大中型水利水电工程移民监理实践探讨

徐 岩，胡 琼

(1.水利部南水北调规划设计管理局，北京 100038;2.中国水电顾问集团成都勘测设计研究院，成都 610072)

目前我国大中型水利水电工程移民搬迁安置实行政府监督和社会监督相结合的制度。移民监理是社会监督管理体系的组成部分之一，是具有独立法人资格的第三方，在移民搬迁安置实施过程中为委托方提供移民搬迁安置与移民工程建设管理的专业化监督与管理咨询服务。

移民监理在水利水电工程移民搬迁安置中发挥了巨大的作用，得到了国家发展和改革委员会和各级移民主管部门的肯定和认可，至今已相继在长江三峡、溪洛渡、向家坝、瀑布沟等大中型水利水电工程的移民搬迁安置实施过程中实施了移民监理，其经验已在全国大中型水利水电工程移民搬迁安置实施中推广应用。

1 水利水电工程移民监理

移民监理是移民监督的进一步深化，是移民搬迁安置实施过程管理活动的独立第三方直接参与者。移民监理受地方政府与项目投资法人的共同委托，监理的主要对象是实施移民搬迁安置的地方政府和相关部门，但对地方行政主体无监督执法权。

移民监理深入现场工作，为委托方提供所需的全方位全过程的技术、管理及相关政策的专业化咨询服务。有必要的事中控制权，表现为委托方授予移民监理资金拨付审核签署权、实施方案审核权、验收成果审核权，受委托方的委托授权调解矛盾冲突等。在委托方的授权范围内参与移民搬迁安置实施过程的监督管理活动，仍属水电工程建设领域范围的建设管理活动。

2 移民监理对移民搬迁安置质量、投资、进度监督控制的理解

围绕移民搬迁安置的总目标:在规划的时限内搬得出库区、社会稳定、经济能可持续发展，移民能够达到或超过原有生活水平。通过总结移民搬迁安置实践经验，移民监理的投资、进度、质量三控制内容如下。

2.1 质量控制

通常移民监理对质量控制采取以下主要措施:

(1)重点是对县乡实施机构工作效率方面的质量指标监控，包括发放移民补偿金是否足额及时、移民培训质量是否合格、是否及时有效地解决处理出现的群体事件，以及能否及时有效地完成搬迁安置计划任务等。

(2)监督相关移民工程各项工作是否按照国家基本建设程序规定的要求开展工作。核查相关勘测、设计、监理与施工参与各方单位资质与主要岗位人员的执业资格是否符合国家与地方及各行业主管部门的规定，是否执行的国家地方与行业的强制性规定等。

2.2 移民资金拨付使用监控

移民监理受现行移民管理体制职能权力与自身工程财务会计能力水平的限制，无法完整详细有效地监督控制实施机构移民资金使用状况，只能是协助政府监督的审计与稽查部门发挥有效的监督作用。

根据搬迁企事业单位、移民工程进展情况与移民总体数量及搬迁安置分布状况特征确定采取全部或合理调查取样方式监测移民补偿资金的兑付情况并进行评价，以避免因移民资金使用不当出现问题，影响移民工程建设和移民搬迁安置总目标的实现。

2.3 进度监控

通过现场巡视与监测掌握的移民工程形象进度与搬迁安置进度状况、分析确定的主要影响因素，及时督促、协调各方解决出现的影响移民工程施工进度与移民搬迁安置进度的问题，保证移民能够及时有效地使用配套的生产生活设施，完成移民搬迁安置。

3 移民监理的工作现状与特点

3.1 移民监理工作对象的特点

移民监理工作对象涉及到有关省、地 (市)、县(市、区)、乡政府的不同层次实施机构，涉及到国土、水利、电力、交通、市政、民政等相关部门，涉及到企事业单位、乡镇以及乡镇企业等多方利益主体。要面对形形色色的不同阶层、不同生活理念、不同利益诉求而又密切相关的社会关系人或群体。

