谈基层公安机关业务绩效考核的优化和改进——由浙江省打防控考核废止引发的思考

□张起乐

（苍南县公安局，浙江苍南 325800）

谈基层公安机关业务绩效考核的优化和改进
——由浙江省打防控考核废止引发的思考

□张起乐

（苍南县公安局，浙江苍南 325800）

基层公安机关业务绩效考核是基层警务活动的导向和航标。如何制定科学的考核体系是推进警务决策科学化的重要命题。面对当前基层考核存在的顾此失彼、鞭打快马、条块分离、滋生腐败等问题以及由此带来的公平受到挑战、民警不堪其累、监测数据失真、队伍建设脱节等诸多弊端，还需要围绕中心统一考核主体、抓住重点整合考核内容、分级达标兼顾受考特点、兑现奖惩体现考核权威、公开透明改进考核方法等方面着手改进。

基层公安机关；业务绩效考核；督考一体化；打防控考核废止；浙江省

面对社会经济快速发展的新形势和人民群众日益增长的安全新期待，如何引导基层公安机关科学开展警务活动，使公安工作更具科学性、更具群众性，这是公安业务绩效考核必须予以面对和解决的问题，也是贯彻群众教育实践活动的题中之义。2013年，浙江省公安厅作出了停止市级公安机关打防控考核和综合考评的决定，让各地结合实际探索更具新时期公安工作特点的考核体系，以备决策指挥机关能更为全面、科学地掌握基层警务实战的考核需求。但从浙江省各地警务考核实践来看，不少地方公安机关仍然延续打防控考核思维，并没有大胆探索实践新形势下更符合基层公安机关警务活动实际需要的考核新方法和新模式。由此可见，要改变和完善公安机关业务绩效考核的问题尤为艰难和复杂，但也从另一角度印证了基层公安机关业务绩效考核的优化和改进之必要。为此，笔者结合苍南公安业务绩效考核实践，对此问题进行初步思考，提出督考一体化的考核新设想，以求教于方家。

一、业务绩效考核在基层公安机关的地位和作用

绩效考核最早应用于企业，是企业人事管理的重要内容，是企业管理强有力的手段之一，是企业目标管理中的一个重要环节。完整的绩效管理应当是一个循环流程，包括绩效目标制订、绩效辅导、绩效考核和绩效激励等内容。其目的是通过考核提高每个个体的效率，最终实现企业的目标。公安业务绩效考核应该是指公安机关根据警务战略目标的需要，按照一定的原则和工作绩效测量标准，定期或不定期地对单位和公安民警的业务工作开展成果进行系统、全面考查和评价的活动，是对一个地方警务工作和队伍建设效益的评价过程，是公安目标管理的关键环节，也是公安队伍管理长效机制的重要内容，它对公安工作的可持续发展起着导向、杠杆、评估和拉动作用。

（一）业务绩效考核直接体现基层民警个体的工作能力和水平。理论上，基层民警个体能力越强，业务绩效考核成绩越优秀。因此，业务绩效考核结果是区别民警工作能力高低和选拔民警的重要依据，在一定程度上可以激发民警的工作积极性。

（二）业务绩效考核有力保障基层公安机关战略发展目标的实现。实践中，每一个基层公安机关作为一个团队都会依据管理对象的需求和上级公安机关的要求制定自身的战略发展目标。为了实现自身的发展战略目标，会通过设定基本业务绩效考核指标，引导基层民警不断朝着团队目标去努力实现，从而达到整体工作目标的实现，这一过程就将有力保障公安机关战略发展目标的实现。

（三）业务绩效考核可以促进基层公安机关规范化持续性发展。质量管理的基本原理告诉我们，相关方的满意是企业、单位和组织生存发展的必要条件。毋庸置疑，业务绩效考核是对基层公安机关的约束和规范，通过指标任务的形式促使基层公安机关不断满足服务对象和让党委、政府满意，从而提升自身地位以获得相应的荣誉。

二、基层公安机关业务绩效考核的不足

此前，浙江省公安机关（以下简称“我省”）在业务绩效考核方面一直是沿用打防控考核体系。这是我省应用多年和最为主要的业务绩效考核方式，对全省公安业务工作效能的提升起到了重要推动作用。但随着时间的推移，一直未作变更的指标设定思路带给基层警务活动的负面影响也逐步暴露，导致基层公安机关在没有打防控考核的情况下，仍未摆脱重打击、轻基础，重指标、轻评估的警务运作模式，而且因为思维惯性使然，将会在一定时间内延续。

