十六大以来党代会代表提案制实践探索与启示*

刘 佳

(北京航空航天大学思想政治理论学院 北京 100191)

党的十六大以来，中共中央对如何发挥共产党员、特别是党代表大会代表在党代会闭会期间的积极作用进行了有益探索，并在党的工作报告中对此作出专门论述。党的十六大报告指出，“从改革体制机制入手，建立健全充分反映党员和党组织意愿的党内民主制度”，“积极探索党的代表大会闭会期间发挥作用的途径和形式”;［1］党的十七大报告指出，“完善党的代表大会制度，实行党的代表任期制”;［2］党的十八大报告指出，“实行党代会代表提案制”。［3］从“建立健全制度”到“积极探索途径和形式”再到“实行提案制”的话语表述的转变充分反映了中国共产党对如何充分发挥党代会代表的积极作用所进行的深刻思考，是继党的十七大提出“党代表任期制”后党内民主实践的又一次重要探索。

一、党代会代表提案制是实现党内民主的集中体现

党代会代表提案制度是中国共产党在新形势下创新发展党内民主建设的一项重大制度安排，是实现党内民主、激发党组织活力的集中体现，是健全党内决策机制、保障党员民主权力的必然要求，对加强和改进新形势下党的建设具有重要意义。

( 一) 党代会代表提案制是健全党代表大会制度的重要方式

《中国共产党章程》在“党的组织制度”中规定:“党的最高领导机关，是党的全国代表大会和它所产生的中央委员会。党的地方各级领导机关，是党的地方各级代表大会和它们所产生的委员会。党的各级委员会向同级的代表大会负责并报告工作。”［4］党的代表大会制度是党的基本制度，是实现党内民主的有效形式，“是落实党的民主集中制原则，充分发扬党内民主，正确实施党内集中，确保党领导全体党员和全国各族人民不断从胜利走向胜利的根本制度”。［5］健全完善党的代表大会制度涉及到党代表的选举产生、党代表大会的职能作用、党代会闭幕期间的党员参与等诸多问题，而实行党代会代表提案制度是健全党的代表大会制度的新手段和新思维，有助于更好地发挥党代表大会的重要职能和履行党代表的重要使命。

党代表肩负着反映党员群众利益诉求神圣使命，肩负对党组织的殷切期望。在党代会期间，党代表以个人或联名方式将党员群众的利益诉求用提案形式反映给党的上级组织，引起上级关注，有助于提升党的决策科学化水平，增强党组织政策制定的针对性和时效性。此外，党章规定:“党员享有对党的工作提出建议和倡议的权利”，党代表提案制为党代表更好履行党代会职责做出必要的制度安排，有助于党员建议和倡议权的实现。

( 二) 党代会代表提案制是创新党内民主实现机制的重要手段

党的十八大对新时期党的建设进行全面部署，对党内民主建设提出新要求。十八大报告指出，“党内民主是党的生命。要坚持民主集中制，健全党内民主制度体系，以党内民主带动人民民主”。［6］探究党内民主及其实现机制，我们有必要对“民主”概念有一个充分认识。美国政治学家马克尔·罗斯金认为“民主，即实行公众参与、竞选、人权和公民权的政治体系”;［7］列宁在《国家与革命》中指出:“民主是国家形式，是国家形态的一种。”［8］党内民主是民主的重要形式。马克思、恩格斯认为，党内民主思想的实质或核心，是在党内事务中所有盟员一律平等。在恩格斯为共产主义者同盟起草的章程中规定:“绝对自由地交换意见是必要的”。［9］

《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》指出，“坚持和健全民主集中制，增强党的团结和活力”，“发展党内民主，是政治体制改革和政治文明建设的重要内容。”［10］党代会代表提案制在某种程度上借鉴了各级人民代表大会代表提案制度的有益经验，是健全党内民主集中制的有效途径。实践证明，人大代表在各级人民代表大会期间向主席团提交提案，是充分履行代表职权、积极发扬民主的过程。“将代表提案制度引入各级党的代表大会对于扩大党代表在最高决策机关中的民主权力，健全党代会决策机制，具有重要意义，是完全必要的”。［11］

