“四不出村”：基于“枫桥经验”的乡村治理拓展与创新*——以新戴家村“四不出村”工作法为分析个案

□裘斌，孙新强

（绍兴文理学院，浙江 绍兴 312000）

·毛泽东同志批示“枫桥经验”50周年纪念号

“四不出村”：基于“枫桥经验”的乡村治理拓展与创新*
——以新戴家村“四不出村”工作法为分析个案

□裘斌，孙新强

（绍兴文理学院，浙江 绍兴 312000）

上虞市新戴家村的社区组织从本村实际出发，于上世纪90年代逐渐创造了“四不出村”工作法，即群众办事不出村、矛盾调解不出村、信息咨询不出村、致富求助不出村。创新了农村基层管理的理念，建构了农村基层自我管理和自我服务的新机制，拓展了村级组织的功能，实现了从管制型到服务型村民自治机制的转换，成为各地农村基层管理变革的重要取向。

“四不出村”工作法；“枫桥经验”；村民自治；社会管理创新；上虞市新戴家村

众所周知，“枫桥经验”是浙江省诸暨枫桥的干部群众在1963年的社会主义教育运动中创造和总结出来的社会管理典型成果，在当时受到毛泽东的充分肯定，认为这是一项教育人和管理人的好经验。1964年2月，全国公安第13次会议提出要在全国推广“枫桥经验”。于是，一场轰轰烈烈的学习和推广“枫桥经验”的热潮在全国开展起来，“枫桥经验”也成为全国社会治安和管理的一个典型。

1980年改革开放以来，村民自治作为一项中国特色的农村基层群众自治制度，得到了农民群众的广泛认同，已经深深地扎根于中国农村。然而，应当理性地认识到，现阶段中国农村的村民自治主要局限于村民的自我管理，忽视了村民的自我教育、自我服务，导致在乡村治理中出现不少新的矛盾，从而影响到农村基层民众对干部的信任和支持，也影响到村民自治的进一步落实和深化。随着农村经济社会的发展，如何从村民群众的服务需求出发，积极探寻村民群众自我服务的形式，建立乡村干部和广大群众之间的和谐关系，有效化解农村基层的各种矛盾和纠纷，实现村民自治的拓展与创新，已经成为农村基层社区管理面临的新课题。浙江省上虞市新戴家村在实践中逐渐形成的“四不出村”工作法，便是当地干部和群众基于“枫桥经验”的乡村治理拓展与创新，他们在汲取“枫桥经验”的精髓“矛盾不上交”的基础上，将“矛盾调解不出村、群众办事不出村、信息咨询不出村、致富求助不出村”作为乡村社会管理的重要目标。本文在实证调研的基础上，拟对“四不出村”工作法作一较为全面的个案分析。

一、“四不出村”工作法的缘起与发展

（一）“四不出村”工作法的缘起。“四不出村”工作法出自上虞新戴家村，是该村干部从本村实际出发，总结和反思村务管理工作经验，主动探索和创新村民自治实现形式的结果。

新戴家村坐落于浙江省上虞市进港公路与越谢公路之间，区域面积3平方公里，耕地面积1528亩。全村534户，1708人。在上世纪90年代的初、中期，因受乡村传统管理思维和惯性的影响，该村的村级领导班子因循着传统的乡村管理模式，将上级指派的收粮、征税、计生、治安等任务作为重点工作，在村务管理中缺少服务理念和为民办事的意识，导致村民群众疏远干部，消极应付村干部布置的任务，影响了村务工作的顺利开展。面对这些新情况和新挑战，长期担任戴家村①党支部书记的戴某带领村班子成员深入调查，认真分析农村基层管理面临的新问题，积极探索村民自治的新形式、新路子。调查中，他了解到农户之所以对缴纳提留统筹和各种税费不积极，是因为缴了钱后，村里的服务没有跟上去。在实践中，村干部逐渐认识到村级组织不仅要搞好民主管理，而且更应该为村民做好社会服务。这直接关系到村民自治的顺利运行，关系到政府下延到村的各项政务的落实。鉴于此，村干部们主动转变农村工作理念，动脑筋、想办法，改变管理方式，积极探索为村民服务的途径和形式。力争通过提升有效的服务，获得广大村民群众对村级组织和村干部的广泛认同，最终形成了“四不出村”工作法。