（一）顾此失彼。打防控考核从字面上理解好像覆盖了打击、防范、管控的各个方面，但实际在具体指标设置上却突出打击、轻视防范和管理，对基础工作则是简单带过，难以区分好坏，将考核的导向一开始就引向了破大要案，而不是如何做好预防案（事）件上来。同样，在打击的项目中，也是片面强调大案件的侦破，轻视与群众利益密切相关的普通案件，如对调处纠纷、行政案件办理等这些占据社区民警大量精力和资源的警务活动则没有任何考核，在一定程度上弱化了基层对行政案件的办理。事实上，一些社会治安热点问题往往都是由小到大、由普通案件引发为大案件的。因此，在原有业务绩效考核体系下，群众不能切实感受到公安在为民服务、为民执法。因为，群众所关注的问题和关心的案件没有被纳入考核，也没有受到应有的重视，与公安机关所倡导的群众路线是背道而驰的。

（二）鞭打快马。作为一种业务绩效的考核体系，它必须围绕战略目标设定一定的指标数据予以体现。打防控各项指标的下达并没有科学地结合各地的刑事警情数、发案数和警力数，而是简单地根据前三年任务完成情况下达指标，并在前一年完成情况的基础上盲目地提出要上升10%至30%不等的要求，以致出现了“鞭打快马”的现象。为了完成任务，为了取得好名次，各地公安机关都是咬紧牙关拼命追赶。今年任务完成了，但是明年还会出现更多的任务。按照犯罪的规律特点，对某类犯罪的打击可能会导致一段时间内某类犯罪的下降。因此，决策部门在没有分析任何警情的基础上就提出了逐年加指标的设定体系是极为不科学，也非常不合理，严重脱离实际，带给基层民警的负担也是巨大的。打击的任务应该和当地的刑事警情数、发案数和警力相匹配，根据“警情与打击同步”的规律确定指标任务。否则，所设定的指标数据将会严重违背治安发展规律，是不科学的政绩浮夸和人为瞎弄指标。这种超出基层实际承受能力的考核指标数据必然会促使基层公安机关在考核中弄虚作假。年终一到，为了应付考核，蕴含着水分的数字便会不断上窜。

（三）滋生腐败。原有的打防控考核机制是按照“下达指标——阶段通报——年终排名”的方式进行。这样的考核方式，是一种不对等的考核方式，它只强调了被考核单位的责任，却没有明确考核单位的义务。我们常说机关部门要为基层服务，但这样的考核方式和考核体系不仅难以体现机关部门的服务性，在很大程度上滋生了机关部门的官僚作风，甚至腐败。机关部门在指标下达过程中，往往是预先设定了一个指标下达的公式，在内部线上会议进行通报，但这里仍存在根据个人关系亲疏好恶及单位公关情况缩减指标的现象，导致考核竞赛还没有开始就先让你“输”在起跑线上。在季度的考核、半年度的基础性、人为性大的考核中也存在依据公关效果来决定抽查松严程度的现象。公关做得不好的地方查得紧一些，公关做得好的地方就查得松一些，导致基层民警不仅对考核的结果难以信服，对考核的作用和意义产生了质疑，更是动摇了上级公安机关业务部门的权威。因此，基层民警戏言称：“考核考的不是工作实绩，考核考的是公关实力。”

（四）条块分离。公安机关是当地党委、政府的重要组成部门，承担着维护一地社会平安的神圣职责。公安机关在承担着专业治安行政管理和刑事司法职责的同时，因为所处当地党委、政府的领导下，特别是在“大维稳”工作格局的外力要求下，承受了许多维稳任务和为经济保驾护航的职责。这些维稳工作履职情况虽然没有被纳入上级公安机关对基层公安机关的考核，但却关系到地方公安机关在一个地方的威望，关系党政干部和广大群众的评价，甚至影响到当地党委、政府对公安机关的保障力度。换言之，公安机关作为地方政府的重要组成部门，它应该也必须要牢固树立起围绕中心、服务大局的思想，充分履行保驾护航的职能，以有为换取有位。但在以公安业务考核为主，并缺乏纵横联系的打防控考核体系引导下，难以有效引导基层公安机关充分履行保驾护航的职责，也无法全面衡量基层公安机关的工作量和实绩。

三、基层公安机关现行考核机制的弊端

（一）公平受到挑战。因为打防控考核事前制定，特别指标的核定缺乏决策民主，只凭几个人说了算，没有广泛征求意见；事中考核又不透明，特别缺少统一的考核标准和操作程序，存在暗箱操作的嫌疑，导致广大基层民警不信服考核结果，使考核的激励导向作用大大减弱。长此以往，民警对队伍管理的公平性信仰就会缺乏坚持，会在很大程度上伤害队伍的战斗力。

