国际新形势下我国稀土资源管理政策探讨

方一平，张福良，李晓宇，杜轶伦，马 骋

（1.中国地质调查局发展研究中心，北京100037；2.国土资源部矿产勘查技术指导中心，北京100120）

稀土是当前乃至未来世界经济中不可或缺的战略资源。近年，受我国稀土出口政策及国际稀土需求影响，国外一些封存多年的稀土矿山重启，一批稀土新项目上马，一批新的稀土矿在世界多国被发现，替代材料及废旧回收研发项目快速推进，美、欧、日就我国限制稀土出口向WTO提起诉讼，世界稀土格局发生重大变化，国际稀土形势错综复杂。面对国内外稀土新形势，如何调整我国稀土管理政策值得我们认真思考。

1 国外稀土开发利用新动态

1.1 前所未有地加大稀土资源勘查开发力度

国外稀土矿山重启。目前国外一些稀土矿山已恢复生产。美国钼公司和澳大利亚莱纳公司陆续于2007年、2011年重启了芒廷帕斯稀土矿和韦尔德稀土矿，在逐步恢复已有稀土矿山生产的同时，计划扩大稀土冶炼分离产能并进行稀土产业一体化运作。如美国钼公司通过兼并、收购等方式，完成了从矿山开采、冶炼分离到金属生产和稀土功能材料生产的垂直一体化产业构建。

一批重稀土项目在建或拟建。美国阿拉斯加、加拿大西北部、南非开普省、俄罗斯萨哈雅库特等地区有一些在建或拟建重稀土项目，重稀土资源一般在40%左右，已获得大量推断储量，预计2016～2017年陆续投产。

世界多国发现新的稀土矿床。越南、南非、马来西亚、印度尼西亚、斯里南卡、蒙古、朝鲜、阿富汗、沙特阿拉伯、土耳其、挪威、格陵兰、尼日利亚、肯尼亚、坦桑尼亚、布隆迪、马达加斯加、莫桑比克、埃及等国家和地区发现了具有一定规模的稀土矿床，日本在太平洋、印度洋海底相继发现深海的海泥中存在稀土矿床。

1.2 稀土新功能材料、稀土减量使用等技术研发加速

日本因稀土资源短缺，加大了对稀土减量使用技术及稀土回收利用技术的研发并已取得一些成果。例如，使用铕纳米晶体作为LED灯的节能型原料；镝用量减半的新型高性能电机磁铁；镝和钕元素用量显著下降的开关磁阻式电动机研发；使用生物DNA回收高科技产品零部件废弃物中所含的稀土。总体看，国外具有功能材料研发与减量使用技术、替代产品技术、“脱稀”技术以及废弃物中回收利用稀土技术研发并行的特点。

2 我国稀土开发利用管理形势

目前，我国以仅占全球总量23%的稀土资源量，担负着全球90%以上的稀土供应，中国生产的稀土永磁材料、发光材料、储氢材料、抛光材料等均占世界产量的70%以上。我国稀土在造福全球人类的同时，却把日益凸显的环境和资源问题留给了自己。

2.1 实施一系列稀土管理新政策

近几年，基于保护环境和合理利用资源以及可持续发展的考虑，我国政府对稀土开采、加工生产以及出口等各个环节实施了一系列管理措施，对稀土资源实施保护性开采，严格矿业权管理，对稀土开采和生产实行指标控制管理和指令性计划管理，整顿稀土矿山秩序，整合稀土矿业权，提高稀土资源税的征收标准，研究矿产地储备问题，设置稀土开采和行业准入门槛等，取得积极成效。除已有《矿产资源法》及有关法律法规外，颁布实施了《国务院关于促进稀土行业持续健康发展的若干意见》、《保护性开采的特定矿种勘查开采管理暂行办法》、《国土资源部关于开展全国稀土矿产开发秩序专项整治行动的通知》、《关于稀土产品出口申报要求》、《关于开展稀土企业环保核查工作的通知》、《稀土行业准入条件》等一系列规范性文件，对促进我国稀土资源的有序开发及稀土产业健康发展起到了积极作用。特别是在稀土矿产勘查开发领域成效明显：一是在全国暂停新设稀土探矿权、采矿权，有效遏制了稀土矿山多、小、散局面的蔓延；二是整合矿业权及矿业权人，经过两轮的矿产资源开发整合及稀土矿业权核查清理，全国现有稀土采矿权从113个整合为67个，矿业权人的数量也大幅减少；三是控制稀土开采总量并实行网上直报制度，对控制盲目开采稀土矿起到积极作用；四是初步建立了全国稀土开发监管区域联动机制，有效遏制了非法开采稀土矿行为。

