试论动物源性食品安全监管的根本出路与应对策略

陈向前，于丽萍

（中国动物卫生与流行病学中心，山东 青岛 266032）

民以食为天，食以安为先。“三聚氰胺”事件之后，当人们对乳品行业刚刚恢复了一点消费信心的时候，被曝光的“瘦肉精”、加工病害肉事件，又将公众普遍关注的动物源性食品安全问题，再次推高为全社会普遍关注的焦点。接二连三的动物源性食品安全事件，不仅使公众对动物源性食品安全的忧虑骤然提升，而且还不断摧残着广大消费者本来就脆弱的消费信心。人们开始考究动物源性食品安全的根本出路究竟在哪里，公众也越来越关注国家确保动物源性食品安全采取的应对策略。

就目前我国的实际情况而言，动物疫病特别是人畜共患病的流行、药物和有毒有害物质不当使用，致病微生物的污染都是造成动物源性食品安全的主要因素。而这些风险因素形成实际危害的主要环节，则应当引起我们的高度关注。

1 动物源性食品的商业模式、产业发展及企业道德思考

1.1 重锤变革畸形商业模式，促进全产业链均衡发展

据《第一财经日报》题为“卖牛奶的不养牛，卖猪肉的不养猪”的报道:无论乳业还是肉制品行业，在上游产业链缺失、下游扩张速度过快的畸形商业模式下，分别遭遇到了“三聚氰胺”和“瘦肉精”的挑战。乳品企业通过抢夺原奶收购权，垄断原奶收购权，从而压低收购价格，导致承压能力薄弱的散户无视道德风险，添加三聚氰胺，来提高“蛋白质”含量，从而达到提高原奶收购价。而肉制品行业通过抢夺屠宰权，垄断当地生猪收购权，进而控制价格，导致猪农为了每头猪多卖几十元钱而添加瘦肉精。

在上游产业链缺失的同时，企业在下游发展速度却非常快。某乳品企业从1999年创立到三聚氰胺事件前已达到200多亿元的规模；同期某肉类企业也在20世纪90年代销售额从1亿元增至60亿元，2010年则突破500亿元。过快的扩张速度难免导致企业急功近利，忽略企业自身的社会责任、企业道德和产品的安全品质，进而把“蛋白质含量”“瘦肉率”等行业的所谓“重要指标”当成唯一取利指标，致使整个行业冲着这个缺乏科技支持的“重要指标”不断索取，必然推高急功近利的投机心理。两种行业发展模式本来想把风险转移，却都潜伏了更大风险，众多分散的小农户承受整个行业自下而上的成本压力，然后再将食品安全风险自上而下地传导下去。

1.2 彻底改变落后的盈利模式，推动产业升级

另据《东方早报》报到:一直以来，养猪行业形成了一个怪圈“养猪的不如收猪的，收猪的不如运猪的，运猪的不如杀猪的，杀猪的不如卖肉的”。可以清晰看出，在生猪产业链上，依附着养殖、运输、屠宰、加工、销售等众多环节，而每个环节都要追求利润，造成消费者付出更高的成本。更加畸形的是，消费者和养猪户必须承担食品安全和价格起伏的巨大风险，但中间环节却利润高、风险小、周期短，整个产业链处于一个扭曲的发展状态。

由于养殖业的规模化、标准化程度不高，而造成动物源性食品安全潜在的隐患。不少散养户技术落后、管理粗放，不能向技术和管理要效益，极易走上投机的道路。有的企业家则认为，国内养殖业要走上规模化、标准化的道路，源头还是把严食品安全关，通过狠抓动物源性食品安全倒逼产业转型。政府应当把监管的重点放在饲养、屠宰环节，紧盯猪肉质量，要求企业加大检测力度，通过出台相关政策形成必要的威慑，让不负责任的企业倾家荡产。这样使得企业对生猪源头严格把关，其中一些散养户将因为硬件、技术和管理的落后无法保障安全，或者由于成本提高而没有利润，市场就会自动淘汰一部分散养户，把空间让给能提供安全猪源的养殖者；还有部分散养户为了生存走向联合，分工协作形成规模，从而提升饲养技术和管理水平，最终走向产业化之路。