（二）民警不堪其累。在警力没有相应增加的情况下，打击指标逐年攀升在很大程度上增加了民警的负担，民警经常加班加点和高负荷运转成为了基层的常态。为了完成指标，一些民警甚至急功近利、动手动脚，刑讯逼供时有发生，特别是处在派出所打击组、打击队以及刑侦面上的中队民警的健康状态不容乐观，有时为了追逃和抓捕在外一呆就是个把月、几个月，导致警心不稳，想调离公安机关的警员不少，能调离公安尽可能争取调离公安，不能调离的尽可能到轻松的警种或到上级公安机关工作。

（三）监测数据失真。由于考核指标下达严重脱离基层警力承受实际，一些基层单位为了能在考核竞争中取得好的排名而采取非常规手段，甚至弄虚作假，严重损害了打防控平台数据的真实性，给公安机关日常数据研判带来负面影响，导致上级决策失真、失实。比如，为了完成“两抢”打处指标，在没有抓到“两抢”犯罪分子的情况下，在打防控平台上关联一个盗窃犯罪分子，给他强加一个抢劫罪罪名，等考核时间一过再改回来。基层民警业务水平没有提高，但应付考核的门路层出不穷。

（四）队伍建设脱节。实施业务绩效考核的目的之一是为队伍的管理和建设提供参考依据。但由于考核的不科学性，导致队伍管理不愿以考核的结果作为评定依据，如在干部选拔、奖惩实施等方面，使考核失去了本有的作用和意义，致使队伍管理自成一体。长此以往，一方面，出现了基层民警不再追求考核的优秀目标，队伍中争先创优的氛围不断弱化，队伍的战斗力受到消磨。另一方面，因为绩效考核压力过大，广大基层民警处于超负荷运转状态，从优待警落实难以得到保证，尤其民警的休息权受到严重侵害，队伍的士气难以有效提振。

四、基层公安机关业务绩效考核实施督考一体化的设想

浙江省委常委、省公安厅厅长刘力伟在全省公安机关“学习贯彻习近平总书记重要批示精神、坚守防止冤假错案”座谈会上提出：“今后各地不要再搞不科学不合理的破案率、批捕率、起诉率、退查率等排名通报，或者下达刑事拘留数、发案数、破案数、退查率等不科学不合理的指标了。”刘厅长的讲话高屋建瓴，切合基层实际，说出了广大基层民警多年来压抑在心头想说而不敢说的话。刘厅长的讲话为探索改进公安业务绩效考核指明了基本方向，也创造了让各地探索更加科学和符合基层实际的绩效考核的契机。为此，笔者结合基层警务实践，提出以下绩效考核的新构想。

（一）围绕中心统一考核主体。在现行绩效考核中，不管是省公安厅对市级公安机关的考核，还是市级公安机关对县级公安机关的考核，都是由相关业务部门对下级实施分头考核，各自为政、各行一套。这面上看似公平，实则增加了受考单位的负担，且不论这样的考核是否具有实质公平，光受考单位的“对接”（接待）就难以承受，各业务部门由指导部门陡然变成了考核机构。这与当前群众路线教育实践活动的要求格格不入。在绩效考核的初期，各业务部门还会出于自身的绩效利益考虑，往往会下达过高的指标，以体现本系统的工作业绩。笔者认为，要实现考核的科学、公平，首先就要统一考核主体，改变当前每个上级业务指导部门都能考核、都可以考核的现状，成立专业的考核机构（考绩办或督考办），选派业务精干力量充实考核部门，直接受党委的领导，围绕党委的中心，负责制定全局性绩效考核办法，组织全局性绩效考核工作。在具体绩效考核的实施中，考核办法的制定由各业务部门提出要求——考核机构统筹——党委批准下发，以此避免多头考核、无序考核的问题出现。任何业务线上要组织实施专项行动或下达业务性指标都必须报请考核部门审核，报请党委同意。如此一来，一旦出现各业务部门提出不科学指标时，能够在考核部门中予以及时制止，从而实现从源头上减轻受考单位负担过重的问题，也在源头上避免多运动、多行动现象出现。

