地方政府平台融资模式优化——以重庆市永川区为例

重庆大学 冉茂盛 袁婧

近年来，重庆永川区大城市建设步伐不断加快，多渠道筹集资金确保各项政府投资项目的顺利实施已成为永川区政府必须面临和解决的问题。目前，永川区政府投资项目的资金来源主要是财政资金和银行贷款，融资渠道单一，已难以满足当前和今后一段时期的建设需要。本文通过对永川区政府投融资平台的典型调查，对其现状、融资模式及存在的问题进行剖析，进而提出优化融资模式及其相应的管理建议，以期促进其对地方经济发展的贡献。

一、地方政府融资现状

（一）地方政府融资数量 随着国家经济与地方经济的高速发展，重庆永川区经济建设对资金的需求也与日俱增，仅仅依靠区政府的财力已无法满足资金的需求。因此，区政府通过各种方式进行融资以满足各项经济建设的需求。表1显示了永川区2004—2009年的融资数据，其融资量呈现逐年扩大的趋势，且增长势头强劲。

表1 永川区2004—2009年融资量 单位：万元

（二）地方政府融资平台 永川区政府现有十五家融资平台公司，资产总额1013003万元，其中：重庆市永川区建设投资有限公司、重庆豪江建设开发有限公司、重庆市永川区惠通建设发展有限公司等三个融资平台资产总额较大，其余融资平台公司资产总额都较小，各公司基本情况见表2。

表1 重庆市永川区投融资平台基本情况 单位：万元

（三）运作模式 主要包括：（1）国内银行贷款模式。该模式主要以向国家开发银行及农业发展银行等政策性银行和各商业银行贷款为主。其中商业银行贷款主要是通过国有独资公司——永川区建设投资有限责任公司、惠通建设发展有限公司、豪江建设开发有限公司等作为借款主体，向银行申请项目贷款或流动资金贷款，在贷款过程中，借款人以实物资产作抵押，同时区财政做出兜底承诺。（2）项目融资模式。永川区政府项目融资主要采取BT形式，融资主要用于道路建设等。采用BOT方式的融资规模不大，并有逐步淡化的趋势。其它项目融资模式如TOD、PPP、项目包装融资等基本没有运用。（3）土地资源融资模式。土地资源融资模式是永川区政府通过对土地资源进行规划开发、有偿使用、公开挂牌交易的一种融资方式，对永川经济发展具有重要的战略意义。由于各工业园区前期土地规划及建设已初步完成，土地出让收入所占比重近几年有所下降。

（四）地方政府融资存在的问题 具体表现在：

（1）融资模式单一，结构有待优化。从永川区的融资现状来看，目前最直接、最主要的融资模式是向银行贷款，其他渠道融资所占份额较小，结构不合理。单一的融资方式必然导致区政府的投融资体制不够顺畅，同时的融资过程中由于很多环节制度的缺失以及管理制度的不够完善，使得目前区投资公司经营资金需求得不到满足。

（2）用款不够规范：贷款申报用途与实际用途不符。由于客观上用款项目不具备贷款条件，因此，具备贷款的项目起到“戴帽借款”的作用。为了加强对贷款资金支出的管理，虽然也采取了由用款单位与借款单位签订借款合同的方式，但按照财务规范要求，仍存在“投融分家”的问题，资金使用主体结构较为复杂。

（3）载体不足：即优质的项目资源不足。根据银行贷款管理要求，银行与政府合作时，主要支持基础设施建设和具体项目运作，一般不支持拆迁安置资金需求和公园、生态项目等公益性项目资金需求。而永川区现有项目如新城区、工业园区基础设施建设等，大量资金需求为征地补偿、土地平整、道路交通建设等，因此，在申请贷款时较难满足银行要求。且在当前银行贷款管理日益规范的情况下，由于缺少项目支撑，仅凭政府信用借款，融资工作变得愈发艰难。

（4）资信保证模糊不清。政府负债的还款来源主要是财政的当期和预期的可支配财力，由于目前预算未安排偿债资金，因此当期可支配财力不是还款保证。预期还款来源主要由财政收入的两个方面构成：税收收入和土地收益。因税收的增长有其规律性，在偿债方面存在局限性，不能作为主要的偿债来源。土地收益应是政府偿债的主要来源，但土地收益的取得也是被动的。因此在向银行提供还款来源资料时，只能变通模糊处理，虽然能够申请到部分贷款，但还款来源不清晰，造成资信下降，导致负债总规模受限。

