民事检察监督与当事人权利保障

文◎陈冰如

民事检察监督制度从建立至今，其发展进程虽然步履艰难却也在不断完善，尤其是修订后的《民事诉讼法》围绕落实宪法上检察机关的法律监督权，做了更为妥当的安排，对中国法制构建而言意义非凡。

一、申请监督与依职权监督并行不悖

民事诉讼案件能够进入检察监督阶段，不外乎两种渠道：当事人向检察机关提出监督申请、检察机关依职权监督。其中，当事人申请监督是常态，占民事申诉案件的90%以上，而依职权监督则是例外情况，司法实践中数量极小。

（一）当事人申请监督：权利入法

在民诉法修改以前，只规定了当事人就生效判决可以向人民法院申请再审的权利，而向检察机关的申诉权却处于“有实无份”的尴尬境地。1991年民诉法授予检察机关民事抗诉权，规定检察机关发现民事裁判错误即可提出抗诉，但是抗诉程序如何启动却没有具体规定。2001年《人民检察院民事行政抗诉案件办案规则》中，将“当事人或者其他利害关系人申诉”作为检察机关受理民事案件的四种来源之一，尽管如此，在实践中检察机关办理的民行案件仍然有90%以上来自当事人的申诉。2012年修改民诉法，在209条明确规定“有下列情形之一的，当事人可以向人民检察院申请检察建议或者抗诉：人民法院驳回再审申请的；人民法院逾期未对再审申请作出裁定的；再审判决、裁定有明显错误的。人民检察院对当事人的申请应当在三个月内进行审查，作出提出或者不予提出检察建议或者抗诉的决定。当事人不得再次向人民检察院申请检察建议或抗诉。”至此，当事人申请抗诉和上诉权、申请再审权一样，作为一种具体的“获得权利救济的权利”，正式成为受到法律保护的程序性权利。这条规定，既给予当事人向检察机关申请监督的权利，又对其权利的行使进行了限制。首先，应当确定当事人有权依据法律的规定向检察机关提交监督申请，检察机关对符合条件的监督申请必须及时受理并作出处理。其次，当事人申请检察监督必须先穷尽审判救济原则，当事人无正当理由不行使上诉权，或者在裁判生效后未向法院申请再审而直接向检察院申请抗诉的，检察机关将不予受理。第三，当事人向检察机关申请监督以一次为准，只要检察机关做出正式审查意见，当事人不得再向其他任何一级检察院提出监督申请。为了更好地贯彻落实民诉法，增强司法实践当中的可操作性，解决“案结事不了”的缠访难题，最高人民检察院即将出台的《人民检察院民事行政检察监督规则》中，对当事人申诉的受理条件又做了进一步细化，继续沿用以前的申诉期限，规定当事人应当在生效裁判做出的两年以内向检察机关提出监督申请。基于上述规定，可以看出申请抗诉行为在性质上属于法律行为，应当符合一定的条件才能成立，有效成立的申请抗诉行为的法律后果是检察机关启动抗诉审查，而不是作出抗诉决定。

（二）依职权监督：审慎行使

检察监督作为公权力，是否应当介入民事诉讼曾经饱受诟病，但随着民事诉讼中司法不公现象的增多和检察监督效果的显现，检察监督作为社会正义最后一道防线，其对现代法治正常运行的重要保障功能已得到社会各界的普遍肯定，并在修改后的民诉法中得到体现。2012年《民诉法》第208条规定，人民检察院发现生效裁判有抗诉事由或者调解书损害国家利益、社会公共利益的均“应当”提出抗诉。这一条作为检察机关依职权监督的主要依据，如何理解存在争议。有观点认为检察机关依职权监督应当严格按照208条的规定，对符合《民诉法》第200条当事人申请再审条件的生效裁判和损害两公利益的调解书才能依职权主动监督；还有观点认为只要是“违法”，就是损害两公利益，就应当纳入检察机关依职权监督的范围。对此，笔者认为，以上两种观点在司法实践中均难以实现，检察机关依职权监督更应当从维护司法权威的角度出发，既不能随意扩大监督范围，也不能畏手畏脚，自我限制。对于符合民诉法第200条的案件，正常情况下，当事人会主动行使权利申请再审，在法院驳回再审申请后，要么向检察机关申请监督，要么放弃权利，接受判决结果，这两种情况下，检察机关都没必要依职权进行监督。但是如果生效判决裁定、调解书是恶意诉讼或者损害了两公利益，一般当事人双方都是受益者无人申诉，或者受损害方系国有而申诉主体缺位，检察机关主动监督则是法律监督职责的当然体现。还有当审判人员在审理该民事案件中有徇私舞弊、贪污受贿、枉法裁判等渎职行为的，检察机关也应当依职权监督。此外，实践中生效判决裁定、调解书损害第三人利益的情况也并不鲜见，虽然新民诉法规定了第三人异议之诉，但却缺乏具体的操作规范，法院一旦对第三人异议置之不理，检察机关就可以依据208条的规定启动监督程序，而不受209条当事人申请监督受理条件的限制。

