加大力度开发致密油和页岩油增强国家能源安全保障

廖晓蓉，郭焦锋，李维明

（1.中国石化股份有限公司西南油气分公司，四川 成都610016；2.国务院发展研究中心资源与环境政策研究所，北京100010）

近年来，由于技术进步和良好的竞争环境，美国非常规油气开发技术取得突破并发展迅猛，非常规油气产量快速增长，页岩气已被公认为是美国能源市场的“博弈改变者”，页岩油则是当前美国原油产量飙升的主要驱动力，美国一直谋求的“能源独立”取得显著进展。相比而言，我国的石油对外依存度不断提高，至2012年底已达55%以上，国家能源安全形势日趋严峻。而加大力度开发致密油和页岩油等非常规石油资源，可大大提高我国石油的产量和供给能力、有效缓解国家能源安全的紧张局面。为此，在加快开发可再生能源的同时，迫切需要大力开发各种非常规石油资源，其中一个重要方面，就是要加大对致密油和页岩油的开发力度。

1 致密油和页岩油开发潜力不可忽视

致密油和页岩油与常规石油一样，具有资源丰富、利用广泛等优点，有望成为我国能源领域最重要的接续利用资源之一。一方面，我国致密油和页岩油资源丰富。第三次油气资源评价的结果表明，全国致密气和页岩气可采资源量为24万亿～32万亿m3，致密油和页岩油资源量基本上与其相当（可采资源量约为100亿～150亿t），约为常规石油可采资源量（212亿t）的60%。另一方面，我国致密油和页岩油开发潜力很大。在一些主要资源国，致密油和页岩油的开发利用已有比较成功的经验，例如美国开发利用致密油和页岩油已有50多年，目前其年产量可达1500万t。我国也有在渤海湾、鄂尔多斯及松辽盆地开发利用的成功经验可供借鉴。因此，根据国内外经验，我国加大力度开发致密油和页岩油具有较好基础和有利条件，有望在3～5年内实现重大突破。

2 我国发展致密油和页岩油仍面临诸多难题

2.1 目前缺乏致密油和页岩油发展战略和规划

近年来，我国相继出台的《中国的能源政策（2012）》白皮书、《能源发展“十二五”规划》等文件，比较系统地阐明了石油工业的发展现状、发展战略和目标以及政策措施等。这些政策措施对我国石油工业的发展具有重要的影响和作用，但其中缺乏针对致密油和页岩油的发展战略和规划。其原因：一是对致密油和页岩油的特殊性认识不足，总是将其与常规石油“捆绑”在一起，基本上没有体现出其特殊性。但事实上，致密油和页岩油资源与常规石油资源有着十分明显的差别，其特殊性主要表现为：地质条件异常复杂，具有低品位、低渗、埋深大及低产等特点。二是对致密油和页岩油的重要性认识不足，缺乏针对致密油和页岩油的发展战略和相关规划。据预测，我国致密油和页岩油的探明可采地质储量和产量有望快速上升，到2020年年产量可达5000万t，是我国新增石油可采储量和产量的主力军。因此，应重新认识致密油和页岩油在能源领域的地位和作用，鼓励大力开发致密油和页岩油。

2.2 勘探开发理论研究和技术基础薄弱

致密油和页岩油是需要通过大型人工压裂才能形成工业生产的石油资源，是新崛起的能源资源生力军，已在美国投入大规模开发利用。近年来，我国虽然在致密油勘探开发的理论与工程实践方面取得了较大进展，但勘探方法、开采技术和开采设备都比较落后，如我国自行研发和生产的钻机远不能满足要求、钻井工艺落后、钻井设备不配套等。而且，尽管我国已取得了部分区块致密油和页岩油勘探开发试验的成功，但在致密油和页岩油的地质研究和开采作业中，各石油公司基本都是在沿用美国的思路和方法（如油气共伴生致密油开发技术、致密油和页岩油井多层压裂技术等），这种生搬硬套国外经验的做法难以适应我国的实际地质情况，使得勘探开发效果不甚理想。

2.3 财税政策存在优惠力度不够、系统性较差等问题

一是现行的优惠政策力度不够。为鼓励致密油资源的合理开发利用，国家给予了一定的财税优惠政策支持。这些政策在一定程度上激发了致密油生产企业的积极性，较为有效地带动了致密油产量的大幅增加。但通过对若干家致密油生产企业的实际调研发现，在现行财税优惠政策下，开发项目仍然是难以盈利或仅仅是微利。二是现行的财政补贴环节单一，缺乏系统性和针对性，不能很好地体现效率导向。在致密油的勘查、储运等环节上基本没有财税优惠政策，现行的相关财税政策也不配套，这导致了致密油领域各环节发展的不平衡，不利于致密油的快速发展。另外，我国目前的税收政策侧重于致密油的发展结果，而对其发展过程（如勘探、研发、试验等）关注不够、税收优惠很少。

3 加大致密油和页岩油开发力度，增强国家能源安全保障

3.1 尽快制定致密油和页岩油发展战略和相关规划

提高致密油和页岩油这一优质、高效、富有潜力的资源在我国能源领域的地位，是实现国家总体能源战略的重要举措。为此，建议尽快专门制定我国致密油和页岩油发展战略和相关规划，从总体上对其开发进行战略部署，进而确保该产业的健康、稳定和可持续发展。

3.2 大力加强致密油和页岩油基础理论研究，开展致密油和页岩油勘探开发关键技术攻关

建议在常规石油地质学理论和方法的基础上，借鉴国外先进的理论和经验，建立致密油和页岩油油藏的描述方法和参数体系，构建较完备的致密油和页岩油油藏理论，为预测致密油和页岩油富集区、指导勘探开发提供理论依据。另一方面，加大对致密油和页岩油勘探开发关键技术的科技攻关，将泥页岩储层完井技术、高效压裂和水平井压裂技术、定向井和羽状井技术等主要技术列入国家重大基础研究项目计划和国家自然科学基金重点研究项目计划，并给予优先安排，以逐步形成适合我国致密油和页岩油地质特点的勘探开发技术体系。

3.3 尽快完善我国致密油和页岩油开发利用的财税优惠政策

一要加大对致密油和页岩油开发利用的补贴力度。减税和补贴能够在很大程度上提高致密油和页岩油开发的经济性，其中补贴的作用尤为明显。相比而言，我国目前对煤层气等非常规油气资源开发利用的综合补贴力度可达到气价的30%～40%，而对致密油和页岩油则几乎没有进行补贴。因此，建议比照煤层气的优惠政策，加大对致密油和页岩油开发利用的补贴力度。二要建立国家致密油和页岩油产业发展基金。借鉴国外常规能源补贴非常规能源的先进经验，建议国家建立致密油和页岩油产业发展基金，所需资金由中央负担，分别从石油特别收益金和石油增值税等项目中提取，专项用于致密油和页岩油的风险勘探和重大项目建设。三要免收资源税。根据《关于加快煤层气抽采有关税收政策问题的通知》规定，为加快推进煤层气产业的发展，对地面抽采煤层气暂不征收资源税。因此，建议比照煤层气的做法，免收致密油和页岩油开采的资源税。此外，还要进一步建立健全财政补贴监督机制。目前我国对非常规石油财政补贴缺乏长期的监督约束机制，致使财政补贴资金的使用效果差强人意。随着我国对非常规石油财政补贴额度的不断增长，应进一步建立财政补贴监督约束机制，使得其真正发挥促进非常规石油资源产业发展的作用。