当前，生猪市场还没有形成优质优价的机制，一些企业为了降低成本大量收购价格低廉的劣质生猪，而优质生猪反而没有优势，行业陷入“劣币驱逐良币”的困境。当企业尝到低成本带来的甜头，就不愿调整发展模式，更不愿在企业+基地+农户的模式上真正下工夫，特别是不愿在提升农户养殖技术和管理上给予投入和关注，这也制约了养殖业产业化发展。显而易见，在这样的机制下养出来的猪很难完全确保健康，加之养殖技术和管理水平落后，又则极易导致生猪的免疫力低下，养殖户为了保证猪的存活，往往超前超量用药，而药物残留和耐药性又构成了很大的安全隐患。在此模式下，昔日的“三鹿”因为大量原料来源于缺失监管的散落个体，安全无法得到保障，最终倒在了“最后一公里”。如今，好多动物源性食品企业在标准化和规范化的道路上，“最后一公里”几乎都未能贯通。摆在企业面前首当其冲的是，只有彻底改变此前落后的盈利模式，推动产业升级，提高原料来源的安全水平和准入门槛，才能保障产业健康发展，食品安全才有希望。

1.3 政府与社会对企业道德的基本指引和考量

首先，必须要正面回应公众对食品安全的担心和忧虑，这或许不是企业法定义务，但却一定需要政府有所作为。“严厉查处”就应当做到不留死角、不留情面，同时对任何涉嫌推脱责任的个人和企业行为采取丝毫不姑息的态度。没有谁是在跟具体的企业或者个人故意为难，恰恰相反，正是那些罔顾基本企业道德和社会责任的不法作为在跟公众健康和公共利益作对。这样的恶行尤其不能容忍，故而必须让那些心存侥幸者付出高昂代价。

其次，需要考虑的重要议题才是跳出食品安全个案层面，检视那令人担忧的整个监管链条。农业部会同国务院食品安全办、工信部、公安部、商务部、卫生部、工商总局、质检总局、国家食品药品监督管理局等九部门启动了为期一年的“瘦肉精”专项整治行动，打击违法生产、销售和使用“瘦肉精”的犯罪行为，取得显著成效。这也进一步推进和明确了企业必须承担“食品安全的主体责任”的基本要求。显然，有关部门对出现安全事件，某些有问题的企业急于自我撇清之言行，根本不予认同。

2 动物源性食品的生产与监管现状

2.1 饲养生产活动对安全的影响

大家都知道健康的动物是养出来的而不是检出来的。但是一旦出现安全事件，政府往往更多的只是强调监管和关注检测，而忽略对饲养、生产环节的指导与要求。动物源性食品安全是一个系统工程，必须在全产业链中贯彻安全意识才能奏效。动物源性产品的源头在饲养、贩运、生产环节，而饲养、贩运、生产者的安全意识则是第一道防线。首先是各级政府和整个行业都应当重视和倡导上游产业链中安全意识的教育与引导，对散养户和贩运、生产初入行者要进行必要的从业前安全培训与教育，切实树立他们防范风险的安全意识，这对于确保动物源性食品安全的重要性是不言而喻的。其次是提高饲养生产者的基本素质和技术水平。饲养生产者的素质决定其主观意识上履行动物源性食品安全道德的自觉性；而其技术水平的高低则直接影响其能否保证在饲养生产中有效降低影响安全的风险。

饲养生产模式也会对安全造成较大的影响。而目前的散养户，绝大多数没有参与到“龙头企业+基地+农户”的饲养生产模式，就散养户现状而言其养殖和防疫技术均达不到标准要求，这样的低水平饲养生产活动不仅浪费了大量的饲料、药品和人力等资源，而且还造成了更严重的环境污染，也扰乱了市场。

国家稳定猪肉市场，目前还不能依赖散养户。2007年，猪肉价格大涨，国家为了平抑猪价，就在各养猪大县大派补贴，吸引了很多不具备能力的养猪者入市。当时，有的地方新修猪舍面积达到500平方米，政府就补贴2.5万元，养一头母猪补贴100元。结果很多人以肉猪或公猪充母猪，还有不少人以补偿不公为由，四处上访告状。2008年猪价回落，直接倒闭了一大批小养猪场。更为要紧的是，散养让食品安全难以控制:因为政府不可能指派足够多的工作人员盯住每一个散养户。由于散养户抗风险能力小，加之社会责任感缺失，为在市场上生存并牟利，最后铤而走险的事件时有发生。事实上除了“瘦肉精”，散养户滥用抗生素和其他非法添加物的情况也不容忽视。

由客观因素造成的对散养户监管缺位，给食品安全造成的隐患，远超“瘦肉精”。因为猪场一旦闹起传染病，死的不是一头两头，而是成群地死。更有甚者，场里死着猪，场外就有人等着低价收。这些死猪，据说大部分销往中小城市，也有的将一部分肢解后放入冷库，待猪价上涨后再抛售，还有的被卖进了肉制品厂、饭店或学校食堂。这些听起来不可思议的事件，却得到了除养猪户以外多种渠道的证实。由此可见，中国的养猪业也包括其他养殖业，不走规模化、标准化或规范化养殖之路，不可能有持续的健康发展。

