对水土保持规划中划分水土流失易发区的初步思考

张小林

(长江水利委员会水土保持局，湖北武汉430010)

修订后的水土保持法第二十五条规定:“在山区、丘陵区、风沙区以及水土保持规划确定的容易发生水土流失的其他区域开办可能造成水土流失的生产建设项目，生产建设单位应当编制水土保持方案，报县级以上人民政府水行政主管部门审批，并按照经批准的水土保持方案，采取水土流失预防和治理措施。”由此，在水土保持规划编制工作中贯彻落实新水土保持法的要求，切合实际、准确合理地阐述并划分“水土保持规划确定的容易发生水土流失的其他区域”，就显得十分必要和迫切。这既是国家和各级地方人民政府编制水土保持规划和制定相关规章制度等实际工作的需要，也是为水土保持监督管理提供科学依据的迫切需要。本人根据对安徽、江苏两省平原河网地区实地情况的调查研究，就如何划分“水土流失易发区”初步提出一些粗浅的认识，与同行们共同商榷。

1 深刻认识“易发区”划分的现实意义

修订后的水土保持法，在水土保持方案编报的适用范围上取得了重大突破。原法规定只有在山区、丘陵区、风沙区这三个区中开办可能造成水土流失的生产建设项目，生产建设单位才应当编制水土保持方案。修订后的水土保持法在“山区、丘陵区、风沙区”的基础上，增加了“水土保持规划确定的容易发生水土流失的其他区域”。如平原河网区等区域，在这些区域开办的生产建设项目也有可能造成较为严重的水土流失，并且治理起来难度大、成本高。因此，划分易发区十分必要和重要。

据调查，江苏绝大部分地处平原区，2009年全省由水土流失造成的河网泥沙淤积量约为4 亿m3，清淤费用高达20 亿元。据资料，城市小平原区域每平方公里的年均土壤侵蚀量可达数万吨。1997年赣州市由城市开发建设造成的土壤侵蚀模数高达4.22 万t/(km2·a)，比开发前高出10 余倍;乐山市中心城区因城市开发建设造成的水土流失面积为2.51 km2，土壤侵蚀模数平均为3.5 万t/(km2·a)，年土壤侵蚀量达8.8 万t。城市建设涉及各行各业各类项目，水土流失策源地点多面广，责任难以落实，所以水土流失防治的难度大、成本高。如四川省巴中市巴州区在城市水土保持生态建设中，完成水土流失治理面积8.63 km2，累计投资达5 亿多元，每平方公里的治理投入接近6 000万元。

2 易发区划分应当遵循的几个原则

在充分认识划分水土保持规划确定的容易发生水土流失的其他区域重要性的同时，我们也感到划分“易发区”并非易事!根据实地调研，应在充分考虑水土流失的类型、成因、分布规律以及危害程度等的基础上划分易发区，划分时应当遵循以下原则。

2.1 有所为与有所不为相结合

新水土保持法第二十五条较原法适当扩大了编制水土保持方案的范围，扩大的范围是“水土保持规划确定的容易发生水土流失的其他区域”。这一范围不是除“山区、丘陵区、风沙区”之外的所有范围，而是部分范围。易发区的确定首先要尊重新水土保持法;其次要以水土流失的发生规律和特点为标准来划分，要科学，要有说服力;第三要结合各地实际情况，根据省、市、县水土保持部门的意见，充分考虑其提出的易发区的划分原则和影响因子等。另外，易发区划分一定要避免所有区域都划。

2.2 宏观定性与微观定量相结合

“山区、丘陵区、风沙区”之外的流失区域的边界界定，存在着一定的难度。如平原河网区，多大的河网密度就能够划为易发区，要划定河道两侧多大范围，现在没人能说得清。同时，降雨、地形、土壤、植被等因子对径流、土壤侵蚀的作用也十分复杂，即使分别研究每个单因子与土壤侵蚀之间的关系，也必须注意所在研究区的气候、土壤、地形等条件，并在其他因素严格限定的条件下对所研究因子在不同的取值范围内进行分析。因此，在划分易发区时，应以定性分析为主，而针对一些特定区域，如安徽、江苏的黄河故道沙化区，这是有固定范围的，可以量化。还有经济开发区、平原水源保护区等，亦可以量化。易发区划分要以定性为主，定量为辅。