( 三) 党代会代表提案制是实现科学发展的内在要求

党的十八大将科学发展观作为与马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论和“三个代表”重要思想并列的党的指导思想写入党章具有重要历史意义。全面提高党的建设科学化水平，就必须深入贯彻落实科学发展观，具体来说，就是要使党的各项决策部署规范化、科学化、制度化。“只有深入贯彻落实科学发展观，才能把党的建设新的伟大工程同党领导的伟大事业更加紧密地结合起来，坚持以科学的理论、方法和制度推进党的建设，全面提高党的建设科学化水平，使党的各项工作更好地体现时代性、把握规律性、富于创造性”。［12］

党代表提案制是党代表任期制的保障和延伸，实行党代表提案制，将提案工作列入党代会重要议程，建立相应的提案办理和反馈机制，有利于激励和发动广大党代表围绕科学发展进行积极调研、认真思考、建言献策，有利于落实党代表表达权、参与权、决策权、监督权，有利于促进党委决策科学化、民主化，对于全面落实党的十八大提出的强国战略、富民思路、发展规划具有重要意义。

二、十六大以来党代会代表提案制的实践探索

( 一) 党代表提案制的顶层设计

党代表提案制是党内民主制度的重要内容，它的产生不是孤立的，而是伴随党内民主制度完善和党内民主实践新要求应运而生的。在制度设计层面来看，目前党代表提案制的制度设计是以“顶层设计带动底层设计”实现的。党的十七大提出“党代表大会的常任制”，2008 年7 月，中共中央印发《中国共产党全国代表大会和地方各级代表大会任期制暂行条例》对党代表在党代会闭会期间党代表开展工作的方式作出具体规定，“党代表大会闭会期间，党代表大会代表可以由个人或者以联名的方式，采用书面形式向同级党的委员会提出属于同级党代表大会和党的委员会职权范围内的提议;可以通过参加座谈、列席会议等方式，对本地区经济社会发展、党的建设等重大决策和党内重要文件的制定，提出意见和建议”。［13］此后，中共已经选择了一些省、市、县试行党代会常任制，并普遍实行党代会代表任期制。而本次提出的党代会代表提案制则是任期制和党代会常任制的延伸和保障，将提案工作列为党代会重要组成部分，截至目前，全国已有广东、上海、浙江、湖南等7 省(市)在省党代会层面试水党代会代表提案制。浙江省出台《浙江省地方各级党代表大会代表提案制度(试行)》，将党代表提案制上升到全省制度化层面，成为党委倾听民声、了解民意、反映民情、集中民智的重要渠道;上海市委印发了《中国共产党上海市代表大会代表提案工作暂行办法》，规定市党代表大会期间，代表10 人以上联名，可向大会提出提案，再由大会主席团全体会议审议，作出是否立案的决定，并向大会报告审议情况;广东省惠州市颁布《惠州市党代表提案和建议办理规定(试行)》，开始受理党代表的提案和建议。

( 二) 党代表提案制的实现途径

在中央统一部署下，各试点省级党委结合中央要求和本地实际，探索符合本地区的党代表提案制度的实现路径。党代表提案制度是党代表实现其建议权、表达权和监督权的有利之举，因此，党代表提案制的实现不仅仅是撰写一份提案、提交一份提案如此简单。笔者认为，凡是有助于实现党代表建议权、表达权和监督权的工作设计都应属于党代表提案制的实现路径范畴。基于地方对党代表提案制实践的探索，总的来说，无外乎有三种实现途径，一是设立党代表联络机构，发挥党代表在党代会闭会期间与群众的联系和纽带作用。杭州市在13 个区、县(市)和193 个乡镇街道全部建立了党代表工作室，实现县乡两级全覆盖;目前，浙江省已经建立各类党代表工作室2000 多个，基本实现在乡镇(街道)和县级机关、企事业单位等领域的全覆盖。［14］二是设立提案处理专门机构，使党代表提案制度程序化、规范化。上海市规定，市党代表大会期间，代表10 人以上联名，可向大会提出提案，再由大会主席团全体会议审议，作出是否立案的决定，并向大会报告审议情况。三是加强对提案落实情况的监督检查力度，确保提案如期办理。如江苏省射阳县县委党联办负责提案提议办理的协调服务，通报办理进度，必要时组织代表视察办理情况。在办理过程中，承办单位与代表“全程沟通”，办理前主动走访提案提议代表，听取他们对办理工作的具体要求;办理中邀请提案提议代表到现场视察，加强对办理工作的指导;办理后及时与提案提议代表见面，报告办理结果。［15］