（二）“四不出村”工作法的演变过程。据调查，“四不出村”工作法的形成和发展经历了三个阶段。

1.萌芽与尝试。1998年，面对村民群众在税费缴纳等方面对村务管理工作的抵制，戴家村的村干部们开始尝试通过便民服务拉近干部和百姓的距离。当时的情况是集体经济收入无来源，环境脏乱差，公益事业无钱办，干部怪群众觉悟低，群众怨干部光收费不办事。村干部为向村民收取必须缴纳的费用而疲于奔命，而且有时需要个人垫款才能把上缴费款凑齐。经过认真调查和深入反思后，村干部们主动向村民承诺：村民有什么事情跟村干部说，只要村干部能做到的，都会尽力去办。于是，村民建房审批、办营业执照、申请有线电视和电话安装、办摩托车驾驶证、办身份证甚至家用电器维修，等等，村干部都视作自家的事积极去办。通过为村民实实在在的服务，干群关系改善了不少。在工作中尝到甜头后，村干部们总结经验，正式提出了“先服务、后收费”的村务管理理念。

2.总结与完善。如果说“先服务、后收费”理念的提出是新形势下村干部管理理念的变革和管理工作的创新，那么“四不出村”工作法的正式提出则是当地政府及有关部门总结和提炼的结果。戴家村干部“先服务、后收费”、“将脚头跑在前面”的做法在得到村民赞赏的同时，也引起了其所在的谢塘镇乃至上级政府的关注。2001年11月，绍兴市委副书记瞿素芬到上虞市调研农村基层党建工作时，在上虞市市委书记姚作汀等当地干部和媒体的陪同下，到谢塘镇戴家村实地考察该村村干部的工作方法和经验，对村干部们为群众开展的便民服务给予了充分肯定。不久，《绍兴日报》记者将戴家村村干部的便民服务工作总结、提炼为“四不出村”工作法，即群众办事不出村、矛盾调解不出村、信息咨询不出村、致富求助不出村。并以“‘四不出村’意味着什么——上虞戴家村转变干部作风纪实”③为题在头版头条作了报道。同时，配发了题为“干部贴肉，群众才会贴心”的评论。后来被称为戴家村“四不出村”便民服务。

3.提升与推广。“四不出村”工作法的创新和探索，顺应了新世纪农村基层社区管理工作理念和工作方法转换的客观趋势，因而得到了地方政府及有关部门的支持。不久，上虞市第一家村级公共服务中心在戴家村成立，戴家村也成为全市首批新农村建设示范村。2010年，随着旨在加强基层党组织执政能力建设和先进性建设的“创先争优”活动的推进，7月8日，中共谢塘镇委员会发布了“关于在全镇推行‘四不出村’工作法为主要内容的服务型基层党组织建设的实施意见”③，要求全镇突出建设服务型基层党组织，全面推行“群众办事不出村、矛盾调解不出村、信息咨询不出村、致富求助不出村”为主要内容的“四不出村”工作法。文件对服务内容、服务方式、服务情况的检查，以及干部服务工作的考核等做了具体规定，并采取一系列有力的措施，在全镇各村推行“四不出村”工作法。随后，上虞市委决定在全市范围内全面推行“四不出村”工作法，并得到了浙江省和绍兴市领导的充分肯定。2010年8月，在浙江省“创先争优”活动推进会上，谢塘镇党委作为全省唯一的乡镇级基层代表，介绍了“四不出村”工作法的经验。④

