精细化管理理论对淮河流域入河排污口管理工作的启示

王 津王 燕周 涛

（1.淮河流域水资源保护局 蚌埠 233001 2.水利部机关服务局 北京 100053）

精细化管理理论对淮河流域入河排污口管理工作的启示

王 津1王 燕2周 涛1

（1.淮河流域水资源保护局 蚌埠 233001 2.水利部机关服务局 北京 100053）

入河排污口监督管理作为控制入河排污总量的重要手段，对防止水污染、保护水资源起到了积极的促进作用。但由于入河排污口管理工作建设相对滞后，在一定程度上影响了工作效能的充分发挥。本文通过借鉴精细化管理理论在公共管理方面发挥的重要作用，探索研究淮河流域入河排污口精细化管理的方法和途径，以达到切实管理好入河排污口的目的，从而有效落实水功能区限制纳污红线制度，保障水功能区水质安全。

淮河流域 精细化 管理

1 精细化管理理论的内涵

精细化管理发源于20世纪50年代的日本，是一种企业的管理理念，也是一种文化。泰勒的科学管理理论、戴明的质量管理理论以及丰田精益生产模式（简称TPS）都为精细化管理逐步发展提供了理论支撑。精细化管理在西方发达国家的私人部门和公共管理部门普遍运用。精细化管理是私人部门提高企业管理效率，增强企业竞争力的重要手段。精细化管理也是公共部门改善行政管理绩效，提高政府治理水平的重要方式。精细化行政管理是在以科学管理的基础上，以降低行政成本、提高行政效率为最终目的，基本特征是精、准、细、严。

公共管理的特点就在于公共性，即通过依法运用公共权力、提供公共产品和服务来实现公共利益，同时接受公共监督。入河排污口管理作为公共管理部门改善水环境的一项重要措施，那么将精细化管理理论应用到公共管理中，就是要用精益求精的理念，对入河排污口管理中的各个内容、环节等进行分解、细化、落实，体现出入河排污口的管理制度化、运行流程化和实施规范化。

2 淮河流域入河排污口管理中存在的问题

淮河流域入河排污口管理工作从20世纪90年代初水利部统一部署入河排污总量监测开始，而真正意义上的入河排污口管理始于2005年《入河排污口监督管理办法》的颁布。长期以来，流域机构及四省水行政主管部门一直致力推动入河排污口管理工作的开展，在入河排污口设置审批、登记、监测等方面做了很多卓有成效的工作，对保护水资源、防止水污染起到积极的促进作用。然而，当前入河排污口监督管理仍旧存在不少问题，配套制度不健全、入河排污口设置审批制度没有很好地落实是其中的重要问题。

2.1 配套法律体系不完善

前入河排污口监督管理是以《入河排污口监督管理办法》（以下简称《办法》）作为法律依据，但由于只是部门规章，法律效力有限。随着入河排污口管理的不断深入，《办法》规定内容及程序要求已不能满足管理需要，譬如缺少对入河排污口设置验收、试运行期监测等方面规定，法律法规中的罚则操作起来也比较困难。

2.2 入河排污口设置审批制度落实不到位

入河排污口设置审批是《水法》赋予水行政主管部门的一项重要许可事项，但在实际工作中，审批制度并没有很好落实。一是部分地方水行政主管部门对入河排污口管理工作重要性认识还不够，有畏难思想，对入河排污口设置申请不愿审批，对违规设置的入河排污口也不愿处罚，严重影响了入河排污口管理工作的深入开展；二是《办法》将入河排污口设置审批制度与取水许可制度、河道内管理范围内建设项目审批捆绑在一起，造成管理上的不便和审批权限不清晰；三是宣传力度不够，导致水利部门去监督检查入河排污口时，部分排污单位不配合检查。

2.3 入河排污口未统一规范

淮河流域入河排污口数量众多，星罗棋布，污水大量排放对水体造成了严重污染，超标排污现象也较为严重。近几年，淮河流域发生的多起水污染事故，基本都是工业污染源违法超标排污所导致。入河排污口分布不合理、未统一规范管理是造成流域水污染的另一个重要因素。究其原因，主要是部分已经设置的入河排污口与所在水功能区的水质目标管理要求不协调，如一些入河排污口处于城市取水口上游，给当地饮用水水质带来了极大安全隐患。