( 三) 农村党代表提案制的实践

农村地区党代表提案制的实践非常活跃，农村地区由于其经济发展需要、群众知识文化构成、党员干部结构等客观因素限制，农村党代表提案制在实践上往往采用“农村党员提案制”的形式，以发展农业生产、建设社会主义新农村、处理农民日常事务和纠纷、加强农村基层政权建设等作为提案内容，因此农村地区的党代表提案制往往称之为“党员提案制”。例如，沁阳市鼓励和引导广大农村党员广泛搜集群众意见和建议，党员可以以个人名义或者联名方式提出提案，向党组织就党的建设、村集体经济建设和基层基础设施建设等方面提出意见和建议。在提案办理和反馈机制建设方面，沁阳市规定村党组织要按程序在规定时间内受理提案，由县、乡、村三级党组织负责办理和落实。此后，党组织要将处理意见答复提案人，提案人对办理不满意的，有权要求复查。［16］四川省洪雅县注重对党代表提交提案具体落实的制度设计，明确规定了提案办理时限为一个月，采取多种形式向党代表进行提案反馈，对提案办理不力的单位和个人进行追责。［17］

三、对建立党代会代表提案制的几点思考

( 一) 对于党代表，要明确党代表的基本职责

明确职责，是发挥党代表在闭会期间作用的基本前提，要明确规定党代表在闭会期间享有的权利、责任和义务，对其在闭会期间的调查研究工作进行科学定位。一是发挥党代表参与行使管理党内事务的“议党议政”作用，广泛参与决策讨论，并对一些重大问题深入开展调查研究，提出可行性方案;广泛参与党务管理，按照党章等党内制度要求，在管理本地区本部门内的党内事务中发挥作用。二是坚持党的群众路线，保持党同人民群众的血肉联系，代表最广大人民的根本利益。党代表不仅是党员的代言人，更是人民群众的代言人，党代表有义务向上级党组织反映党员群众的意愿。党代表工作、生活在党员群众中间，对基层党员、群众实际情况比较清楚，对关系人民群众切身利益的决策决议，具有发言权和建议权。三是在社会生活中起先锋模范作用，要求党代表在日常生活中要带头学习党章，自觉遵守党章，以身作则，率先垂范，积极发挥模范带头作用，以实际行动影响和带动广大党员群众努力工作，在实践中树立共产党员的公信力。

( 二) 科学界定党代表提案的主题、内容和范围

党代表提案制是党内民主实践发展到新阶段的制度安排，党代表提案制仍然是一个新生事物，需要在实践中不断完善和优化设计。在制度设计和制度安排方面，要充分考虑党代会的性质和职能，科学界定党代表提案的主题、内容和范围，避免与人大代表提案和政协委员提案出现冲突与重叠，发挥党代表提案促进党内民主建设的最大效用，提升党内决策科学化水平。笔者认为，党代表提案制与人大代表提案制和政协委员提案制在制度设计和提案程序上具有较强的一致性和趋同性，三者的不同点主要区别于提案的主题、内容和范围上。党代表提案应以“全面推进党的建设新的伟大工程”为主题，以党的思想建设、组织建设、作风建设、反腐倡廉建设和制度建设作为提案的重点内容，凡是关乎党的执政能力建设的重要问题都应成为党代表提案的范围。此外，党代表的提案内容也可以是涉及经济建设、政治建设、文化建设、社会建设和生态文明建设等具体内容，要关注民生问题和群众需要，但提案具体内容应该与党的执政方式和执政能力建设有关联，行政管理部门和具体行政事务的内容不应成为党代表提案关注的问题。