2.2 加大了稀土矿产勘查和规划力度

我国稀土资源在地域上的分布具有面广而又相对集中的特点，近几年我国加大了稀土矿产资源勘查和规划力度。截止目前，除内蒙古白云鄂博、江西赣南、广东粤北、四川凉山州等地为稀土资源集中区外，全国三分之二以上省份共发现稀土矿床、矿点或矿化点1000多处，其中大型稀土矿床约占7%，中小型矿床约占58%。内蒙古、江西等稀土主产省区也在加紧开展已有稀土矿区外围的勘查工作。全国已设首批稀土国家规划矿区11个，目前第二批稀土国家规划矿区的设置正在酝酿中。

2.3 稀土产业发展趋于健康稳定可持续

目前，我国稀土产业已形成满足世界市场需求的总体规模，稀土冶炼和分离工艺已达世界先进水平，稀土冶炼分离产品的产量占世界总量90%以上，稀土永磁材料、贮氢材料、发光材料等已实现大规模生产，其供应量占世界总量的70%以上。我国有关省、市、县纷纷制订和出台优惠政策及措施，鼓励企业与科研院所合作，建立技术研发中心，加快企业技术研发步伐，引进和使用新工艺，加强对资源的节约利用，目前已有一些市、县引进多家稀土精深加工企业，建立起重要稀土新材料产业基地和绿色动力科技园。国内一些稀土精深加工项目目前已列入工信部、财政部、国土资源部等部委的稀土开发利用综合试点产业技术成果转化扶持项目中。

3 我国稀土开发利用管理中存在的问题

目前我国稀土资源管理有来自国内外的多种压力，资源、环境与发展之间的矛盾仍是当前稀土资源管理中的热点和难点问题。

3.1 美日欧就中国限制稀土出口向WTO提起诉讼

近几年，我国为保护国内环境采取了包括限制稀土出口在内的一系列政策措施，但遭到美国、日本、欧盟等国的抗议。美、日、欧于2012年3月13日就中国限制稀土出口向WTO提起诉讼，声称中国是世界主要的稀土生产国，中国限制稀土出口的措施导致稀土价格持续走高。日本共同社报道说，由于在中国国内可以低价获取稀土，日美欧认为中国优待本国企业，这有悖于国际贸易规则。事实上，中国是从环保及资源保护的角度提出限制稀土出口，并没有违反WTO协议。

3.2 稀土资源形势依然严峻，资源保障程度低

一是受国家稀土产业政策及其他因素影响，我国对稀土矿前期地质勘查工作投入较少，地质工作程度低，特别是离子吸附型稀土资源家底不清，至使一些工程建设项目用地范围内压覆或剥离大量离子型稀土。二是因多年暂停受理新设稀土探矿权、采矿权，现有矿山的稀土资源大多已开采枯竭，稀土储采比严重失衡。三是我国稀土冶炼分离企业产能严重过剩，进一步诱发了稀土非法开采。四是一些中间贸易公司成为稀土价格大幅波动的重要推手，严重扰乱正常的市场秩序和价格。五是利益驱使下违法违规收购、加工、销售、走私出口稀土矿产品的行为较为盛行，稀土资源流失严重。

