审查

根据最高人民检察院 《人民检察院刑事诉讼规则（试行）》的规定，检察机关开展羁押必要性审查途径是“人民检察院发现或者根据犯罪嫌疑人、被告人及其法定代理人、近亲属或者辩护人的申请”。在侦查阶段侦查监督部门“发现”包括多种路径：一是围绕重点案件开展捕后跟踪监督，二是在办理审查延长侦查羁押期限案件、重新计算侦查羁押期限案件或者开展其他侦查活动监督时发现，三是接受犯罪嫌疑人所在单位、人民团体等申请 （此时不同于犯罪嫌疑人、被告方的申请，是否启动审查程序，还需要由检察机关视情依法决定），四是检察机关控申、监所等部门或者看守所等向侦查监督部门移交有关材料或者提出有关意见等。此外，有关规定赋予了犯罪嫌疑人等申请检察机关进行羁押必要性的诉讼权利，增加了其对羁押异议的救济途径，检察机关接受申请时即应当启动羁押必要性审查程序，同时，犯罪嫌疑人、被告人一方要履行相应的义务，应当说明不需要继续羁押的理由，有相关证据或者其他材料的，应当提供。

（三）审查内容：羁押必要性

羁押必要性审查的内容主要是逮捕的条件是否变化，继续羁押是否适当，与刑事诉讼法修改前侦查监督部门对犯罪嫌疑人逮捕的三个条件之一的 “逮捕必要性”条件（该条件已被五种法定的社会危险性所替代）不同。羁押必要性审查内容包括有关继续适用逮捕（羁押）的证据条件、刑罚条件和危险性条件，其中有一项发生变化，导致继续羁押成为无必要、不适当或者不合法，检察机关都应当依法提出有关释放或者变更强制措施的建议。此外，影响继续羁押的其他情况还包括：案件事实是否查清，证据已收集固定；羁押期限是否届满；继续羁押是否将超过依法可能判处的刑期；是否已具备监护、帮教条件；以及是否患有严重疾病或者怀孕、系生活不能自理人的唯一抚养人等。

（四）审查方式：全面、客观、中立

犯罪嫌疑人是否具备继续羁押必要性，必须依据一定的事实材料进行审查判断，通过审查材料、听取意见，客观、中立地提出建议。侦查监督部门开展羁押必要性审查既要查阅有关案卷材料，重点了解案件事实是否查清，所需证据是否收集固定，又要认真审查有关人员提供的证明不需要继续羁押的有关证明材料，还要做到听取多方意见，听取侦查机关、侦查人员的意见，了解释放或者变更强制措施对侦查工作有无不良影响，听取犯罪嫌疑人的理由，查明其认罪悔罪态度，必要时可以到犯罪嫌疑人所在学校、村（居）委会或所在单位进行品行调查，并听取被害人等的意见。为了提高建议的准确性、公信力，还可以采取公开答疑或者听证的方式进行审查。

（五）审查处理：增强建议实效

刑事诉讼法规定检察机关认为不需要继续羁的，以建议的方式向侦查机关提出予以释放或者变更强制措施。建议应当以书面方式提出，并说明不需要继续羁押的理由及有关法律依据，必要时附有关的证据材料。法律规定侦查机关应当在十日以内将处理情况通知检察机关，侦查机关逾期不处理、不通知或者无故不采纳检察机关的建议的，应当进行督促处理，必要时可以依法纠正其违法行为；对于经审查侦查机关的不采纳理由不能成立的，可以通过上级检察机关向同级侦查机关提出，督促落实。

二、羁押必要性审查的配套保障措施

（一）强化非羁押性强制措施的适用，减少对羁押性强制措施的依赖

非羁押性强制措施主要是指取保候审和监视居住等，不对犯罪嫌疑人进行羁押，不象逮捕强制措施严重限制当事人的人身自由，有利于犯罪嫌疑人、被告人的人权保障和诉讼权利的实现。国际上一般都确立了以非羁押为基本、羁押为例外的基本原则。加强羁押必要性审查，首要的是克服对逮捕强制措施的依赖思想，强化对取保候审、监视居住等非羁押性强制措施的适用。