二、“四不出村”工作法的主要内容和运作方式

（一）“四不出村”工作法的主要内容。“四不出村”工作法以“便民、利民、富民、安民”为主旨，积极开展便民服务。

1.群众办事不出村。村民日常工作早出晚归，故白天往往没时间到乡镇或市相关部门办理急需之事。于是，新戴家村的村干部就将为民办事作为农村基层社区自我服务的突破口，由村干部接受村民委托代理相关事宜，让村民群众不必出村就能办成诸多事务。谢塘镇委在推广新戴家村经验时，把村干部为群众代办的具体事务做出了明确规定，主要有：代办建房审批、计划生育审批、身份证办理、摩托车驾驶证办理及年检、个私企业证照办理及年检、有线电视和电话安装申请、户口迁移审批等代办服务，以及水、电、路、厕等村级公共设施的建造、维修，以及农户电话电视线路维修和殡葬等方面的联系工作，计生服务，扶贫帮困服务，代写文书、契约等服务，以方便群众办事，使群众有更多的精力投入到生产发展中去。

案例：村民陈水兴，1951年出生。在早年办理户籍登记时，由于不识字，其出生年份被误登为1961年。2010年上半年，在办理农村养老保险参保手续时才发现这一错误。一个数字之差使他的参保年龄推迟了十年，陈老汉一时不知所措。村干部得知后立即启动便民服务，通过到公安机关核查、到市档案中心查阅原始档案，以及翻阅村里的原始资料，在短短二三天内帮陈老汉收集到了相关材料，证明其是1951年出生。在提交公安机关审查后，为他纠正了错误登记，顺利办好了养老参保手续。

2.矛盾调处不出村。民事调解是中国传统的解决村民之间矛盾与纠纷的有效方法，但在改革以来的农村发展中被弱化。随着经济、社会的多元化，村民的利益来源和利益诉求多样化、利益关系和利益矛盾复杂化，逐渐成为构建社会主义和谐农村的重大挑战。于是，新戴家村将调处群众矛盾纠纷、促进村民和谐共济作为拓展村民自治，创新自我服务的一项重要工作。根据相关规定，家庭成员、邻里乡亲、群众之间在恋爱、家庭、抚（赡）养、继承、债务、房屋、宅基地、交通等方面的纠纷，由村里负责调处，协商解决，以增进群众之间的团结和睦。

3.信息咨询不出村。随着农村经济社会的发展，村民群众对生产、生活的信息需求日益增多。新戴家村的干部将为村民群众提供各种信息咨询作为便民服务的重要内容。他们提供的信息服务主要是充分利用村干部的社会关系资源和专业技能，为村民了解各种信息，提供各种咨询，包括法律咨询、政策咨询、农技科技咨询、市场信息咨询、劳动力需求信息咨询等。对于一些村干部难以答复的问题，及时与有关部门联系，帮助做好答复工作。

4.致富求助不出村。新戴家村的村民从事二、三产业的较多，致使不少土地荒芜。对此，村干部帮助村民将土地流转好，既让村民能安心上班，又保障了他们的收益。针对农民缺技术、缺资金的实际，村干部定期邀请农业科技人员等为农户进行农技知识培训指导，并提供优良品种引进、农产品促销、生产资金贷款等服务，为农民致富发展提供各种力所能及的条件。同时，还通过各种渠道，介绍村民去相关企业上班挣钱；建造农贸市场，将摊位提供给村民经营。

案例：2008年初，村民戴光辉响应上级要求向村里提出开展土地合作经营的想法，希望村里帮助与一些闲置农田的村民商量实行土地流转经营。经过村两委研究，认为这不仅符合上级的政策要求，而且也有利于外出打工的村民安心上班。在吃透市里有关土地流转的制度和激励政策后，村干部们挨家挨户地上门征求意见，宣传政策和好处。由于土地流转比较符合村庄的实际和农民的想法，短短时间内就流转了250多亩土地。村里根据上级规定替双方谈好了利益分配，签订了流转协议，又替戴光辉跑遍相关部门办理手续，成立了农业合作社。合作社运作初期，针对资金、信息困难，村里又联系市、镇金融、农技等多个部门，给予农业贷款、农技帮助等许多支持。目前，戴光辉的农业合作社经营有序，年收益数十万元，流转土地的农民也得到了较好的利益回报。