因此，当事人申请监督与检察机关依职权监督具有不同的条件和范围，二者互为补充，并行不悖，从不同的层面维护司法公正。法律既保护当事人的申诉权，也赋予检察机关依职权监督的权力，在法律无法涵盖所有社会问题的情况下，两种启动检察监督的方式同时存在，才符合构建现代法制体系和维护社会公平正义的现实需要。

二、居中审查保障表达意见权利的有效行使

检察机关审查民事申诉案件过程中，以客观中立的立场居中审查，就要求必须给予双方当事人平等的表达意见的权利和机会，既是检察监督的应有之义，也是让社会各界监督检察权行使的一个有效举措。

（一）居中审查：检察监督的应有之义

居中审查是指审查民事申诉案件时，检察机关针对的是整个诉讼活动，而不是直接针对具体的民事争议。

（二）表达意见：尊重当事人的正常参与

检察监督的启动，不论抗诉与否，都对当事人的民事权利义务影响重大，当事人必须积极参与其中，否则就有可能承担不利的法律后果。当事人可以向检察机关或者相关纪检监察部门提出控告。

检察机关在审查民事申诉案件时，从程序上必须保障双方当事人表达意见的权利，既要听取双方当事人的意见，又不能单纯以听取意见的情况作为处理案件的事实基础。同时，作为一种可以放弃的权利，当事人在检察机关指定的合理期限内拒绝表达意见的，也不影响审查案件工作的正常进行。检察机关在审查法院原审卷宗时发现的疑问，也可以主动要求当事人就该具体问题发表意见、说明情况或者提供证据材料。当事人表达意见是检察机关审查民事申诉案件的必经程序，必须和调阅原审卷宗、审核新旧证据一并综合考量，才能得出全面公正的审查意见。

三、抗诉监督尊重当事人的处分权

（一）抗诉监督：检察权的有限介入

民事案件一旦进入诉讼程序，就意味着当事人对公力救济的选择。民事检察监督相对于审判权和执行权而言，主要是一种程序控制权或程序救济权，是保障审判权和执行权合法行使的有限性、辅助性权力，而不是无限性的、主导性权力。主要表现在两个方面：一方面是其程序的启动必须严格依据法律的规定，除必须在法律规定范围内依当事人申诉和依职权启动程序外，对法律没有规定的则严格限制。如对一审生效裁判没有正当的不上诉理由则检察机关不能受理，以防止检察监督对法定诉讼秩序造成负面影响；对抗诉后维持原判的再审判决，是否再行抗诉也是慎之又慎，除非确有必要一般不会启动再次抗诉的程序，以遵循民事检察监督程序性救济权利的特性，维护再审判决的既判力。另一方面，民事检察监督只是启动再审程序，并不能对民事争议的具体权利义务作出裁断。检察机关对民事诉讼中的违法情形有权提出监督意见，对确有错误的裁判可以抗诉以启动再审程序，但却不具有终局或实体处理的效力，对于民事纠纷中的实体权利义务，最终裁决权依旧在审判机关。所以说，民事检察监督对诉讼活动是有限监督，对当事人权利是有限救济。

（二）当事人处分权：“私权自治”的终级表现

“私权自治”体现在诉讼程序中的重要内涵是当事人的处分原则，主要指当事人有权在法律规定的范围内处分自己的实体权利及诉讼权利，既体现了诉讼领域私权自治的价值，也尊重了当事人作为程序主体的地位。对诉讼权利的处分包括程序进行的过程和程序的存续选择，表现在民事检察监督当中主要在两个方面：一方面是认为法院的生效裁判有失公允拒绝接受，充分行使申诉权要求检察监督的介入，寻求公权力对私权利的直接干预，希望通过检察监督启动再审程序，最终达到保护私益的目的。另一方面，在检察监督的过程中，适用处分权，选择无条件的或者有条件的结束诉讼程序，如撤回申诉、当事人双方自行达成和解协议、由检察机关促成和解等等。不论当事人做出什么样的选择，只要在法律允许的范围内，不损害国家利益、社会公共利益及其他人的合法权益，法律都应当予以尊重和保护。