在移民搬迁安置实施过程中涉及的工民建、水利、电力、交通等各类不同建设行业项目的建设阶段划分、实施程序、不同阶段工作深度、专业技术标准要求等不尽相同，因此对移民监理人员的专业水平、工作经验、工作协调能力是极大的挑战。

改革开放以来，水利水电工程的移民政策处于不断完善的过程中，移民安置的理念、移民规划原则与管理体制都发生了重大变化。移民搬迁安置过程中主要矛盾的变化，要求移民监理能够及时调整工作重点以适应委托方变化的具体需求。

3.2 移民监理的现状与主要问题

移民监理为委托方提供的是个性化服务，移民监理的工作内容与方式还缺乏统一行业标准，未能明确移民监理的法律责任与权利，移民监理工作产生的后果影响仍由委托方承担。委托方通过移民监理工作的逐步深入了解移民监理的专业特长与实际工作能力后，才能授予必要的职责权力参与移民搬迁安置实施的管理活动。

在移民搬迁安置实施过程中涉及的工民建、水利、电力、交通等各类不同建设行业项目的建设阶段划分、实施程序、不同阶段工作深度、专业技术标准要求等不尽相同，因此对移民监理人员的专业水平、工作经验、工作协调能力是极大的挑战。

3.2.1 移民监理主要工作的内容与作用

现行移民管理体制下一般大中型水利水电移民监理由两个委托方省级移民机构与投资方项目法人共同委托。被监督的对象是各级移民搬迁安置实施主体。

投资方项目法人希望移民监理及时有效的现场监督协调工作能够确保主体工程早日建成尽早发挥作用。

省级移民机构希望通过移民监理获得全面客观、有效及时的移民搬迁安置工作的基层信息，监督规范基层移民实施机构的移民搬迁安置管理实施活动，及时纠正工作中出现的偏差，减少失误，更加关注的是移民的安置质量、当地社会经济的发展与社会稳定。地方实施机构一般还需要移民监理提供相关移民工程建设管理、移民搬迁安置相关的政策与技术咨询服务。

移民监理受委托方委托授权及时进入现场全面了解移民工程建设与移民搬迁安置进展总体状况，根据有关移民政策、移民安置规划、移民年度计划，对移民搬迁安置责任主体的工作过程进行监督控制，对易出现问题的环节重点监测。监测的内容主要包括:核查移民工程建设的前期工作 (如勘测、设计、设计评审、招标投标等)进展能否满足施工要求，监督工程质量监督体系的完善有效性，监测安置区生产生活设施建设能否满足规划移民搬迁安置的进度与功能质量目标的要求，以确保能够按计划建成投入使用不影响移民的搬迁安置，满足主体工程建成发挥效益要求。对于进度滞后的项目查找分析原因，提出处理措施与建议，督促相关责任实施主体加大相关工作的力度，落实参与建设各方的工程建设法律责任。对移民搬迁安置实施过程中搬迁安置方案与移民工程设计的变更程序、责任和依据等进行合理性审核，提出审核意见。

移民监理应能够及时发现解决搬迁安置中的重大隐患，对重大事件事故的发生起到事前预防作用，提出前瞻性建议，建立事前控制模式，加强风险因素的分析与控制，起到规避预防重大风险的作用。了解移民诉求，起到调解矛盾与协调各方工作的作用。

3.2.2 移民监理常见的重大问题

对于移民搬迁安置的实施主体县乡级机构而言，大中型水利水电工程移民项目重复的机会很少，而且县乡干部换届与人事更替频繁，导致移民搬迁安置实施工作中熟悉地方人文环境、懂政策有经验的干部缺乏，特别是有规模较大的生产生活基础设施建设的县级实施机构，缺乏有勘测、设计、招标投标、监理、施工与验收工作相关工程建设实施管理经验的干部，移民工程建设过程中常常出现各种混乱局面，严重影响到移民的搬迁安置顺利实施。