2.3 与社会经济发达程度、人民群众对生活环境质量的要求相结合

随着社会的发展进步，长江中下游一些地区经济高度发达，土地资源、水资源日益珍贵，价值不断增高，在这些区域开展建设活动，对土地资源、水资源的保护要求高，破坏后的恢复成本也高。同时，经济发达了，社会和人民群众对生活环境的要求也在逐步提高，希望山清水秀，居住环境优美。因此，防治水土流失，减少水土流失的危害，必须与保护土地资源、水资源相结合，必须与改善当地居民居住环境，提升居民幸福指数相结合。因此，划分易发区应与社会经济发达程度、人民群众对生活环境的要求相结合。

2.4 与区域政治中心的重要性相结合

区域政治中心是我们国家或地方政治、经济、文化的中心，也是对外交流宣传的窗口。如北京、上海、广州等这些国家对外的核心城市，还有各地的省会城市或区域中心城市，发展的速度快，建设的项目多、强度高，同时对环境保护、环境质量的要求也高。因此，这些城市及其周边经济产业带等不同于一般城市，应当将其确定为水土流失易发区范围，并提高管理要求。北京市执行的在全市范围内所有建设项目均须编报水土保持方案的规定，就是这一要求的具体体现。

2.5 分级划分

划分水土流失易发区，级别不同其划分的标准和要求就会有所不同，不能用国家级的标准对待县级划分。比如国家级的平原——长江中下游平原，在国家级划分时可以适用，但是到市、县级就不适用了，因为很多地方不是平原，如安徽铜陵、马鞍山等地，有山有丘陵，因此需要有适合于市、县一级的划分标准。在不同的地区，影响水土流失的关键因子不同，在地表物质相同的情况下，影响径流、侵蚀的关键因子可能会是降雨或其他因子。如在皖南山区，在同一降雨条件下，深厚的花岗岩风化物可能会发生崩岗或滑坡，而其他地表物质仅会发生面蚀、细沟侵蚀以及浅沟侵蚀。水土流失是一个具有明显尺度效应的过程，不同地区影响水土流失的关键因子不同，且不同尺度下水土流失的过程和主要影响因素也有所区别。因此，易发区应该从上到下分级划分。

3 长江流域易发区划分要着重考虑的几个影响因子

长江流域自然因素多样复杂，在平原等区域影响水土流失发生发展的因子主要有微地形、降雨、河网密度、政治敏感性、经济发达程度等。

3.1 微地形

长江流域平原面积约20.2 万km2，占总面积的11.3%，主要有成都平原、长江中下游平原、肥东平原和汉中、南阳盆地;河流、湖泊等水面面积约7 万km2，占总面积的4%。由于长江流域降雨强度大，只要在这些区域出现微地形的变化，必然会发生严重的水土流失;即使在平原地区，只要有弃土弃渣并形成堆积体，或者进行开挖出现了坡面，那么产生水土流失就是必然的。微地形决定了坡度、坡长和坡形等变化，坡度、坡长、坡形等都对水土流失有影响。一般情况下，坡度越陡，地表径流流速越大，水土流失也越严重。因此，建议划分易发区首先要考虑微地形，其中既有高差因素，也有坡度因素。

3.2 降雨因子

长江流域降水量普遍较大，流域多年平均降水量1 100 mm，但时空分布差异较大，降雨集中在夏秋季，5—10月的雨量占全年总量的70%～80%，且多暴雨。雨滴的击溅和降雨产生的径流，是主要的土壤侵蚀动力。相关研究表明，侵蚀性降雨的标准为12 mm/次。在降雨量相近条件下，降雨强度对土壤侵蚀起着主导作用。因此，应考虑侵蚀性降雨的发生频率及降雨强度。