（5）融资平台公司数目过多，且资本金严重不足。目前永川区政府融资平台数目过多，而实际发挥作用的却不多，难以形成合力发挥规模效益。尽管经过一次内部合并，永川区现有融资平台减少到十五家，但平台数量仍然偏多，平台使用效率不高，现有的平台中实际发挥较大作用的不过三家。过多的融资平台使得规模经济难以实现，而且由此还给政府有效管理这些平台带来了一些困难。另外，作为借款主体的平台公司资产规模仍然较小，导致银行贷款规模也受到限制。

二、地方政府平台融资模式优化对策

（一）发行准市政债券 其主要特点是尽管募集的资金通常投向资本密集，投资回报期长，具有公共物品性质的市政项目，但从债券的立项到设计、审批到发行、流通到清偿，则完全套用了企业债券的运作模式，实际上是地方政府借企业的壳为其筹集市政建设资金的目的。准市政债券的发行不是纯粹的企业行为，带有很强的政府行为痕迹。借了壳的地方政府，一方面在债券发行计划上给予发债企业极大倾斜，另一方面为发债企业提供诸如隐性担保、开发许可和税收优惠等各种政策，而且一旦出现兑付问题，地方政府有责任代为清偿。但是发行准市政债券的企业需具备以下条件：（1）规范的法人治理结构。如果是国有独资企业，必须转制为股份有限公司，按照公司制的要求建立和完善法人治理结构。（2）良好的企业资产结构，合理的企业债务负担。（3）良好的投资回报率。投资回报率一般能连续几年保持在10%以上，至少要高于银行储蓄利率。股民的资金事实上就是企业的资本金，追求投人后的回报，股票交易实际上交易的是参与利润分配的权利。（4）企业发展前景值得期待。融资资本的投入方向具有良好的回报预期。只有企业资产结构改善了，法人治理结构规范了，公司产品结构、效益结构合理了，投资回报率提高了，才可能成为绩优股吸纳更多的公众资金，成为公众公司。

（二）信托融资 该模式的主要特点是所有权与利益权相分离，即受托人享有信托财产的所有权，而受益人享有受托人经营信托财产所产生的利益。信托财产的独立性，信托一经有效成立，信托财产即从委托人、受托人和受益人的自有财产中分离出来，而成为一独立运作的财产。有限责任，一方面受托人以信托财产为限对受益人负有限清偿责任，另一方面受托人因信托事务处理而对外发生的债务只以信托财产为限负有限清偿责任。信托管理的连续性，信托一经设立，信托人除事先保留撤消权外不得废止、撤销信托；受托人接受信托后，不得随意辞任；信托的存续不因受托人一方的更迭而中断。该模式不仅有理财方面的优势还有制度方面的优势。可以使投资领域多元化，有利于长期规划，运作较为灵活，地方政府融资可充分利用该模式的优点。