当事人处分原则是诉讼法规定的一项基本原则，《民事诉讼法》第13条明确规定，当事人有权在法律规定的范围内处分自己的民事权利和诉讼权利。在正常情况下，当事人自由处分本人权利，国家不予干预，然而一旦纠纷发生，私力救济失效时，当事人提起诉讼寻求国家公权力的强制裁决，也是行使处分权的一种表现。有观点认为，从加强法律监督、维护司法公正、保证案件公正处理的角度考虑，只要法院生效裁判发生错误检察机关就应当抗诉；而从民事诉讼的特点和当事人诉权的角度考虑，应当建立由当事人主导的再审之诉才更符合民事诉讼的规律和特性，二者似乎存在着矛盾。但是，正是由于民事检察监督一般依当事人行使诉权而启动，使申请监督者和监督者顺理成章的进行衔接，从程序上达成巧妙的结合，相辅相成，在同一法律框架下协调运行，既维护了当事人的处分权，又发挥了检察机关法律监督的职能作用，形成对审判权的监督和制约，从而保证司法公正的实现。

四、对公权力的监督保障实现正当私益

（一）对公权力监督：检察监督的基本性质

1991年民诉法中规定，“人民检察院有权对民事审判活动实行法律监督”，将检察监督直接指向民事审判活动，2012年修改后民诉法将“审判活动”改为“诉讼”，把民事执行活动纳入到法律监督范围。所以说，民事检察监督在现代法治的运作体系中，作为重要的保障性环节，所承载的是对法律执行与适用进行全面监督的任务。2010年最高人民检察院《关于加强和改进民事行政检察工作的决定》明确指出，“民事行政检察监督作为检察机关法律监督的重要组成部分，在性质上是对公权力的监督”。值得一提的是，修改后民诉法将监督范围扩展到调解程序和执行程序，是对民事检察监督原则的进一步深化，使得检察机关围绕整个民事诉讼活动是否合法开展监督：因怀疑有违法行为而启动诉讼违法调查，因生效裁判、调解存在错误而提起抗诉或检察建议，因违法执行而发出纠正违法通知书等。由此可以看出，民事检察监督的全部方法和程序都是针对审判机关的诉讼活动而设计的，其关注的内容只是民事诉讼活动的合法性，基本性质是对审判权这一公权力的监督。

（二）维护正当私益：检察监督的自然延伸

检察机关对民事诉讼的监督，虽然是以公权力监督公权力的制度安排，但是检察监督的结果，往往会影响民事诉讼当事人的诉讼权利义务与民事权利义务。在民事诉讼中，当事人之间的争议主要是民事权利归属、义务承担与责任追究，这是民事审判要解决的核心问题。而检察机关监督民事诉讼活动的目的，主要是保障和监督法院依法行使审判权。与此相适应，检察机关监督的直接对象不是当事人之间的权利义务关系，也不是民事行为事实本身，而是裁断当事人之间权利义务关系的民事裁判及其作出过程的合法性。但是检察机关判断法院是否依法作出裁判，需要以准确地判断当事人之间民事关系为前提，无论案件抗诉与否，都必然会对当事人的民事权利义务产生影响。正因为如此，对当事人之间的民事关系的判断，只是检察机关监督诉讼活动的重要考量因素之一，保护正当私益是检察监督后果的自然延伸。

检察监督制度实质是一种特殊的司法救济制度，是诉讼当事人的合法权益在民事诉讼中有可能未得到应有的司法保护而诉讼程序又已终结的情况下，通过法律监督程序由检察机关提请审判机关重新审查其所认定的案件事实和所适用的法律，以保护民事诉讼当事人合法的诉讼权利和实体权利的一种特别措施。从理论上讲，检察权只有上升为一种人人可以依法享用的权利，并与当事人的合理正当诉求结合起来，才有可能获得强大的生命力。现实中，当事人一方或者双方滥用诉权从而损害国家、社会公共利益或第三方利益的案件并不鲜见，如双方当事人恶意调解、虚假诉讼以损害国家、社会公共利益或者第三方利益，检察机关作为处于中立地位的公权力参与其中，进行某种平衡，乃至实施某种矫正，保障被侵害的诉权，维护国家和社会公共利益和当事人的合法权益。