2.4 行政手段效果不明显

目前入河排污口监督管理主要采用行政手段，通过水行政执法检查或者定期、不定期对入河排污口进行“飞检”，对于违规设置的入河排污口要求其整改。发现超标排污的，只能通报环保部门，没有直接处理的权限。对于违法设置的排污口，相关法律虽然有一定的罚款额度，但额度偏低，起不到应有的震慑作用。由于受人力、物力等条件的限制和排污企业间歇性排污、偷排等因素的影响，入河排污口监督管理效果并不明显。

3 精细化管理理论对淮河流域入河排污口管理工作的启示

根据精细化管理理论，入河排污口管理作为水利部门改善水环境的一项重要措施，可以通过建章立制、细化标准、优化流程，建立考核目标等一系列措施进行规范，整合现有管理力量，提高入河排污口行政管理效能。运用法律手段、行政手段、经济手段等方式促进入河排污口管理工作的规范、统一，从排污源头控制水污染，落实水功能区限制纳污红线，最大限度保障供水安全。

3.1 建立健全配套法规体系

2011年中央1号文件以及2012年国务院3号文件都明确提出实施最严格的水资源管理制度，落实水功能区限制纳污红线，加强入河排污口的监督管理，但是如果没有一个强有力的法律为支撑，很难真正控制入河排污总量。因此需要通过重新修订《办法》，使之更具权威性，并上升到法律高度，增强法律效力，明确流域机构与地方政府之间、环保部门与水利部门之间相互协调合作机制，完善责任追究机制等保障性制度，并出台淮河流域水资源保护与管理的专门的流域法，使流域管理真正做到有据可循、有法可依。

3.2 完善管理体制

《水法》规定国家对水资源实行流域管理与行政区域管理相结合的管理体制，但在入河排污口管理中，流域机构、地方水行政主管部门在管理权限上并没有完全分开。在体制上可借鉴环保部门水污染防治工作经验，实施分级审批和属地管理相结合的管理方式。分级审批可从体制上制约地方保护主义，而属地管理既便于强化流域水资源保护的统一管理，也本着就近原则，便于地方水行政主管部门对入河排污口的管理。

3.3 规范审批程序

入河排污口设置审批是一项单独的行政许可，需要一套完善的规范的工作流程。而《办法》对于审批的工作程序，仅规定了申请、审核、决定、听证几项程序，缺少验收程序及相关内容。规范和完善入河排污口设置审批程既是《行政许可法》要求，也是入河排污口规范化管理的必要环节。

3.4 加大监管及执法力度

监督检查是入河排污口管理的重要手段之一。一是严格入河排污口设置审批，对超出限排总量的地区，限制入河排污口审批，对未经许可擅自设置的入河排污口，要严厉查处；二是对重点、敏感水域的入河排污口，通过定期、不定期监督检查，及时发现存在的问题和安全隐患，确保入河排污口达标排放；三是结合最严格水资源管理制度考核办法，提高重视，加大产业结构调整力度。

3.5 调整入河排污口布局规划

由于入河排污口不合理设置已经严重影响到水功能区水质安全，要根据水功能区水质目标以及限制排污总量要求，对入河排污口进行统一规划，制定入河排污口整治方案，报同级人民政府批准后实施。对于新、改、扩入河排污口审批，要充分考虑到水功能区水质目标等因素，入河排污口位置要合理，方式要规范化。

3.6 实施必要的经济手段

除法律、行政手段，经济手段也是推动水污染防治工作的有效工具。根据科斯产权理论，通过水环境的界定、经营和优化配置交易水体纳污能力，是解决水污染问题的一种非政府干预方案。实施排污权交易、生态补偿和奖惩机制，能够使“谁污染、谁治理，谁受益、谁补偿”原则充分体现，刺激地方政府在发展经济的同时，充分考虑到水资源、水环境，有利于减低污染治理成本，也有利于提高企业和政府的积极性■