一是进一步转变观念，将尊重和保障人权落在实处。克服“有罪即捕”、“一押到底”的思想，根据犯罪的社会危害性和犯罪嫌疑人的人身危险性慎重选用强制措施，对于危害不大、社会危险性较低的犯罪嫌疑人、被告人，可以不采用强制措施的，应当尽量不采用强制措施；能采用低强度强制措施（取保候审）的不采取高强度强制措施（逮捕），能不羁押的则建议变更强制措施。通过对犯罪嫌疑人个别化、差别化地适用羁押强制措施，有利于最大限度地分化犯罪，挽救失足者，体现“宽严相济”、“轻轻重重”刑事政策，最大限度地实现个别正义与社会正义的统一。

二是用足用好非羁押性强制措施。刑事诉讼法对取保候审和监视居住强制措施作了较大的修改，强化了可操作性和实用性，有利于减少办案机关的对拘留、逮捕羁押性强制措施的依赖。实践中，办案机关往往担心犯罪嫌疑人脱逃不应诉的情况，而不敢、不愿作出不捕或者变更强制措施的决定。刑事诉讼法增加规定了办案机关可以根据案件情况有选择地责令被取保候审的犯罪嫌疑人、被告人遵守的规定，包括不得进入特定的场所，不得与特定人员会见或者通信，不得从事特定的活动，将护照等出入境证件、驾驶证件交执行机关保存等。侦查监督部门在开展羁押必要性审查时，也可以有针对性地向侦查机关提出适用上述有关特殊禁止令的建议，从而更有效地发挥取保候审等强制措施的效能，防止出现社会危险性，保障诉讼顺利进行，保护社会安全。

（二）建立健全司法协作机制，保障羁押必要性审查机制的有效运作

一是加强与侦查机关的司法协作。建立完善与侦查机关的案情通报、信息共享等联系机制，拓宽开展羁押必要性审查的信息来源；建立羁押必要性审查沟通配合机制，及时了解案件的侦查取证进展情况，充分听取办案机关、办案人员的意见；建立跟踪回访机制，发现犯罪嫌疑人出现违反取保候审、监视居住规定，及时向侦查机关提出意见，情节严重的，依法予以逮捕。通过与侦查机关会签有关文件、召开座谈会等方式，解决遇到的问题，推动规范高效开展工作。

二是加强上级检察机关对下级检察机关羁押必要性审查工作的领导和监督。依照宪法和法律，上下级检察院之间是领导关系，上级检察院对下级检察院业务工作进行指挥、指导和监督。上级检察院可以通过制定有关意见、办法等规范羁押必要性审查的内容、程序、方式等，指导下级检察院开展工作；下级检察院向侦查机关送达有关羁押必要性审查建议的同时，应当报上级检察院备案审查，上级检察院有权指令纠正下级检察院的错误决定；侦查机关对检察机关的建议拒不回复或者处理不当的，下级检察院应当及时向上级检察院报告，由上级检察院向同级侦查机关提出，督促下级侦查机关纠正。

三是强化检察机关内部各相关业务部门的衔接配合。侦查监督部门要加强与控申、监所、公诉等部门的密切配合，建立与有关业务部门的情况通报、信息共享、线索移送、结果反馈等制度，畅通监督渠道，形成监督合力。通过与控申、监所部门的联系，扩大羁押必要性审查的信息来源；通过与监所部门衔接，采取联合对监管场所巡访、问卷调查、与被羁押人员谈话等方式，及时了解犯罪嫌疑人身体、精神状况，及时听取有关意见，以评估羁押必要性；通过与公诉部门衔接，必要时听取公诉部门的意见，把准继续羁押的必要，对侦查机关提出的无继续羁押必要性的建议，抄送公诉部门，有利于公诉部门在后续工作中加强对羁押的审查，提高量刑建议的合理性、准确性。