( 三) 畅通党代表提案工作组织联系渠道

党代表提案制度是涉及多部门、多地区、多单位的“复杂性系统”工程，党代表提案制仍处于理念设计和实践探索时期，需要各部门、各地区、各单位通力合作，扫除影响党代表在党代会闭幕后开展调查研究、联系群众的体制和机制障碍，建立协同联络机制，畅通党代表提案工作组织联系沟通渠道。一是为党代表深入群众调查研究创造条件，没有调查就没有发言权，只有深入群众、深入基层、深入实践，才能发现新问题和新矛盾，才能提高提案的质量和水平，基层单位要积极为党代表深入群众开展调查研究创造条件，鼓励党代表深入一线了解基层真实情况，积极提供党代表需要了解的重要信息;二是为党代表提交提案搭建组织机构，设立党代表提案处理的日常办事机构，如党代表之家、党代表联络处等，集中负责党代表提交提案、转交提案和反馈提案等事宜;三是为党代表及时了解提案处理进展情况提供便利，提案中涉及的有关单位或个人要认真对待党代表对本单位工作的意见和建议，采取有效措施加以改进和完善，及时向党代表传达提案办理实际情况和最近进展，能及时办理的要迅速办理，不能及时办理的要给出时间表，没有条件办理的要解释原因，实现党代表提案办理的及时性和透明度。

( 四) 加大制度供给，为党代表提案制的有效实现提供保障

党代表提案制本是一项制度设计，是全面提升党的建设科学化水平、丰富党内民主实践形式的制度安排。从制度伦理角度看，党代表提案制不是孤立的党内制度，而是需要与其他党内制度相互配合、相互协调，才能最大限度发挥党代表提案制的最佳效用。笔者认为，建立党代表提案制必须实现提案制度的细致化，否则一切制度设计将流于形式。如果党代表提案制度是一个“大制度”，那么，要有一系列具体制度来保障这个制度的实现，使党真正能管党，推进党内民主化进程。这需要做好三个方面的工作:首先，在实践基础上总结经验，要把党代表提案制写入党的章程，将其作为规范化的制度安排。其次，要将党代表提案制与党代会责任制和党代表任期制相衔接，使之成为实现党内民主的制度体系。第三，要构建党代表提案制运行的配套机制，如提案内容与范围要求、提案办理制度、提案反馈制度、提案办理监督检查制度、奖惩制度等，使党代表提案制在良性的制度环境下有效运行。

四、结束语

综上所述，党代会代表提案制是党代表任期制和党代会常任制的延伸和保障，将提案工作列为党代会重要组成部分，并建立相应的办理、反馈机制，体现了对代表主体地位和权利的尊重与保障，保障了代表的表达权、参与权、决策权、监督权，有利于科学决策、民主决策，这项实践必将推进党的建设新的伟大工程，为取得全面建成小康社会新胜利提供强大制度保障。

［1］十六大以来重要文献选编( 上) ［M］. 北京：中央文献出版社，2006.39.

［2］十七大以来重要文献选编( 上) ［M］. 北京：中央文献出版社，2009.39.

［3］［6］十八大报告辅导读本［M］. 北京：人民出版社，2012.52、52.

［4］中国共产党第十八次全国代表大会文件汇编［M］. 北京：人民出版社，2012.78.

［5］中共中央组织部党建研究所课题组. 新时期党建工作热点难点问题调查报告［M］. 北京： 中央编辑出版社，2004.173.

［7］［美］迈克尔·罗斯金等.政治科学［M］.林震等译.北京：中国人民大学出版社，2009.85.

［8］列宁选集：第3 卷［M］. 北京：人民出版社，1995.201.

［9］马克思恩格斯全集：第37 卷［M］. 北京：人民出版社，1971.435.

［10］十六大以来重要文献选编( 中) ［M］. 北京：中央文献出版社，2006.294.

［11］为什么要建立党的代表大会代表提案制度［M］.学习与研究，2004，(10) .

［12］刘云山.科学发展观的历史意义和指导地位［M］.十八大报告辅导读本［M］. 北京：人民出版社，2012.40.

［13］新华社.中国共产党全国代表大会和地方各级代表大会任期制暂行条例【EB/OL】. http： //news. xinhuanet. com/newscenter/2008－07/16/content_8556621.htm.

［14］中国新闻网.浙江全省各地全面推行党代表提案制【EB/OL】. http： //www. chinadaily. com.cn/hqgj/jryw/2012－05－18/content_5949331.html.

［15］人民网.江苏射阳吴江试点党代表提案制十 年【EB/OL】. http： //politics. people. com. cn/n/2012/1205/c1001－19793339.html.

［16］韩继东. 沁阳市实施农村党员提案制［M］.党的生活，2011，(12) .

［17］刘友波.洪雅县： 以“四个保证”建立健全党代表提案制度［J］. 四川党的建设·农村版，2010，(1) .