对扩大居民参与社区事务的调查与思考*

朱高明

(中共栖霞区委党校 江苏 南京 210046)

居民是社区工作的主体，居民参与对促进社区建设与发展起着至关重要的作用。党的十八大报告将“扩大居民有序参与”作为加强基层群众自治组织建设的重点内容。近年来，随着城市化进程加快，南京市栖霞区大力加强社区建设，居民参与社区事务意识明显增强，参与内容日益拓展，涉及社区自治管理、社区文体娱乐、环境安全保卫、居民合法维权、公益活动组织和社区决策参与等方面，但在参与积极性、参与广泛性、参与多元化等方面还远不够，还跟不上和谐社区、平安社区创建要求。为此，社区工作者迫切需要了解居民参与社区事务的现状，分析存在的问题及其根源，探索扩大居民参与社区事务的路径措施。

一、居民参与社区事务的现状调查

栖霞区现有社区78 个，分为四种类型(如图1所示):一是以拆迁农转非居民为主的经济适用房社区23 个，所占比例29%;二是以城市居民为主的纯居社区16 个，所占比例21%;三是随着城市化进程和城中村改造形成的既有村委会建制、又有社区建制的村居合一社区20 个，所占比例26%;四是由企业职工生活区转化而来的厂管社区19 个，所占比例24%。在不同类型的社区，参与情况也呈现多样性。此次调查问卷涉及迈皋桥街道所有社区，燕子矶街道燕华花园、幕府山庄社区，尧化街道青田雅居、金尧花园社区，马群街道百水芊城社区，栖霞街道五福家园社区和仙林亚东城等。

图1 调查社区类型情况(占比%)

为了全面真实反映居民参与社区事务的状况，我们此次调查采取随机抽取，主要采用了问卷调查法，一共回收了260 份问卷。二是采用了社区居民座谈形式，有组织地进行了四场次座谈，参加座谈对象的是社区干部、居民代表以及部分居民;三是对社区干部进行深度访谈;四是网上问卷，联系一些社区工作人员进行问卷。所调查的社区涵盖了以上四种类别，将结果进行汇总整理，最终用于定性、定量的综合分析。

( 一) 社区事务参与人群

通过调查发现，居民参加社区事务有积极主动的、有参与意愿而实际没有参与的和不愿意参与的这三类群体，具体情况调查如下:

1.积极主动参与情况。在调查问题“是否愿意参与社区事务”，“非常愿意”和“比较愿意”占到75%。从结果分析来看，参与社区事务的居民女士多于男士，已婚的明显高于未婚，文化程度主要集中在大专以下。按人群来分，主要以中老年人居多，其次是一些青少年学生，以志愿者身份参与，再次是下岗职工和低保对象等弱势群体，他们主要参与社区公益活动，参与涉及到与自身相关的各类保障扶持政策的落实。按房屋权属和居住年限来看，属自有房屋且户口迁入社区、在社区居住时间相对较长的居民社区参与意识较强，而居住时间短或租房客参与较少;从参与人群的职业来排序，社区工作人员、离退休人员、下岗人员、个体私营业主、一线工人、高知;从参与人群的收入来看，中等收入的居民比收入处于高低两极的人群参与率高。从参与群体的小区来看，厂矿小区最高，经济适用房小区明显高于商品房小区，商品房小区居民参与率最低。

2.有意愿而实际没有参与情况。社区居民参与意愿体现出他们对社区事务知情权和参与决策的真实表达。当调查中问及“您会参与社区事务吗”的问题时，回答“会”和“与我相关的就会参加”的居民高达93.5%。在回答“没有参与社区事务的主要原因是什么”，三分之二的居民回答说由于工作繁忙、身体健康情况等原因无法参与社区活动。

居民参与意愿视具体情况而定。一方面，对与自身利益越紧密的事务参与意愿越强烈。如在回答“征求社区治安状况意见”、“是否会参加讨论小区物业费收费标准、停车位收费标准”、“小区统一设置电动车、自行车车棚”等这类居民听证会时，选择“会”的达96% 。另一方面，涉及一些公共事务、公益事业、政治性事务，与居民自身利益不是很紧密的事务参与意愿淡薄。

3.不愿意参与情况。对调查数据进行分析可以看出，在表示“不太愿意”和“不愿意”，占调查总人数的25%，一部分居民对居委会工作认可度不高，认为社区活动是形式主义，没有实际意义，居委会和居民之间没有形成良性的互动机制;少数居民认为“社区的管理应该是政府的事情、是物业公司的事情，我交了物业费，应该得到所有的保障和服务”。少数居民认为我参与也不能起到多大作用，多一事不如少一事。还有极少数居民由于认知水平因素的限制，没法参与社区活动。这些主观上不愿意参与社区事务虽然是少数，但对于构建和谐社区、平安社区的要求格格不入。