2.2 食品安全监管体系建设现状

我国的食品安全监管体制在《食品安全法》作了明确的规定，即将食品安全分为动物饲养及初级农产品加工、屠宰生产加工、市场流通、餐饮经营和进出口等多个环节，并由农业、质检、工商、卫生和出入境等不同的主管部门按照各自的职责分工分段进行管理。其中农业部门只负责种殖、养殖和初级产品加工环节的食品安全监管。受分段管理体制的影响即使在农业部门监管的环节内，行使这方面监管职权的机构又有种殖、畜牧、农产品安全、兽医、渔业等多个主管部门分别负责。

目前，动物源性食品安全监管的法律除《食品安全法》之外，涉及该领域的尚有《动物防疫法》《农产品质量安全法》《畜牧法》《兽药管理条例》《饲料及添加剂管理条例》和国务院的特别规定等法律规范。这些法律规范基本能够满足动物源性食品安全监管的需要，只是需要相关主管部门将监管职权通过委托的方式交由动物卫生监督机构施行而已。当前，农业部也已发布文件，拟通过基层畜牧兽医综合执法的方式，赋予动物卫生监督机构以动物源性食品安全的监管权限。就动物源性食品安全监管而言，省、市、县甚至在乡镇有监督机构的，在全国只有“动物卫生监督所”这么一个体系完整的监督执法机构。但该机构是依据《动物防疫法》而设立的，其法定监管职责范围还是以动物疫病为主。涉及动物产品安全的监管，包括屠宰环节监测“瘦肉精”，以及其他动物源性食品安全的监管任务，绝大多数地区尚未依法界定为动物卫生监督机构应当承担的任务职责。

3 动物源性食品安全监管存在的主要问题

综合考虑动物源性食品安全存在的问题既有商业化模式方面的问题，也有饲养生产加工方面的问题，但就动物源性食品安全的监管而言，其主要问题大致为如下几个方面。

3.1 监管体制不顺

虽然现有食品安全法律规范覆盖了整个动物源性食品链的全部过程，但是分段管理体制，无疑使食品安全的监管模式形成一种“九龙治水”的局面。就是某个被赋予职权的主管部门，其内部也是有几个机构在不同阶段履行职责，很难形成监管上的无缝衔接。

3.2 监管主体不清具体职责不明

在分段监管体制下，由于究竟谁是监管的真正主体不清晰，故履行什么样的监管职责也就不会明确。

3.3 监管内容和程序不确定

在动物源性食品安全监管中，监管什么不明确，怎么监管也没有规则，而监管措施与手段更是缺失。

3.4 承接监管职能综合执法的动物卫生监督机构迫切需要加强

实施综合执法后，各级动物卫生监督机构迫切需要在机构队伍建设、人员编制、设施设备配置、执法人员素质等方面予以提高。

3.5 财政保障机制不健全

好多地方仅仅将“瘦肉精”等动物源性食品安全监管任务交由动物卫生监督所承担，但却并未相应配置经费、装备等履行监管职责所必需的资源。

3.6 监管的基本制度尚未确立

由于中央层面没有动物卫生监督机构，不仅影响了监督体系的健全与完善，也制约了从国家层面建立监管制度的进程。

3.7 行政相对人安全意识急待提高

管理相对人安全意识的提高，是保障动物源性食品安全的基础。

3.8 打击力度不够

对违法行为制裁不力，必然会造成“过”与“罚”不相当，导致不法分子的违法成本过低，难以有效杜绝那些在动物源性食品安全中屡禁不止的违法行为。

4 动物源性食品安全监管的对策

4.1 进一步明确源头的主体法定义务

首先要变革畸形发展的商业模式，一定要在全产业链上下功夫做文章。教育引导屠宰、加工、经营企业在驱利的同时要注重培育全产业链的健康发展，当下游产业链需要扩张发展时也要协同上游产业链均衡发展，坚决摒弃那些急功近利的发展方式。其次是要着力完善促进企业加大安全投入的政策和机制，督促企业全面落实相关制度、标准和规范，严格市场准入，健全诚信道德体系，确保生产经营者的食品安全管理水平持续达标；强化源头治理，促进食品产业优化升级，扶持优质企业，淘汰劣质企业，夯实食品安全基础。其三是要切实提高企业诚信水平和从业人员素质。大力开展诚信自律教育和食品安全知识培训，加快推进行业诚信道德体系建设，充分发挥行业协会作用，引导和约束企业诚信守法经营。同时，也要注重提升其动物源性食品安全的技术能力与管理水平，进一步强化风险防范意识和质量控制水平。只有把城里的高科技产品输送到农村的种养殖者手中；才能把农村健康卫生、无毒无害的动物源性产品带到城里，这也是解决我们“从耕地到餐桌”的卫生与健康问题的出路之一。