（二）“四不出村”工作法的运行机制。为了将“四不出村”工作法落到实处，新戴家村逐渐建构了一套较切实有效的运作机制，并出台了一系列的保障措施。一是建立轮流值班与全天候服务制度。新戴家村在村办公楼设立专门的便民服务室，由村级班子成员轮流值班，确保有人在岗，负责村民接待、受理登记、协调处理等各类事项。值班时间以外，村干部也随时随地受理解决村民提出的事项、要求，实行全天候服务。二是实行免费全程代办制。在证照代办服务中，由村民申请，村干部统一受理、审核，对符合条件、资料齐全的，由村干部负责免费全程代办。三是实行服务分类承办制。对于村民委托办理的事项，按照轻重缓急分别采取措施，能办的立即办；需要待以时日的，承诺时间办；对事项复杂，办理有一定难度的，想方设法疏通渠道办；确实不能办理的，向群众说明原因，耐心细致做好解释工作，做到“事事有答复，件件有着落”。四是建立督查考核制。村党组织定期、不定期地对村级班子成员为民服务情况进行抽查督促，并列入村干部全年岗位目标承诺内容。每季度召开全村党员和村民代表会议，对村级班子成员的服务情况进行述职评议，评议结果与村干部的报酬、奖金挂钩，并作为年终评优评先的重要依据。

“四不出村”工作法在新戴家村已经历了十多年的实践。事实表明，这项农村基层自我服务产生了积极的社会效应。它便利了村民，得到了民众的广泛认同；它锻炼了干部，提升了农村干部的管理素养和服务能力；它促进了村庄的发展和社区的和谐。

三、“四不出村”工作法对于乡村治理的拓展和创新

（一）创新了农村基层管理的理念。长期以来，中国农村实行政经合一、高度集中的人民公社体制。处在国家行政系统末梢的农村基层社队干部，在行政统摄型乡村治理背景下逐渐形成了自上而下式的服从和等、靠、要的管理理念。推行村民自治制度以来，不少乡村干部仍然习惯于传统的工作方式，缺乏民主意识。国家在推行村民自治的过程中，也主要关注于村民自我管理的发展和完善，村民的自我服务客观上受到了不应有的忽略，一定程度地制约了村民自治的拓展和干群关系的和谐。

2003年11月20日，中共中央政治局常委罗干在“纪念毛泽东同志批示‘枫桥经验’40周年暨创新‘枫桥经验’大会”上，充分肯定了新形势下“枫桥经验”的重要现实意义，认为它为深化新时期的社会治安管理提供了宝贵启示。自从党的十六大提出全面建设小康社会的重要目标以来，关于加强新农村建设的理论思考和实践探索日益受到各个层面的关注。应该看到，当前的乡村治理和建设在取得重要进展的同时，由于种种原因，农村基层也凸显出不少新矛盾和新问题，这对村民自治的进一步推进形成严峻挑战。因此，如何通过村民自治的拓展和创新来消解各种矛盾和问题，已成为有关部门和理论工作者必须思考的问题。

新戴家村以便民服务为核心的“四不出村”工作法，正是顺应了农村发展的新要求，针对新形势下农村基层管理面临的新问题、新挑战，主动转变管理理念，从而形成了以服务为取向的农村基层管理新理念，增进了基层干部和群众之间的和谐关系，有效化解了乡村治理中出现的各种矛盾和问题，进一步诠释了村民自治的精神。从某种意义上说，“四不出村”工作法的创新正是基于村庄管理精英对村民自治的反思和农村基层管理理念的转换。

（二）创新了农村基层管理和服务的机制。“四不出村”工作法是当地农村基层干部从实际出发所做的一项创新。为有效落实“四不出村”的工作目标，新戴家村进行了一系列工作方式的创新，初步构建起一套独特的农村基层社会管理与服务机制。

1.新戴家村将村民自治的工作重心逐步从管理转向服务，搭建起多个便民服务的平台。一是搭建自我服务平台，建立了专门的便民服务办公室，由村干部负责值班，接待委托服务事项的来访村民。办公室里一块写着“便民服务登机牌”的小黑板颇引人注目，上面分别列出了路灯电话、有线电视、自来水、农田照明四大类维修事项，每项中简约地记下了村民们所反映的维修内容。二是构建远教延伸平台。在地方政府支持下，通过组建“远教专家服务团”等举措，积极为村民提供各类咨询服务。