3.3 生产工艺研发滞后，环境破坏和污染严重

一是稀土开采、冶炼分离及产品加工、材料生产中造成的环境污染依然严重。二是生态环境损失没有得到合理补偿，环境成本尚未计入生产成本。三是实现环保缺乏有效的制约措施，企业环保达标率低。四是开采、冶炼分离的生产工艺研发滞后。

3.4 核心技术与终端产品缺乏，区域经济发展与国家整体利益衔接不够

一是各资源省（市、县）均提出打造和建设稀土产业一条龙的地方经济发展战略，一定程度上增加了重复和低水平建设项目，使中低附加值产品的产能进一步过剩。二是资源综合开发利用和资源最大化利用方面认识水平有限，稀土新材料开发和终端应用核心技术仍然滞后，低端产品过剩。三是产业集中度低，产业结构不合理，行业自律性差，存在一定程度的恶性竞争和无序贸易。

4 国际稀土市场形势分析

4.1 国际稀土市场不稳定催生国外新项目研发及稀土产能转移

由于国际稀土市场的不稳定性，一些国家充分感受到缺少稀土的危机感和紧迫感，不惜投入巨资开展稀土新材料、稀土替代材料、稀土减量使用以及从废弃物中回收稀土等相关技术的研发工作。一些国家为能获得我国稀土资源以及避免在国内造成污染，改为在我国投资或合资建立稀土冶炼分离、合金生产、催化剂生产、荧光粉生产等企业，直接在我国国内获取稀土原料并进行生产，但生产的核心技术却仍掌握在他们手中。这实际上降低了投资国的生产成本，却将环境问题留给了我国。

4.2 未来国际市场稀土需求将持续旺盛

目前国际稀土市场仍显需求疲软，但风力发电、新能源汽车、节能灯、手机、平板显示器等新兴产业的快速发展已带动永磁体、电池用合金、荧光粉、抛光粉等稀土产品消费的快速增长，未来国际市场的稀土需求将持续旺盛。据美国派克研究公司最新报告，至2017年清洁能源技术领域每年对稀土的需求将从2011年的9000t达到12920t，需求量最大的将是金属钇，大约年需求量6088t，其次是铈和镧，其他如金属钕、镨、铕、铽和镝的需求量相对略少，但整体用量仍然可观，混合动力汽车中镍氢电池和风力发电机将是稀土需求量最大的两个行业。另有资料显示，至2020年，全球稀土需求量将达到30万t左右，大约是2011年的3倍；2012～2020年的8年间，稀土累计需求量将达到186万t。因此，当前蓬勃发展的新兴产业、新兴材料将使稀土在更多的领域具有应用价值，未来国际市场对稀土的需求将持续上扬。

4.3 我国稀土国际竞争力短期内依然强势

美国、澳大利亚等世界多国已建或在建稀土项目虽然较多，但西方等国家多年稀土产业的空白使之已丧失了一个完整的工业体系，重新恢复起来需要时间，加之环保压力，都将推迟国外有效稀土产能的投放。除美国、澳大利亚重启的稀土矿山外，目前国外多数矿山仅限于前期矿山勘探或初级加工阶段，两至三年内世界稀土供应量不会出现爆发性增长。国外稀土替代材料、稀土减量使用等研发可能成本较高，短期内商业化的可能性较小。但总体看，国外稀土上下游企业一体化运作趋势明显。

我国在稀土管理新政策的引导下，稀土产业生产秩序逐渐趋于有序，生态环境有所好转，资源浪费现象有所改观，稀土企业的环保意识有所增强，稀土高端产品的研发加大了投入，大企业大集团战略正在逐步实施中，稀土产业发展总体向好。目前，我国在赣州率先成立了首个高校院士工作站，专攻稀土、钨等应用领域，加强稀土、钨、铜等有色金属领域创新人才培养、关键技术研发及重大成果培植。因此，我国稀土在国际市场的竞争力短期内将依然强势，预计2015年前全球稀土主要供给权仍会掌握在中国手里。