3.3 河网密度

河流、湖泊众多，河网密集，是长江中下游地区最显著的特征之一。如江苏省有大小河流2 900 多条，湖泊近300 个;安徽省有大小河流200 多条，大小湖泊500 多个。河流两岸、湖泊周边既是工业发展的重要区域，也是人口集中的区域。这些区域的生产建设活动造成的水土流失若直接冲进河道，则必然引起河道、湖泊淤积，造成河床等抬高。因此，长江中下游的河网密度是在划分水土流失易发区时必须考虑的重要因素之一。

3.4 政治敏感性

政治敏感性主要是指一个城市的政治重要性。对于我国来说一般是按照国家首都、直辖市、国家中心城市、省会城市、市州、县区等排列的。在长江流域，上海市、重庆市的重要性列第一位，其次是武汉、成都、南京等城市，再就是其他一些省会城市。有一些市县，由于一些特殊的原因，比如说湖南韶山、四川广安等，是新中国领导人的故乡;江西瑞金、贵州遵义，是革命圣地，政治敏感性更强，影响力更大。这些城市，在国家、在一个省市和一个区域的发展中具有举足轻重的地位，带动和影响着一个区域的发展。因此，对这些区域的环境保护要求自然比一般的城市要高，水土保持的要求也会更严格，在划分水土流失易发区时也必须将政治敏感性列为考虑的重要因素。

3.5 经济发达程度

长江中下游地区特别是长三角地区是我国经济最发达的地区之一，建设项目众多，经济发展飞速，城镇化规模不断扩大。因此，这些地区的众多市、县不能仅依靠政治敏感性一个指标来衡量，经济发达程度同样重要。如江苏的常州、苏州、张家港等，这些市县对国家的经济贡献率远远高于长江中游、西部地区的市县，甚至高于一些省会城市。湖南长沙的宁乡县，是全国百强县之一，它的经济发达程度远远高于西部的众多市州。在这些地区布局生产建设项目，开展有关建设活动，人为引起的水土流失不仅直接影响城乡人居环境，更会影响经济的发展。因此，水土保持同样重要。

4 几点工作建议

4.1 统一认识

“水土保持规划确定的容易发生水土流失的其他区域”，是新水土保持法中的一个新的概念，应当说目前还不被人所熟知，甚至我们水利水保部门的同志都没有思考过应该如何理解。针对新概念，我们非常有必要对其内涵与外延进行深入研究。建议组织有关大专院校和具有水土保持实践经验的同志，研究“易发区”基本概念、外延、划分原则、划分指标与体系以及划分区域。易发区的划分有较大的难度和不确定性，因此划分依据和原则应尽量易于操作、简单，能够真正指导全国及地方实践。同时，建议召开研讨会，来统一大家的认识，统一水土保持行业对这一新概念的理解和认知。

4.2 强化宣传

长江流域在我国国民经济和社会发展中历来具有十分重要的地位，随着经济社会的发展和国家拉动内需战略的深入实施，生产建设项目会大量开工建设，流域中下游地区生态环境必然面临越来越大的压力，然而生产建设项目的承建方和投资方均对易发区水土流失防治的重要性缺乏认识。因此，要把对新水土保持法的宣传教育作为今后水土保持工作的一项重要任务，重视并认真做好易发区相关工作，通过开展多种形式的宣传教育，特别是要注重对生产建设单位的宣传，送法上门，加强联系和沟通，努力提升他们自觉遵守水土保持法律法规的意识，增强他们对划分水土流失易发区重要性的认识，提高在易发区编报水土保持方案的自觉性。

4.3 提高执行力

全面落实“三同时”制度是防治生产建设项目水土流失的关键，也是生产建设项目水土保持监督执法的核心内容。水土保持执法部门要提升监督执法能力，不断扩大监督覆盖面，对在易发区开展的生产建设项目要强化监督管理，提高水土保持方案实施率及设施验收率。对在易发区乱开滥挖、乱垦滥伐，造成严重人为水土流失的案件，对拒不编报或不实施水土保持方案的开发建设项目，要敢于碰硬，坚决进行查处和通报，促进生产建设项目水土保持工作的落实。