（三）加强与相关办案机制的衔接，提高开展羁押必要性审查工作的实效

1.执法办案风险评估机制。检察机关开展羁押必要性审查提出有关建议时，应当充分评估风险情况，包括犯罪嫌疑人再次犯罪、不应诉、被害方上访以及维稳等风险。风险评估不是目的，需要把风险防范工作做好，把风险降到最小，一要加强与侦查机关沟通联系，强化风险预测、防范，二要了解有关社区（村居）的意见，采用取保候审是否对所在社区具有不良影响，三要加强犯罪嫌疑人权利义务告知和跟踪督导，促使其严格遵守有关规定。

2.刑事和解机制。修改后刑事诉讼法规定，当事人达成和解的公诉案件可以从宽处罚，对犯罪情节轻微，不需要判处刑罚的，检察机关可以作出不起诉的决定。司法实践表明，很多轻微刑事案件由于受侵害的对象特定，一旦当事人捕后达成和解，犯罪嫌疑人人身危险性降低，被破坏的社会关系得到一定修复，犯罪嫌疑人很可能被处以较轻的刑罚。在羁押必要性审查过程中，检察机关除了加强对刑事和解的审查，确保和解的自愿性、合法性，还应当对当事人双方均有和解意愿的案件，依法积极开展刑事和解工作，在当事人达成和解后，及时向侦查机关提出变更强制措施的建议。

3.释法说理机制。做好羁押必要性审查的释法说理工作，要注意把握不同的说理对象，讲究方式方法，依法进行，注重效果，同时要注意保守侦查秘密。一是对侦查机关说理，加强建议书的说理性，重点围绕不需要继续羁押的理由，包括涉嫌犯罪轻微，认罪悔罪，谅解和解，犯罪事实基本查清，证据已收集固定等展开；二是对不羁押可能引起当事人及其法定代理人、近亲属、委托的诉讼代理人、辩护人质疑、上访的，通过情、法、理对被害方说理，提高检察机关的公信力；三是对犯罪嫌疑人及其法定代理人、近亲属、辩护人不服检察机关不建议变更进行说理，促使其理解法律规定，服从、配合侦查工作的开展。

4.案件快速办理机制。司法价值追求正义，迟到的正义并非正义。因此，司法价值必须讲究效率，要求以投入较少的人力、物力、财力和时间而做到正确、合法、及时地推进案件的办理。加强羁押必要性审查与轻微刑事案件速办理机制相衔接，推动无羁押必要的案件在侦查、起诉、审判等各个诉讼环节快速办理，有利于提高诉讼效率，降低诉讼成本，使诉讼资源得以科学合理配置。

（四）建立健全科学考核评判机制，为履职提供必要保障

深入推进羁押必要性审查，必须解决检察机关承办人的后顾之忧。实践中，检察人员对开展羁押必要性审查还存有顾虑，担心检察机关批准逮捕的案件，再提出释放或者变更的建议，司法的公信力受到影响；变更强制措施后，犯罪嫌疑人往往判刑上不去，有的还可能被判处有期徒刑缓刑以下的刑罚或者作了相对不起诉，影响逮捕案件质量和考核评价成绩；还有的担心犯罪嫌疑人不到案，责任落到检察机关承办人身上。解决这些问题和顾虑，除了要进一步转变执法理念，强化尊重和保障人权的理念，还要进一步健全符合逮捕工作特点、规律的科学的考核评判机制，一是改变唯判决（处理）结果评价逮捕案件质量的作法，逮捕的案件并非都是判的越重质量越高；二是建立案件差别化的评判机制，对于经过羁押必要性审查变更强制措施，而被作了较轻处理的案件，只要逮捕时符合有关法律规定，应当充分肯定案件质量和捕后审查成效；三是只要依法依规开展羁押必要性审查、提出建议，不存在滥用职权、徇私枉法等失职渎职情况的，即使犯罪嫌疑人被释放或者变更强制措施后有不到案或者重新犯罪等情形，亦不应追究检察机关承办人的责任。

*山东省人民检察院侦查监督处副处长，全省检察业务专家［250014］