( 二) 参与社区事务内容

社区事务面广量大，有自治选举、社区治安防控、文体健身活动、环境绿化维护，小区志愿服务、各类公益讲座等，从调查结果来看:

1.居民参与自治选举。一般来说，社区政治性事务居民参与意愿不理想。如在回答“有没有向社区居委会提出过改进服务的建议”、“是否参与居委会换届选举”、“是否知道社区财务状况”等问题时，回答“没有”“不知道”的居民达到80%。目前，这一部分社区事务的参与，很大程度上是在居委会和政府职能部门以政治性或行政性手段进行的，如社区工作人员通过挨家挨户上门动员居民参与社区组织的换届选举、召集居民代表参会听取居委会有关社区工作的通报等，这显然与我国基层民主选举、民主决策、民主管理和民主监督的相关规定不相符合。

2.居民参与社区治安。栖霞作为城郊结合部，治安情况复杂，自开展平安创建以来，居民对小区安全意识得到增强，在所关注的社区事务中列第二，占到82%。其中，厂矿小区的满意度最高，由于成立时间较早，规模较小，小区居民绝大多数同一单位职工，相互提醒，防范意识强，许多小区还组建了义务巡逻队;其次是商品房小区，由于防控设施先进，小区管理规范，有专业保安值守巡逻，此类小区治安情况较好。问题较多的是经济适用房小区和村居合一社区，人员混杂，既有拆迁安置的，又有外来购房的，更多的是流动人口临时租房入住的，给管理带来相当的难度。

3.参与文体健身活动。近年来，随着人们物质生活水平的不断提高，对身心健康的重视程度也在提高，社区居民积极参加健身活动，如老年人健身队，跳舞队等，有义工对他们进行专门培训，既能强身健体，又能结交朋友，参加这类活动的以中老年人居多，以退休职工居多，拆迁安置农民参与较少。文体活动以青年学生参与为主，他们在假期参加社区里举办一些培训班，如游泳、美术、书法等。每年社区还组织很多场次各种类型的讲座，以心理辅导、健康讲座、法律咨询最受欢迎，参加的以离退休老人为主。文娱活动参与的人群相对多一些，有的社区还组建了自己的文艺团队，成为小区一道亮丽的风景线。

4.参与环境卫生维护。前些年，一些小区外墙老化、违章搭建、车辆乱停放、楼道“牛皮癣”、小摊小贩乱摆摊点、高空抛掷垃圾、宠物随意放养等情况频频出现，严重影响居民的生活环境。通过文明创建活动，小区内外环境得到了很大改观。在居民所关注的社区事务“环境卫生”最多，占到95%以上，可见，居民维护环境意识在增加，对顽疾根治的强烈意愿在增强，对整洁环境的热切期盼度在提升。

5.关注社区场地和设施建设。近年来，区委、区政府加大对小区基础建设的投入，小区的公共设施、居民的活动场所和社区的服务保障等各方面有了很大改观，全区85%的社区拥有健身设施，70%的小区有卫生服务机构，80%的小区有活动中心，小区垃圾集中处理达到100%。满意度纯居社区最高，厂管社区最低。不足的是老旧小区办公和活动场地仍旧缺乏，很多设施还不健全，还不能满足居民业余文化生活需要。

( 三) 社区居民参与志愿组织情况

目前，志愿服务正逐渐演化为社区公共服务的一种重要形式，各种志愿服务团队长年活跃于社区，在仙林体现更充分。一般由离退休人员和大学生组成，在职职工和就业青年参与比例较少。志愿服务内容主要是小区义务劳动、网吧巡视、捐款捐物、义务家教、残疾人服务、老年人服务、义诊、文明宣传等，这些志愿组织大多数来源于群团组织、卫生、司法等部门，有的是社区与高校联合结对安排的大学生实践岗位，不能持久，没有专职人员管理，没有规范的章程和健全的组织机构，处于无序、涣散状态，本社区的居民参与较少，远远不能满足居民的需要。