（二）抓住重点整合考核内容。现行的业务绩效考核有一个较为普遍的问题，即考核的内容繁冗复杂、内容繁多，重复考核的现象较为普遍，一项内容，不仅在打防控中考、综合考评中考，而且还要在专项行动中考。有时一个考核文件不要说让受考单位民警难以明白，就连专门负责考核工作的人员还要“研究研究”、“琢磨琢磨”。因为考核名目的繁多，很多考核文件下发之日起就被束之高阁，无法使受考的民警和单位接受。因此，许多基层民警及单位领导根本就没有理会考核的内容，出现了“你考你的，我干我的”的现象。试想一下，一个考核文件无法让基层广大民警理解明白、入心入脑，那么考核的权威性和作用又从何来呢？因此，笔者认为当前基层公安机关的考核要切实抓住重点，弃小就大，不宜过细过小，紧紧围绕党委的中心目标，整合考核内容，突出业务和队伍两大主题。就业务工作而言，突出打击和防控两个方面；就队伍而言，突出执法和队伍管理两个方面。在具体设置上，提出一般性规定要求，充分给予各地自主权，而且要简单易懂，尤其在过程推进上要给受考单位足够的发挥空间，不宜限定过死，否则会影响到受考单位的积极性和解决问题的自主性。当然，一些需要做精细安排要求的，可以通过专项行动来予以实施体现。

（三）分级达标兼顾受考特点。当前，广大基层民警普遍感受考核压力过大，工作任务日益繁重的根本原因是上级公安机关毫无节制地下达各项指标，而且指标是年年人为随意性地叠加（前文已述缺乏科学依据）。受考单位不仅要考虑今年完成得好，还要担心明年的指标承受得了承受不了。同时，在一些考核中还实行不封顶的竞赛排名，不仅要完成自身指标，还要好于同类地区。这样无序的竞争，不仅做虚了考核，也害苦了民警。可以说，许多指标的超额完成对社会治安的改善根本是没有作用和价值的。因为要取得好名次，受考单位不惜弄虚作假，而且大搞“极左”执法，能抓的尽量抓起来，等考核结束能放的尽量放，变相地搞“冤假错案”。为了能实现科学考核，合理调动基层民警工作积极性，笔者建议变当前无序竞争式考核为分级达标式考核。考核部门根据各地刑事警情数、警力资源以及实有人口等参数，科学划分受考单位等级，根据一般性要求制定考核标准，根据受考单位年终任务完成情况予以评估。只要受考单位完成规定任务，达到考核要求，就评定受考单位为优秀，从而引导受考单位着眼于本县、本单位社会治安情况，朝着简单明了的考核要求推动警务活动发展，让受考单位真正围绕本地社会治安实际富有创造性地开展警务活动，打造更多、更有特色的警务载体和品牌。与此同时，让业务部门从“下指标——去考核”的工作方式中解脱出来，结合自身所掌握的信息资源，帮助受考单位开展研判，指导受考单位抓好过程推进，纠正可能偏离目标的错误路径，实现更为优质和高效的指导，树立业务部门应有的指导权威。

（四）公开透明改进考核方法。方法路径的恰当与否也会在很大程度上影响目标的实现。在很多时候，方法的不科学、不严密会导致考核结果有失公允和公正，从而动摇广大基层民警对业务绩效考核的公信力。为此，在设定业务绩效考核目标之时就要明确考核的方式方法，让受考单位明了考核的难点和重点所在，在心理上有预期判断。其次，在考核的人员组成上应有所回避和体现专业，既懂得考核的专业知识，又能在人员组织上保证客观公正。最后，在考核的结果上要能做到时时公开，能让受考单位有核对和校正的机会，有效消除人为因素，在考核人与受考者之间建立互信。当前信息技术的突飞猛进也为考核的方式改进提供了有效路径。从实践来看，我国许多地方考核已经实现了从网下考核到网上考核的转变，使绩效考核进一步得以规范、科学。笔者认为，在当前信息技术下，只要设计合理，大部分的绩效考核是完全可以实现网上运转，避免人为因素的干扰，使绩效考核更加科学透明。

（五）兑现奖惩体现考核权威。绩效考核能否收到预期效果，发挥其应有的作用，关键还要看考核结果能否得到有效应用，能否及时兑现奖惩。因此，科学的考核应将奖惩有效地结合起来。一方面体现在精神层面的立功嘉奖及物质层面的奖金发放，切实让多干事、干好事的单位和民警尝到甜头；另一方面要与干部的选拔任用有机结合起来，将考核的结果作为单位评先评优的基本依据和干部使用的重要依据，让广大基层民警围绕考核目标开展好工作，让实干的民警得实惠，以此树立业务绩效考核在提升业务工作绩效和队伍战斗力中的权威，真正体现考核的导向、航标价值。

［1］吴建清，刘惠霞，魏琪.绩效考核在公安机关应用的价值分析［J］.政法学刊，2010（4）.

［2］韦立华.建立公安绩效考核体系的实践和思考［J］.江苏警官学院学报，2002（6）.

（责任编辑：王玉叶）

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1674-3040（2013）05-0055-04

2013-08-15

张起乐，浙江省苍南县公安局望里派出所教导员。