2.为了将便民服务落到实处，新戴家村建构了一套独特的制度体系。建立了轮流值班和全天候服务制、全程代办制、服务分类承办制、督查考核制等，并在工作中加强了督查和考评，确保了“四不出村”工作法的顺利实施。其中，轮流值班和全天候服务制为村民群众和村干部之间的联系提供了便利，全程代办制和服务分类承办制保证便民服务的质与量，督查考核制则对干部的服务态度、能力、绩效提出了刚性要求。

（三）创新了农村基层组织的功能。所谓组织功能，是指一个组织建立起来后，在具体的运作中所具有的效能和作用。换言之，任何一个组织的建立，都具有一定的目的，都是为了达到一定的功效。作为农村基层的村级组织，在农村的政治稳定、经济建设和社会发展中具有不可替代的功能。然而，随着农村改革开放的深入和村民自治的推进，农村基层村级组织的功能客观上呈现出拓展和创新的趋势。

从一定意义上说，新戴家村的“四不出村”工作法是村级组织对自身功能的拓展和创新。其核心是实现从管理型村级组织到服务型村级组织的创造性转换。换言之，“四不出村”工作法的推行，要求村级组织特别注重在农村基层社会管理中开展各项便民服务，而这一点，恰恰在原先的村民自治实践中没有受到村级组织足够的关注。众所周知，《中华人民共和国村民委员会组织法》明确规定，村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众自治组织。然而，在村民自治实践中，受长期以来行政管理思维的影响，不少村级组织仍然沿袭着传统的乡村管理模式，其功能主要局限于自我管理。一些村庄的村级组织甚至穷于应付上级指派的行政性任务，主要扮演“国家代理人”的角色。忽视了面向村民群众的自我教育、自我服务。

新戴家村探索以自我服务为导向的“四不出村”工作法，在很大程度上实现了村级组织的功能转换和拓展。该村村级组织及其领导人积极探索村民自治的新形式、新路子，将工作重心转移到为村民群众尽可能提供各种有效的服务，同时积极探索便民服务的途径和形式，做好群众的服务员，不仅受到该村广大群众的广泛认同，而且得到了地方政府的充分肯定。

四、思考与讨论

（一）服务型自治组织的培育是拓展村民自治的重要路径。上世纪80年代以来，随着政经合一的人民公社体制的消解，如何重建乡村基层治理与建设秩序，促进农村经济和社会发展，成为中央和地方不断思考和探索的问题。在政治建设方面，党和政府通过对由农民自发创造的村民委员会等自治组织的及时肯定与主动引导，在农村基层逐步实施和推进以民主选举、民主决策、民主管理、民主监督为基本原则的村民自治制度，力图重建党领导下的乡村治理新秩序。在经济建设方面，在农村全面实行家庭联产承包经营制的基础上，根据乡村经济与社会进一步发展的需要，为了提升农村资源的配置方式、农户的经营水平和生产效益，国家注重引导村民群众逐渐走市场化、合作经营之路，并取得了显著绩效。随着中国现代化建设进入新的阶段，以及农村经济社会的迅速发展，如何进一步通过农村基层社区管理结构与机制的创新，促进乡村和谐发展，是值得进一步思考的问题。

新戴家村的自我服务创新实践表明：加强农村基层服务型自治组织建设是拓展村民自治组织功能，促进乡村和谐发展的一种理性选择。根据国家关于村民自治的法律与制度设计，所谓村民自治，就是让村民群众依法办理自己的事情，发展农村基层民主，促进农村的物质文明、精神文明、政治文明与生态文明建设，而村民委员会则是村民自我管理、自我服务、自我教育的基层群众性组织。可见，自我服务是村民自治的重要内容。然而，在行政惯性的影响下，政府推动村民自治的重心主要局限在自我管理方面，上级指派的收粮、征税、计生、治安等任务也就成为村干部们日常的重点工作。随着改革开放的深入，新形势下农村社会的发展对提升村民自我服务提出了新的要求。在这样的背景下，服务型自治组织的创新成为了应对日益增长的村民服务需求的一种理性选择，成为拓展村民自治的重要路径。