( 四) 居民参与社区事务渠道

当前，我国社会结构和居民利益呈现多元化，各类民生诉求不断涌现，居民参与主要有正式渠道和非正式渠道。正式渠道是指居民可以通过居民代表大会、社区居委会反映自己的意愿，参加社区组织的事务和活动。非正式渠道主要以信访形式向政府、居委会或者媒体反映情况、举报问题等，或者以个人名义参加社区小社会团体的活动。调查统计，居民直接找居委会的干部解决，达到72.4%，向居民代表反映占21.3%，向新闻媒体反映占4 %，极少数居民通过意见箱、微博反映问题，许多小区由于宣传不到位，绝大多数居民不知道如何参与。

二、居民社区事务参与的影响因素

一般来讲，影响居民参与的因素很多，有经济利益、社会地位、心理动机和参与兴趣等，除此之外，居住年限、年龄结构等也会影响到参与度。

( 一) 部分居民参与社区事务带有功利性目的。

根据公共选择理论，在市场经济条件下，人们总是追求自身利益的最大化。利益原则一旦被引入社区事务，追求正当利益的行为会受到社会的认同，居民的参与热情会被激发出来，但是，人是有限理性，往往较多考虑自身利益需求，常带有一定的片面性，没有考虑到公共利益。调查显示，高等收入群体参与事务主要集中精神生活领域，如社区安全、健康健身、环境卫生等;低收入群体集中在物质、生产、生活领域，如劳动保障、劳动就业推荐等;中等收入群体介于两者之间。

(二) 社区事务吸引力不够大。部分社区服务内容单一，主要依托于街道职能部门如劳动保障、综合治理、计生等开展工作，另外受场地、资金等因素的制约，在居民大量需要的养老、托幼、保健、社区文化、娱乐、家政、绿化、保洁等方面的服务很欠缺，致使小区配套设施不能跟上，居民生活环境受到影响;社区活动载体单一、陈旧，调查中发现，认为“社区活动不吸引人”和“没有人来组织”的人分别占到35%和30%;一些社区工作者服务意识不强，工作不到位，这些对居民的吸引力产生影响。

(三) 居民与居委会之间信任度不够高。一方面，居民在参与事务时，他们的一些主张对居委会的影响较小，民意表达后提出的主张往往收效甚微，久而久之就会在居民中产生不信任心理，居民不满情绪会大大增加，最终产生“搭便车”的心理，认为公共利益的增减不会对个人利益产生直接的影响，所以个人参与公共利益既无好处也无意义，不如让别人去争取权益，自己在旁边坐享其成。另一方面，居委会、业主委员会、物业公司职责不清、权限不明、关系不顺，居民反映的问题不能及时得到解决，这将使得居民参与社区事务的热情和质量大大降低，甚至会产生被剥夺感，更为严重的是会导致社会冲突的增加，不利于和谐社区的构建。

(四) 参与机制和渠道不畅通。地方政府和居委会在为居民提供表达利益需求的途径和制度上还有很多不足，缺乏一套详细规范、操作性强的制度，具有较大的自主随意性。如一些居委会认为必要的时候，才召集部分居民开会商讨，或者是政府有关部门提要求时，居委会才组织落实，不是主动创造条件让居民参与。社区信息透明化不够，渠道相对单一，居民反映问题、提供建议的渠道往往不顺畅，这同公民要求参与政治的愿望和热情不适应，更谈不上“善治”。

(五) 社区自治组织发育不完善。与当前政府强大的推动力相比，社区自治组织力量则显得相对弱小，可以说是一种典型的“强政府弱社会”的二元格局。一个善治的社区离不开多类型、多层次的自治组织的积极参与，而社区自治组织、社区工作者则是社区治理的重要推动者，他们可以满足市场经济条件下越来越多元化的需求，使更多的优秀专业工作者通过民间渠道进入社区，优化结构，进而提升社区工作的专业化程度。

(六) 居民的社区认同感和归属感不强。受传统思想意识影响，居民的家族本位思想、同事意识较强，缺少“社会人”意识，制约居民社区意识形成，人与人之间的相互信任与合作精神较为缺乏。社区内生基础薄弱，社区文化建设的载体不够丰富，产生不了相对统一的社区理念，也就不能营造统一的社区价值取向和社区生活圈的氛围，再加之居民所受到的教育程度、经济条件、社会地位、社会关系、居住时间长短、性格爱好等存在差异，这些都制约着居民社区意识的形成，影响着社区凝聚力和向心力，与居民自治的要求有一定的距离。