5 思考与建议

5.1 开发利用国内国外并举

一是坚持统筹规划、规范管理、政策引导、市场化运作的原则，兼顾中央、地方和企业利益，妥善处理好不同区域和上下游产业的关系，通过联合、兼并、重组等方式，加快大企业集团的组建步伐，提高产业集中度，实现产业结构的优化与升级。二是积极开拓稀土应用领域，鼓励加大科研投入，开发特殊用途的新功能材料，形成高附加值品种和新材料应用的产品链，采用合作、兼并、收购等方式获得国外先进技术和核心技术，加快我国技术研发的步伐。三是加强对稀土核心技术自主知识产权的保护，加大国家专利的申请数量，尽量保护我国已有或将要有的国内外市场，为我国稀土产品市场的发展留出一定空间。四是优先保证国内企业对稀土资源的需求，扶植国内稀土高新技术产业，通过扩大国内市场，拉动我国稀土工业的快速发展。五是实施“走出去”战略，探索将富余产能向海外转移的途径，鼓励海外投资合作寻找稀土矿，进一步增强国际竞争力。

5.2 开发与保护并重

一是有条件地适度投放稀土探矿权和采矿权，并进行稀土探矿权采矿权一体化管理制度的探索，有效保障稀土资源采储平衡。二是研究制定稀土国家规划矿区的有效保护措施，包括离子吸附型稀土规划矿区的战略储备研究。三是保持开采指标、指令性计划及出口配额的相对稳定，协调各项指标间的匹配关系，根据国际稀土市场形势滚动投放各项指标。四是从分离企业入手抓中间带两边，降低原料型产品的过度生产，形成合理的产业结构。五是将稀土出口产品按照限制出口、适度出口以及鼓励出口三类进行划分和细化管理，加强珍稀重稀土矿产品的出口限制，适度放开普通中稀土矿产品的出口配额，鼓励大宗轻稀土矿产品的出口，一方面回应WTO诉讼，另一方面确保我国在国际稀土市场占居70%的市场份额。

5.3 依法监管多方联动

一是制定具有针对性的处罚规定并上升到法律层面，对稀土开采、冶炼分离、加工、出口、中间贸易等各环节的违法违规行为依法监管和处罚，特别要加强对中间贸易商的监管力度。二是建立建全省（市、县、乡）际之间的稀土监管区域联动机制，由下向上逐级开展各部委各部门协调配合的联打联查行动，坚决打击和整治稀土行业中违法违规行为。三是采用信息技术实现稀土行业各环节活动的联网在线监控，各项指标的在线填报，对违法违规企业在相关门户网站进行公告，给予相关制裁并列为未来重点监控对象。

5.4 提高环保准入门槛

一是加强稀土企业贯彻落实《环境保护法》的力度，提高企业领导和全体员工的环保意识，对已开发的矿山采取有效措施进行生态环境治理和恢复。二是在相关税收、风险保证金、生产工艺、设备升级改造、先进技术研发、水资源利用、排放达标等方面设置稀土开采、生产准入门坎，将环境成本纳入生产成本中，提高环保准入门槛。三是加强稀土浸出率、回收率和综合利用研究，有效处理和利用生产过程中“三废”和尾矿渣，强化固体尾渣利用的产业化进程，提高资源节约集约化水平。

［1］孟弘，李振兴.关于我国稀土产业发展的战略性思考［J］.科技管理研究，2011，31（16）：29－31.

［2］中华人民共和国国务院新闻办公室.《中国的稀土状态与政策》白皮书［R］.2012.

［3］中国地质科学院矿产资源研究所.我国三稀金属资源战略调查》项目阶段性成果［R］.2013.

［4］王安建，李建武，李颖，等.全球稀土资源供需格局研究［R］.2012.

［5］方一平，张福良，郭佳，等.全国稀土矿山实地调查报告［R］.2012.