（三）项目融资 主要包括：（1）国家私人合营公司PPP模式。该模式需要获得政府部门的有力支持，健全的法律法规制度，专业化机构和人才的支持。在初始阶段，私人企业与政府共同参与项目的识别、可行性研究、设施和融资等项目建设过程，保证了项目在技术和经济上的可行性，缩短前期工作周期，使项目费用降低；它有利于转换政府职能，减轻财政负担；参与项目融资的私人企业在项目前期就参与进来，有利于私人企业一开始就引入先进技术和管理经验；政府部门和民间部门可以取长补短，发挥政府公共机构和民营机构各自的优势，弥补对方身上的不足；双方可以形成互利的长期目标，可以以最有效的成本为公众提供高质量的服务；它还能使项目参与各方整合组成战略联盟，对协调各方不同的利益目标起关键作用，并且政府拥有一定的控制权。其应用范围广泛，突破了目前的引入私人企业参与公共基础设施项目组织机构的多种限制，可适用于城市供热等各类市政公用事业及道路、铁路、机场、医院、学校等。但是对于政府来说，如何确定合作公司给政府增加了难度，而且在合作中要负有一定的责任，增加了政府的风险负担；组织形式也比较复杂，增加了管理上协调的难度，对参与方的管理水平有一定的要求；关于如何设定项目的回报率也可能成为一个颇有争议的问题。（2）私人主动融资PFI模式。该模式可以使资金压力有效缓解，可以拓宽基础设施投融资渠道，实现投融资方式的多元化，加快基础设施建设步伐。取消基础设施行业市场准入限制，一方面会有大量的私人资本涌入，能够广泛吸引经济领域的非官方投资者参与公共物品的产出;另一方面，政府一年要建成的项目，一年要付的钱，分十年给付，等于分期付款，减轻了当前的财政负担。政府将所有的基础设施的投资分摊到项目的整个寿命期，政府可以大力增强这种公共项目的服务，不需要扩大财政支出，又可以适当转移风险，将极大地缓解政府公共项目建设的资金压力，推动基础设施建设的发展。同时相关风险还可以有效转移，一是可有效转移政府财政风险，项目的融资和还款都由民营机构承担，政府不给予担保、无负债；二是项目风险得以有效转移。投资效率也会有效提高，民营机构出于追求利润最大化的原则，会想方设法地提高工程质量并压缩工程周期，项目建设质量好则意味着后期维护投入少，项目建设周期短则意味着建设成本低，一定程度上可减少政府直接投资建设项目因缺乏专业人才而可能出现的建设成本高、工期长等问题。资本转换能够有效实现，此模式最大的优点还在于可有效带动民间资金转变为民间资本，且投资决策由政府考虑，一部分风险由政府分担，管理和运营相对简单，项目建成后只支付运营和维护费用，效益稳定可靠。

三、地方政府平台融资模式完善建议

（一）丰富融资模式 目前永川区的政府平台融资模式不够丰富，成本效益无法达到最优，且由于政策限制、资产规模限制，融资规模也受到了限制，无法满足城市建设发展的资金需求。政府可以积极寻求新的适合的融资模式，使得融资渠道更加丰富，搭建良好的融资平台。

（1）拓宽融资渠道。目前我国地方政府的融资，主要资金来源为本级财政收入（即地方税收、行政事业收费、国有资产收益等）和有限的上级财政补助。比较广泛使用的融资渠道有通过政策性银行和商业银行获得贷款，通过BT、BOT等形式进行项目融资。除此之外还可以积极寻求新的资金来源：一是国内资本市场。国内资本市场融资越来越成为地方政府融资的一条重要融资途径，永川区政府也可以根据自身的实际情况利用这种融资方式进行融资，主要包括以下三种方式：采用捆绑、借壳的方式上市。永川区可以选定一个或多个具有上市潜力的公司，通过资本市场募集资金，然后再投入到基础设施建设中去，政府给予政策优惠，形成良性循环发展。这样不仅完成了基础设施建设，同时带动了永川区区域经济发展；发行企业债券融资。债券融资相比股票融资具有投资风险小的优点。实践证明，只要将债券利率贴补比同期贷款利率低1-2个百分点，便可极大地增强企业债券的吸引力；发行可转换债券。这是一种混合性的金融工具，具有90%以上的股票属性和100%的债券属性。正是由于它的这种双重性，不仅汇集了股票和债券的所有优点，还回避了股票和债券的某些缺点，是一种非常有发展前途的融资工具。二是民间资本。积极利用民间资本，将民间资本引入到公共投资领域，为永川区政府融资开拓新的渠道。主要可以采用以下三种方式：直接投资。将属于永川区政府投资的领域直接向民间开放，由于节约了建设资金，等于变相筹集了资金；社会集资。永川区政府可以采取适当的社会集资方式筹集城市建设资金，这种形式的核心是谁受益谁投资，可有效缓解城市建设资金的压力；社会捐赠。永川区还可以通过宣传途径，动员有实力的企业家以自愿的方式捐赠资金来支持永川区的城市建设。三是招商引资。积极利用招商来引资，也是永川区政府融资的一条有效途径：营造农厚的招商引资社会氛围。要广泛动员全社会的力量，激发全市上下的招商引资热情，努力营造“无处不招商、无时不招商、无人不招商”的生动局面；打造优良的招商引资政策环境。坚决兑现招商引资的奖励政策，建立统一、开放、竞争有序的市场环境，改善投资环境，提高服务质量。建立外商投诉中心和各级政府监察部门的监督作用，定期组织外来企业对政府相关职能部门进行公开评议，奖优罚劣；增强招商引资实效。建立科学的招商引资观（环境保护），利用自身优势进行招商，突出招商引资的重点产业——能源化工、冶金建材、机械加工、食品轻纺；提高经济外向度。要支持企业“走出去”发展，鼓励企业开拓国内国外市场，对重点出口企业给予重点扶持，帮助企业争创一批国家知名品牌，进一步提升出口商品档次，保持自营出口较快增长。