三、对策和建议

扩大居民参与社区事务，可以从参与渠道、组织化程度、制度化建设、社会资本、服务意识、政府和社区的回应度及效率等方面探索破解居民参与难题的一般路径，实现社区善治。

( 一) 强化社区服务功能。按照《组织法》的规定，明确政府与居委会的工作职责，政府侧重于指导、组织居委会工作，与居委会是支持、管理和调控关系，政府应将执行权力下放到居委会，真正实现自治。政府职能部门可以根据社区的特点有针对性的开展指导和服务，并接受监督。区机关、街道要抓住社区服务这一主线，以解决群众反映的难点、热点问题出发，从改善群众生活环境着手，让群众感受到社区的变化。推行仙林网格化模式，派驻挂职干部、安排大学生村官，进一步壮大基层力量。区财政进一步加大社区建设资金补助力度，加快老小区出新，兴建活动场所，美化居住环境，给居民提供良好的生存、生活空间。发展社区文化事业、丰富居民的业余生活和精神追求。发展社区卫生事业，做到小病不出社区。完善社会保障体系，解决好困难家庭说问题。加强社区的治安管理，创建平安社区，调动居民参与社区活动的积极性。

( 二) 引导公民有序参与。要实现社区善治，构建有利于居民参与社区治理的制度与体制环境。首先公众参与制度的程序设计和安排要更多考虑的居民收益，要洞察居民参与社区事务的动机，有针对性地动员群众，广泛听取居民的意见，创造便利条件让居民最大程度上参与决策，如听证制、公示制。其次建立保证公众参与的可靠程序，程序必须公开透明、科学可靠，社区工作人员加强政策解释，采取激励和引导。再次是构建一整套行之有效的操作方法，社区里一些问题，仅仅靠社区工作人员、社区居民自己解决是行不通的，要争取相关部门、相关单位的支持，通力合作加以解决。比如违章建筑的拆除，需要依靠城管，扶贫帮困、创业就业需要通过结对共建单位帮扶，未成年网吧上网，需要与派出所、消防大队、文化局、税务局等部门共同解决。

(三) 培养自治组织能力。社区矛盾主要集中于家庭矛盾、邻里矛盾、居民和物业矛盾、居民与居委会的矛盾，这些矛盾有的涉及一些共性问题，对于涉及到社区公共利益的事务，则应当由全体居民或者代表来表决，一旦表决结果作出，就可视为“社规民约”，社区内的成员都应当遵守。通过培育和发展各类志愿者组织和中介服务机构，一是采取相关扶持政策，引导志愿组织进入社区，参与社区建设。如建立治安巡逻队、业余培训学校，举办各种居民所好的知识讲座，如法律、健康、家庭生活、青少年教育等，增进居民之间的沟通。二是发挥居民中的各种专业人才力量，组成社区志愿者队伍为社区弱势群体提供帮助，如利用自身专业技能对社区如教育、医疗、法律进行咨询服务，为青少年、老人、病患提供服务。

(四) 拓宽居民参与渠道。要推动社区居民参与社区治理的热情，必须建立健全有利于居民表达自身利益的渠道。首先，实现党组织内民主表达机制，使党员群众能够及时向组织表达广大居民对社区建设与发展的看法，设立社区议事室、民情恳谈会。居委会通过公示栏、简报等形式及时向居民公布社区情况和工作动态，增加社区管理的透明度，加强居民之间的互动交流，保障社区居民的知情权、参与权和监督权;其次，拓展社区普通居民表达自身利益的信息渠道，通过搭建社区论坛，广泛开展社区建设交流互动活动，开展多种形式的社团文体活动和志愿服务活动，鼓励广大居民群众通过合法化的利益表达机制来表达自己的观点和想法。社区楼栋组长，楼长、党小组长负责收集信息，梳理社区、居民迫切需要解决的问题，提前予以公示，得到居民的认可和支持;最后，社区工作者应及时主动了解社区群众的思想动向，如社区干部为群众零距离服务和志愿者便民服务，拉近距离，真心交流。

(五) 激发居民参与活力。根据社区的不同特点，开展相应的特色社区创建活动，力争打造一批自治型、文化型、服务型、学习型和安居型等特色社区，形成社区建设的统一理念，培育居民共同的价值体系和道德规范，提升居民的文化维系力。创新社区活动载体，开展“五好”家庭创建活动，通过开展教育活动，使居民积极参与社区工作中来，通过评选学习型家庭、科普型家庭、学法守法家庭等特色家庭等活动，提高居民参与创建活动的积极性。组建社区文体队伍，让社区文体骨干能有机会参与到社区活动中来，带动更多的人一起娱乐、休闲。通过组织形式多样、健康有益的群众性文化、体育、科普、教育、娱乐、互助等活动，加强社区成员间、不同群体间的社会团结，激发他们“热爱社区、建设社区”的热情。