融入经济考量的水资源规范体系的思考

方成萍

新中国成立后特别是改革开放以来，我国水资源管理工作不断加强，水资源有偿使用、水功能区划管理等一批规范化制度相继出台。但目前我国水资源管理仍较为粗放，主要表现为：水资源控制不完善，没有实现供水管理向需水管理转变，总量控制宏观优于微观；水资源节约不完善，万元工业增加值用水量、灌溉水利用系数等指标，与发达国家相比差距明显；水资源保护不完善，河湖水污染和地下水超采仍较严重。

一、绿色经济对水资源规范化管理的重要性

绿色经济要求尽量减少水资源的利用、提高水资源的利用率和对废水进行无害化处理，绿色经济将水资源保护从传统的“末端治理”引向“源头治理”、“污染预防”，能够起到事半功倍的效果。要切实建立水资源规范体系，必须将绿色经济理念体现在水资源各项制度中。近几十年来，我国以水资源有偿使用为核心制度，即绿色经济理念的直接反映。目前我国水资源管理体系仍在进一步完善，在这个过程中，绿色经济融入水资源规范化体系显得尤为迫切。

二、水资源规范化管理存在问题

1.法规配套不到位

全国性的节约用水管理办法未出台，大部分地区省级节约用水管理办法也没有出台。现实矛盾导致很多节水微观管理，如城市自来水计划管理等无法可依、执法不力。

2.缺乏程序性规定

现行部分水资源管理法律法规过于原则，缺乏程序性规定，致使一些法律制度的适用范围不明，具体实施时困难重重。如《水法》第53条“新建、扩建、改建建设项目，应当制订节水措施方案，配套建设节水设施。节水设施应当与主体工程同时设计、同时施工、同时投产”，但是如何操作未作说明，导致实际工作中许多地方没有把节水“三同时”作为建设项目审批前置条件。

3.惩戒力度不到位

我国刑法分则第六章、水法相关条款及《江苏省水资源管理条例》等地方法规，对破坏水资源节约、保护、配置、开发、利用的行为，作了一些原则性规定，在强化水资源管理中发挥着重要作用，但也存在违法违规惩戒不力的缺陷。如我国刑法对没有取得取水许可证而直接从地下或者江河、湖泊大量取水的，或者虽然取得许可证却采取破坏性手段取水的行为并未将其作为犯罪行为来处理；再如污染水资源等犯罪行为是行为作用于水环境，然后以水环境为中介对他人的人身或财产造成损害，而普通犯罪行为遵循的是行为直接作用于他人的人身或财产，如果仅以他人的人身或财产损害后果为构成要件，则众多的水资源破坏因为只对环境造成损害，但不一定产生或并不立即产生危害人身财产的严重后果，不能实施刑事制裁。这显然对预防重大水资源污染事故的发生不利。

4.管理标准不健全

目前我国水资源管理中取、用、排水指标虽在《水资源公报》中有所反映，但离规范化的要求还相去甚远。主要表现在：一是没有全国性水资源管理现代化标准及执行细则；二是全国性水资源相关指标发布滞后及不完全；三是水资源管理信息化程度不高。

5.水权制度未建立

目前我国水权制度问题表现在：一是水权概念不明确；二是水权行使主体含糊；三是未形成水市场。

6.投融资机制滞后

我国水资源管理投入以国家预算内资金为主，各地差距较大，发达地区投入较高。随着市场经济体制的建立，完全依靠行政手段管理水资源已不能满足需要。但我国市场经济条件下的水资源经济机制尚不健全，表现在：一是水资源费征收工作还有强化空间；二是财政补贴低效；三是水资源开发补偿机制没有建立；四是水资源投融资机制起步缓慢。由于水权市场没有完全建立，投资激励性政策出台不足，使得目前水资源融资主要以城市水务为主，涉及面较窄，进入门槛较高。目前我国城市水务投入大多属于不需要经过国家发改委审批的3000万元以下BOT形式。

三、保障我国水资源规范化管理建议

1.加大法规制约力度

进一步完善和制定水资源的专门性法规，划清各部门的责、权、利关系，从而规范上下级和各部门之间的行为，增强水资源管理效能。国家尽快出台《中华人民共和国节约用水管理条例》，以法规的形式强化节水工作力度。各地考虑出台本地《实行最严格水资源管理制度的实施意见》，推动最严格水资源管理制度的落实。

2.增强法规可操控性

一是完善配套。建议各省依据国家相关水资源法律法规，尽快出台有关配套的地方性水资源法规和政府规章，结合本地实际制定便于理解、便于运作的法规内容，增强水资源法规的实用性和可操作性。二是加大刑罚。建议国家扩大水资源保护范围，在刑法中比较非法采矿罪和破坏性采矿罪的规定，增设非法取水罪、破坏性取水罪、破坏水工程及水文设施罪等。建议国家加大惩罚危害水资源节约、保护和开发的环境犯罪行为，不仅惩罚结果犯，还应惩罚行为犯、危险犯。三是鼓励激励。建议国家出台法规性文件，鼓励中直部门和各省（自治区、直辖市）因地制宜，出台节约和保护水资源的激励性政策，提高全社会的主动性、积极性。

3.提高规划法律地位

现行水法虽规定了对水资源开展全面规划，但仅仅把它作为实施水资源行政管理的一种手段，没有将其单独立法，未能使其取得比具体水资源管理法律制度更高的法律效力。因此，需将水资源规划制度从水资源行政管理制度中独立出来，考虑出台《水资源规划管理办法》。

4.提高管理标准化水平

国家制定《水资源管理现代化标准通则》，各省以此因地制宜制定本地《水资源管理现代化标准》，量化目标，细化行为，明确水资源管理能力建设的具体内容，促使基层水资源管理工作有据可循，推动水资源管理“ISO9000”式认证管理。在《中国节水技术大纲》的基础上，国家考虑出台《中国水资源开发与保护技术大纲》，并针对科技迅猛发展的实际，对两个大纲每两年更新修订一次，推动各地采用节水和水资源保护开发新技术、新工艺、新设备。国家、省、市三级水行政主管部门每年及时发布上一年度《水资源公报》，考虑增加农业、生态及城市方面取、用、排水指标的监测和发布。

5.提高水资源配置效率

国家考虑增加水权管理制度试点地区，积极探索通过市场机制提高水资源配置效率。试点地区应在全面调查评价该地区水资源量和用水状况的基础上，建立地区和行业的用水宏观控制指标和微观定额体系，基于区域社会经济发展和生态环境保护、不同用水户和上、下游不同地区间的利益平衡关系，探讨水权分配的基本原则、模式、程序和方法，将以行政划拨为主的政府主导型的水分配机制改革为政府与市场机制相结合的水分配体制■