（2）整合当地资源。整合资源，即指永川政府要利用当地有形资源和无形资源，比如自然资源，经济资源，文化资源等，同时借助外部力量多方进行整合的一种新型融资模式。具体包括：一是永川区政府可以利用国有资产和资源（有形和无形资源），筹集资金用于基础设施建设。采取减免税、财政贴息或低息等措施，鼓励国内外企业兼并收购永川区国有企业，引进资金、技术和管理。对采用高新技术重组改造国有企业的，永川区政府应给予相应的政策支持；完善土地储备制度，通过土地开发和基础设施配套，对外拍卖，使土地增值。对拟开发地段的土地使用权和经营权、公共设施冠名权、矿产资源特许经营权、领养权等，通过拍卖、招标、挂牌、抵押贷款、资本化融资等方式，使资源、资产变现，置换出开发资金，用于城市的基础设施建设。二是整合目前的融资平台。目前永川区政府融资平台数目过多，而实际发挥作用的却不多，难以形成合力发挥规模效益。过多的融资平台使得规模经济难以实现，而且由此还给政府有效管理这些平台带来了一些困难。政府可以动用整合的力量，把相近或相关的整合分类，达到“集中力量在一点突破”的效果。三是经营文化。永川文化底蕴深厚。永川恐龙、石松化石闻名世界，茶文化、石文化、竹文化源远流长。孕育了清朝台湾知府黄开基、“东方梵高”陈子庄、微生物学家陈文贵、地理学家徐近之、微刻艺术家刘声道等名人，是中国国际象棋队、中国跆拳道训练基地和中国美术家协会重庆写生基地。有各类职业院校30所，职教学生10.4万人。政府可以充分利用这些文化资源，打造具有永川特色的文化。开发相关的旅游景点，吸引各地游人的同时也带动了招商引资。努力塑造“森林之城、温馨之都，职教之城、人文之都，创业之城、财富之都，开放之城、商贸之都，茶竹之城、休闲之都”特色形象，充分发挥文化对于经济的带动作用。

（二）优化融资模式 融资渠道并非越多越好，融资的数额也并非越大越好。在实践操作中可以根据当地的现有资源情况、经济发展情况、资金需求量以及融资政策限制还有优惠条件等综合要素，科学合理的测算出最佳融资规模以及最佳融资结构。

（1）科学规划融资规模。融资并非融得越多越好，也并非越少越好。融资数额太少不能满足一定期限内的经济发展要求，势必会制约经济发展。而融资数额如果超过了该期限内经济发展的要求就会造成资金的闲置和浪费，且增加了不必要的融资成本。实际操作中，永川政府可以根据相关时段年固定资产的投资情况预测未来的固定资产投资资金需求情况。同时把握当前的负债水平以及整体的合理负债水平，再预算出未来时段的大概财政收入。由此可以估算出一个科学合理的融资规模，这样既能保证所融资金可以满足未来经济发展的需要，又可以把融资的风险控制在合理范围内。