应当大力倡导健康的养殖模式。目前，我国千家万户饲养动物的模式短期内不可以彻底改变，在此现实状况下，如何正确引导养殖业走健康持续发展之路，就自然成为各级政府和全行业面临的重要课题。下大力气引导广大散养户提高自身素质和生产水准尽快进入养殖业产业链，不仅事关“三农”问题，而且直接影响动物源性食品的卫生质量与消费安全。提倡发展基地化生产、场区化养殖，其中龙头企业+基地+农户的模式，已经证明是一种全产业链均衡发展比较成功的范例；还有采取标准化、规范化模式进行养殖也得到行业的认可。目前，需要各级政府和全行业共同联手，大张旗鼓的予以整体推进。

4.2 理顺监管体制

纵观养殖业比较发达的国家，在动物源性食品安全的监管方面都有非常成功的经验可以借鉴。如欧盟在20世纪90年代启动的第二轮食品安全改革，其主要举措就是将国家四、五个部门共同行使的食品安全监管职能，整合到农业部门，并由农业部门多个机构整合为一个机构统一实施。其他发达国家也绝大多数由农业部门一家实施动物源性食品安全监管。在监管的模式上均实行“从农场到餐叉”的全过程管理。就是这种监管模式极大的提升了发达国家本来就较高的动物卫生保护水平（ALOP），并一直维持着高于相关国际组织标准的食品安全水平。

有鉴于此，国家至少对动物饲养、贩运、屠宰、经营以及动物产品加工、运输、贮藏、经营等环节的监管，应当明确由农业部门的动物卫生监督机构统一实施全过程监管。进而理顺动物源性食品“政出多门、九龙治水、职责不清、衔接不畅”的管理体制格局，从根本上解决由于监管链条长、环节多所造成的监管边界不清、监管重复和空白并存等突出问题，彻底转变由此而导致常期存在的互相推诿、掣肘扯皮，且效率低下又难究其责的运行顽疾。

4.3 健全监管执法队伍

首先应当在中央层面成立国家级动物卫生监督机构，以健全完善动物卫生监督法体系，指导地方各级动物卫生监督机构开展工作，并进行监督检查，推进执法机构的执行力，强化责任制和责任追究制以及组织对重大案件的查处等。其次是加大地方各级动物卫生监管机构建设力度，重点解决好依法成立、机构规格、主体资格、独立法人、人员编制和经费投入等问题。强化官方兽医队伍建设，落实人员、办公、专项事业等经费保障。同时加大监管执法设施、设备装备投入，提高监管执法队伍的技术水平。

4.4 健全法规体系

统筹考虑动物源性产品安全的法律制度建设。尽快着手《兽医法》和《动物卫生法》的研究立项与起草工作。以能够尽快地为动物源性食品安全的统一监管提供法律依据和立法支持。

4.5 加强动物源性食品安全监管能力建设

加快完善动物源性食品安全标准体系，加强风险监测和评估。加大投入，夯实基础，提高监管机构快速检验检测能力，建立健全质量安全追溯体系。充分利用“十二五”期间国家食品安全监管体系规划，促进监管体系的完善和监管能力的进一步提高。

4.6 加大违法惩治力度

严字当头、重典治乱。既要从自律、监管、政策、法制、宣教等多方面着手，使动物源性食品的饲养生产经营者“不愿犯法、不敢犯法、不能犯法、犯不起法”；又要保持打击动物源性食品安全违法犯罪的高压态势，使严厉的惩处成为一把高悬头顶的利剑，包括生产经营者、执法者不管谁犯法，都要依法从严从重惩处，使犯罪分子付出高昂的甚至付不起的代价，真正起到震慑作用。

4.7 建立良好的社会舆论氛围

动物源性食品安全问题事涉敏感，要健全与媒体的联络沟通机制，充分发挥媒体与全社会的监督作用。加大科普宣教力度，提高公众科学消费意识和识假辨假、防范风险能力，使每个消费者同时也是一名监督者。同时，要积极鼓励举报，落实对举报人奖励和保护制度。

4.8 提高应急处置能力

健全动物源性食品安全事件应急处置机制，加强风险监测，完善预警网络，主动防范、及早介入，做到早发现、早报告、早处置，努力把危害和影响降低到最小程度。及时核查处置有关事件，回应社会关切，消除公众疑虑。

综上所述，动物源性食品安全监管的根本出路在于:实施统一的全过程监管！