3.2.2.1 移民搬迁安置与移民工程建设常见的问题

地方政府常常根据当地自身利益与发展需要修改变更已审定的方案，扩大规模、提高标准。常出现的问题是:增加投资部分资金没有落实，勘测设计所需时间不足，影响搬迁安置。特别是对于建设规模较大的县城、集镇的搬迁建设方案的变更带来的影响巨大，应加强对县乡级移民搬迁安置实施机构建设管理活动的监控，特别是移民工程与搬迁安置设计方案变更的监控管理。审核变更程序与依据的合理性，是否影响总体目标进度，及时有效地提出可行有效的审核意见。常见的重大变更的主要原因如下:

(1)前期工作深度不足。例如在大中型水电工程建设项目比较多的西南地区地质构造复杂多变，移民工程前期方案设计阶段的地质勘察深度与精度满足方案设计要求，而在施工图设计阶段或施工开挖后发现局部地质条件存在安全隐患，导致移民工程安置方案的重大变更。

(2)在实施过程中移民工程的勘测、设计、招标投标、监理、施工的衔接不当。

(3)在实施建设过程中移民工程的使用者对移民工程要求的变化，比如乡村基础设施变更地址与道路改道等。

(4)搬迁安置实施阶段移民安置意愿的变化，移民对安置地点要求的变化、对安置生产生活条件要求的变化，安置地原居民与政府对搬迁安置移民态度的变化等，尤其是对集中安置方案的变更必然会引起相关移民工程建设的变更。

3.2.2.2 移民监理工作实践过程中常见的自身问题

移民监理涉及的工作内容广泛，涉及工程法律法规、工程技术、工程管理、移民政策等，需要复合型专业知识结构的监理机构与监理人员。往往有丰富工程建设管理、勘测设计与施工经验的技术人员缺乏移民工作经验，而既有移民工作经验又懂工程建设的移民监理人员更是缺乏。大中型水利水电工程项目的移民工程常常涉及规模较大的不同行业建设管理问题，根据移民搬迁安置总目标需要有时必须对一些工程的建设程序要求进行必要的调整、简化、合并。

特别是对于规模较大的移民工程比如迁建城市包括市政、防护、供电、道路等多项不同行业多种单项工程，总监理工程师不可能都懂，需要相关专业有实践工作经验的监理、造价、建造、投资咨询专业人员共同合作为委托方提供建设管理咨询与监督服务。

通常在移民监理合同中，监理方案或监理大纲的工作内容是轮廓性的总目标与内容的约定。签订移民监理合同后，监理人员深入现场调查了解情况，写出具体的监理实施细则，与委托方就监理的具体内容方法协商讨论后确定将要开展的具体工作内容与方式。

目前仅有少数综合实力较强的勘测设计单位有相关各类工程工作经验的移民、监理、造价、投资咨询与建造注册执业资格的技术管理人员。大多数移民监理机构中缺乏具有不同建设行业移民工程的专业技术与建设管理工作经验的注册执业资格人员。既熟悉相关移民工程建设管理又熟悉移民政策和有移民工作经验的深层次的复合性专业人员极为缺乏，致使移民监理人员无法深入到专业性较强的移民工程建设技术管理工作中，不能有效进行组织协调工作，难以起到事前预防作用。委托方也无法授予移民监理与工程监理相同工程款签字拨付权，而至多只能是审核权。这与委托方期望的高要求的移民监理咨询服务存在较大的差距。

由于现行国家建设管理体制、移民实施管理体制和监理人员自身专业知识与能力的局限性，决定了移民监理工程师不可能解决所遇到的全部问题。因此移民监理必定是会留有遗憾与缺陷的工作。

3.2.3 移民监理监督行业管理现状

目前尚未形成国家统一的移民监理行业规范、标准与工作模式。各省 (自治区、直辖市)移民管理机构和项目法人基于所在不同历史时期与不同区域的实际情况与实践上的差异，对移民监理工作职能作用的认识上存在较大不同。各监理单位大多根据自身对移民安置规划设计与实施的认识和工作经验，与委托方协商确定移民监理的具体工作内容与方式。