（2）根据项目特点选择融资模式。具体表现在：一是对经济效益高、回报快的项目，永川区政府可以通过向政策性银行、商业银行等金融机构贷款来保障资金的供给。这些贷款由于取得容易，程序简单，一旦出现还款紧张的情况，还可以利用政府同银行的关系进行一定的融通，因此，银行贷款还是现阶段永川区政府融资的一种较好途径。二是对符合国家宏观经济政策导向、项目业主信誉良好、相关部门已统一开展项目前提工作或已列入国家发改委规划的项目，在项目资本金能按期按比例到位、各类风险可控及贷款回收安全的前提下，永川政府可以争取一定的项目资本金贷款，这种政策性贷款方式具有期限长、利率低和可用作项目资本金的优点。三是对于具有投资额巨大、价格受到政府监管、投资回收期长及公益性等特点的项目，永川政府可以在投资、建设、运营等不同环节建立多样化的收益模式，吸引社会投资，采用公私合作机制。通过这种合作模式，合作各方可以达到比预期单独行动更为有利的结果，既能满足投资者营利性的要求，又能提高基础设施和公共服务的效率和质量。

（3）优化融资结构。在融资数额一定的情况下，合理的组合各种融资模式可以使结构达到优化，使整体发挥出比单项融资模式更大的效力。融资模式优化组合问题可以转化为如何合理的分配既定的集中融资模式使得融资成本最小化问题，或者转化为在成本既定的情况下，如何合理分配比例能使得总体融的资金最多，又或者在既定成本和既定融资额的情况下，如何分配使得总体的风险最小等问题。永川政府应根据当前经济大环境下我国政府出台的一些融资限制政策以及优惠政策，作出最合理的分配。

（三）有效融资管理 具体表现在：

（1）确定所融资金的投资重点。主要包括：一是对那些符合国家产业政策、地方急需的基础产业的投资。主要是对那些投资周期长、投资规模大的交通、能源化工、冶金建材等产业的投资。对永川区而言，还要注意对农业的投资。二是对以公共投资为主，或是兼有公共和商业投资双重特点的公共事业设施项目的投资，对永川区而言，包括文化、教育、卫生、城乡基础设施建设。三是对永川区政府需要进行政策性鼓励和资助的领域的投资，对永川而言，就是对机械加工、食品轻纺等产业的投资。四是社会公共福利方面的建设投资，例如公共住宅建设、社会环境和生态环境治理的投入。

（2）提高项目的投入产出。在确定了所融资金的投资重点后，还应该加强对所投项目的管理，最大限度的发挥所融资金的效力，提高项目的投入产出，最终提高政府投资效率。具体为：一是在项目工程中引入竞争机制，具体可以采用工程项目招投标责任制。在选定中标人后，政府与投标者必须通过签订工程承包合同，明确双方的权力、责任和利益。在投资实施过程中，政府还应加强对项目的监管，促使承包人严格按照合同行事。这样便可以按合同的工期，以最低的成本，高质量地将项目建成投入使用。二是项目建成后永川区财政与审计部门要设立相应的机构来进行项目的后评估，通过后评估检查政府投资项目的执行情况，从中总结经验教训，用以改善现时管理，指导未来决策。后评估按照其评估内容划分主要有：目标评估，即将项目实际达到的经济、技术指标与项目初始确定的目标进行比较；执行情况评估，即对项目执行过程中的设计、施工、设备采购、资金运用、竣工验收和生产准备进行评估；成本效益评估，即进行财务和国民经济评价，计算内部收益率等指标；影响评估，即分析项目对所在地区的社会和环境的影响；持续性评估，即项目投产并实现预期目标后，对其生命期内可能影响项目持续发挥作用的各种要素进行分析。

（3）做好风险管理。融资风险的产生、防范与控制有一定规律可循。如果对风险的危害性予以足够的重视，并通过事先的学习和借鉴，通过一定时间的完善和调整，完全可以控制和化解融资风险。相反，如果风险防范意识不强，重视不够，就很容易造成系统风险，出现失控的局面，后果将不堪设想。实际操作中，永川政府需要做好以下两个方面的工作：一是融资内部控制。包括融资目标控制和融资工作流程控制，可以通过合理安排各部门职责分工与交叉与制定各部门的工作规范来实现。二是融资危机管理。包括对现有融资平台现状的诊断与融资风险的评估；建立融资风险预警体系，寻找合适的指标或信心并分级；设置融资危机处理预案，主要包括组织和人员准备以及财务安排方面等；制度合理的危机的善后处理方案。要最大的限度保证政府的信誉度，为以后的融资打下良好基础。

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