（二）农村基层自我服务的创新需要“草根化”。随着改革开放的深入，原来均质同构性的农村社会日益为多样化的村落发展态势所代替。由于村治环境的不同、发展基础的不同、建设取向的不同，客观上要求各地农村在探索和创新村民自治实现形式时需要结合地方和村庄实际。新戴家村的创新实践表明，村民自我服务特别需要草根化。地方政府不应追求村民自治中自我服务机制创新的统一化和整齐化，否则有可能导致创新的变味和失效。

新戴家村首创“四不出村”工作法正是基于其特殊的村情：村里农户主要经营二、三产业。一部分搞建筑办企业，一部分搞装潢和经商，一部分在工厂里上班，还有一些老年村民则在村里搞来料加工，真正务农的几乎没有。由于村民现在大部分在村外，日出夜归的占60～70%，所以村干部们提出的以方便群众办事为初衷的“四不出村”工作法客观上迎合了村庄发展和村民服务的需要，得到了村民群众的普遍欢迎。

在新戴家村取得成功之后，当地政府试图将新戴家村的经验简单地复制到其他村庄，在总结新戴家村的成功经验基础上，进一步地加以提升和规范，并运用行政手段推广到全镇乃至全市。事实上，这种自上而下推广政策使得“四不出村”工作的性质发生了根本性变化，即由原来村干部主动向村民群众提供服务，变成为政府要求村干部向村民群众提供服务。实践已经表明，其进展和效果并非想像的那么理想。根本原因在于不同的村庄有不同的情况和条件，如果不加区别，用一个模式、一个标准硬搬，其效果必然是大打折扣。

我们认为，一方面，各地农村在加强服务型基层自治组织建设和机制创新时，应该以是否有利于村庄经济和社会发展，是否有利于乡风文明和村庄和谐，是否有利于村民自治的拓展和提升为衡量标准。至于具体的做法和措施，则应因地制宜，量力而行，充分尊重基层干部和村民群众的意愿。另一方面，不管从理论层面上还是从实践层面上来说，新戴家村的干部和群众能够结合本村实际情况，在农村基层社会管理方面作出可贵的探索，是值得充分肯定的。如果说“枫桥经验”的精髓是“矛盾不上交、问题不出村”⑤，那么，新戴家村的“四不出村”工作法将“群众办事不出村、矛盾调解不出村、信息咨询不出村、致富求助不出村”作为乡村社会管理的重要目标，实际上是在吸取“枫桥经验”精髓的基础上，在乡村治理方面作出的重要拓展和创新。

注释：

①据当地村干部介绍，村庄原名为戴家村，2006年4月，戴家村与红联村合并，改名为新戴家村。

②俞风、范文忠、陈荣力等：《“四不出村”意味着什么——上虞戴家村转变干部作风纪实》，《绍兴日报》2001年12月21日第1版。

③中共谢塘镇委文件：《关于在全镇推行‘四不出村’工作法为主要内容的服务型基层党组织建设的实施意见》，谢镇委（2010）第57号。

④郑志勋、宋彦佩：《“四不出村”工作法让群众受惠》，《上虞日报》2010年8月7日第1版。

⑤俞红霞：《“枫桥经验”的形成和发展历程》，《中共党史资料》2006年第2期。

（责任编辑：尤炜祥）

C912.81

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1674-3040（2013）03-0099-05

2013-05-08

裘斌，绍兴文理学院法学院副教授；孙新强，绍兴文理学院上虞分院副教授。

*此文系2012年度教育部人文社会科学研究项目“‘先富能人治村’对村民公共参与的影响及对策研究”（项目编号：12YJAZH105）之阶段性研究成果，获“枫桥经验”与社会管理创新理论研讨会优秀论文三等奖。