至今仅有个别部门、省区依据国家政策结合自身现状与实践经验相继出台了水利水电工程移民监理的暂行规定或办法。国务院三峡办于1994年10月发布了《长江三峡工程建设移民监理规定 (试行)》，提出了移民监理综合监理的概念。原电力工业部1998年3月19日发布的《水电工程水库移民监理规定》中明确指出:为使水利水电工程建设征地补偿和移民安置工作适应社会主义市场经济体制，应建立水库移民监理制度，新建大中型水电工程实行水库移民监理制度。云南省移民开发局制定了《云南省大中型水利水电工程建设征地移民安置综合监理工作管理办法》，自2011年8月25日起施行。

目前移民监理业务的公开招标的投标资质要求是有某一单项工程监理资质和从事移民监理或移民工作相关工作经历，无法满足委托方较高的移民监理咨询服务要求。

4 关于移民监理工作的见解与建议

在移民搬迁安置实施过程中，委托方对移民监理工作的具体要求随着出现的重大问题与主要矛盾而变化。移民监理只有在搬迁安置实施过程中积极作为，及时协助委托方解决移民搬迁安置工作中的重大问题和调解重大矛盾冲突，才能使各方认识到移民监理的重要性，促使各级政府尤其是移民主管部门提高对移民监理工作作用的认识。

(1)由于移民监理工作内容范围宽，涉及移民搬迁安置的各个方面，情况复杂多变，统计数据繁多，有关资料的及时准确汇总与有效分析比较困难。因此，必须科学改进监理手段，除完善目前所采用的监理手段和方法外，还要进行科学有效的信息归纳管理，使监理的信息收集、汇总准确全面，动态分析科学可靠，传送和反馈信息及时便捷，从而不断提高移民监理工作质量。

(2)移民监理工作应有效地监控移民搬迁安置工作的进度、移民工程建设功能质量和投资使用状况，使移民顺利地完成搬迁安置。移民监理需要相关各方面积极支持、及时提供有关移民迁建安置工作过程的资料，有关项目评审评估、检查活动应当通知移民监理单位参加;主要移民工程的工程设计方案、招标投标、重大变更的审核、竣工验收等应当有移民监理参加，提出监理意见。

(3)逐步健全完善移民监理法规体系，依法强化监控力度。监控是移民监理最基本的核心职能。在监理工作过程中，要对移民安置活动进行有效的监测、检查和评估，缺少监控的职能和手段就不能发挥监理最基本的核心作用。

(4)移民监理人员的素质是决定监理工作质量的第一要素。

总监素质:良好的职业道德与极大的耐心，有相关工程建设管理或勘测设计施工的工作实践经验，有相关的移民工作经验的复合型知识结构。

总监的能力:较强的组织协调沟通能力，出现重大利益矛盾冲突时在合法合理的范围内寻找平衡点，化解矛盾，促使利益相关各方达成共识、提出建设性解决意见。

根据委托方不同时期的不同移民搬迁安置项目的工作内容要求，科学合理地设置监理机构，组建不同专业不同层次的监理人员监理移民监理项目部，以适应移民监理深层次的工作要求。

(5)由不同专业执业资格的高级人员组成移民监理项目部，落实移民监理工作的工程法律责任，在其执业资格范围内承担工程法律责任。

通常对于移民安置方案的重大变更以及出现的重大问题处理时委托方经常会聘请相关专业的专家提供咨询服务。其优点是集思广益，缺点是专家们的观点不同咨询意见经常不一致，有时无法形成解决方案，本应当由相关专业建设管理技术人员承担的工作责任由委托方承担。

合理利用相关行业注册工程师资源，组建由不同专业执业资格工程监理、咨询、造价、一级建造师组成的复合型项目部，注册工程师在其专业执业资质范围内提供相关专业咨询服务，发挥其专业特长，对工作成果资料加盖注册执业印章以承担相应的工程建设法律责任，提高移民监理的综合咨询服务质量。