浅述行政执法责任与追究

储金保，钱发歆

（扬州市江都区动物卫生监督所，江苏扬州 225200）

当前，我国动物卫生行政执法不同程度地存在着主体、行为、程序上违法等情况，特别是行政不作为、行政乱作为、行政侵害经常引起社会及行政相对人的不满，导致行政复议撤销行政行为、行政诉讼败诉，有损动物卫生监督机构的执法威信，执法工作的支持力难以巩固，行政执法责任追究率不断上升。

行政执法是各级政府依法行政的重要组成部分，是动物卫生监督管理工作的重要载体和有效手段。当前，依法行政涉及政治、经济、社会、文化等各个领域，在行政执法某些环节、某些行为存在不同程度的违法现象，不仅严重影响了行政执法部门的良好形象，而且程度不等地侵害行政相对人的合法权益，致使行政执法的公信力下降。本文结合动物卫生监督管理实际，就行政执法责任与追究作如下浅述，以求共鸣。

1 行政执法责任

1.1 主体责任

行政执法责任由法定的行政执法行为主体承担。根据我国现行法律规定，执法行为主体主要包括行政机关、法律法规授权的组织（包括授权的行政机构）、行政委托的组织等。由于行政机关是依法独立的以自己的名义行使行政执法权，因此，行政机关独立地对执法行为承担法律责任；被授权组织在行政法律、法规授权行政职能时，具有与行政机关基本相同的法律地位；被授权组织以自己的名义行使法律、法规所授职能，由其本身就行使所授职能的行为对外承担法律责任；行政委托组织由于其职权来源于委托行政机关，只能在委托权限范围内以委托机关的名义行使职权，因此，其行政执法的责任由委托机关承担。从行政法律角度上讲，动物卫生监督机构是法律授权组织，应当承担具体行政行为引起的一切法律责任。

主体责任关系是行使行政权力的组织和行政相对人之间的法律关系。因而动物卫生监督机构行政执法责任是其对外承担法律责任。行政执法权实际上是由其工作人员行使，但执法人员不直接对外承担行政执法责任，执法人员的责任主要表现为一种行政内部责任。例如，动物卫生监督执法人员违法执法造成行政相对人的财产损失，则由动物卫生监督机构来承担。在目前的动物卫生行政执法实践中，把主体责任转移到受委托执法部门、把责任转移给执法人、诉讼案件执法主体法定代表人不出庭等现象时有发生，这极不正常。

1.2 违法行为责任

行为违法必须承担法律责任，这是法律责任制度的普遍要求。从行政执法违法的“法”字概念上理解，对一切规范行政执法行为的实体性法律和程序性法律的违反都构成违法。动物卫生行政执法的“法”涉及范围相当广泛，既包括《行政处罚法》《行政强制法》等一些基本法和《动物防疫法》《畜牧法》等专业法律、法规、规章，还包括农业部、省、市的其他行政规范性文件。以上的行政法规范对行政执法活动所设定的实体性和程序性义务，动物卫生监督机构都不得违反，否则就构成违法。从违法行政的具体表现来讲，具有多样性，包括行政越权违法（没有法定职权、超越法定权限等）；行政执法没有法定依据或者适用法律依据错误；行政执法明显违反法律目的、法律基本原则；行政执法滥用职权、滥用自由裁量权及执法程序错误都是法律所禁止的违法行为。

1.3 侵权责任

行政执法是具体行政行为，且行政执法行为对行政相对人的合法权益有直接的现实的影响，当事人则会提请对该行为合法性的审查或对执法责任的追究。从目前动物卫生执法实践看，监督机构发现行政执法违法，并损害相对人权益时，应主动对违法行为进行纠正，这属于违法行政责任的范畴。因此，行政行为的变更、撤销并不以已经给法律所保护的利益造成现实的危害为前提。但是，对于行政相对人而言，损害的结果往往是执法侵权的后果。行政相对人往往把自己合法权益的损害（直接的或潜在的）作为提请对行政行为审查或要求赔偿的前提条件。所以，损害结果在行政执法责任里具有很重要的意义。在损害赔偿的法律责任上，损害结果必须是现实存在的，且必须和违法行为具有因果关系。从损害赔偿的性质和范围上讲，行政执法的赔偿在我国目前只限于直接损失。当然，随着我国《行政处罚法》和《赔偿法》的完善，行政执法侵害导致的间接损失和精神损害赔偿将会逐步纳入赔偿范围。

1.4 个人责任

对行政执法人员来讲，导致主体违法、侵害相对人合法权益是由个人行为造成的，责任是不可免除的。例如《江苏省行政执法责任追究办法》第五条规定：“……行政执法人员在实施行政处罚、行政许可、行政征收征用、行政给付、行政强制、行政裁决、行政确认、行政检查等行政执法活动中，有下列情形之一的，应当追究行政执法责任：（一）无法定依据、法定职权的；（二）超越、滥用法定职权的；（三）违反法定程序的；（四）主要事实认定不清、证据不足的；（五）适用依据错误的；（六）行政执法行为明显不当的；（七）不履行法定职责的；（八）其他违法或者不当行使行政执法职权的。”也就是说，执法人员承担责任必须有主观过错。第九条规定：“承办人直接作出违法、不当行政执法行为或者不履行法定职责的，由承办人承担全部行政执法责任”。第七条、第十八条、第十九条又分别规定了行政执法人员不承担法律责任以及减轻、从重处理的情形。因此，追究责任往往应考虑主观意志能力。根据《国家赔偿法》的规定，国家在依法对有关工作人员违法行使职权给行政相对人造成的损害予以赔偿后，可以对有故意或重大过失的工作人员进行追偿，责令其承担部分或全部损失责任。当然，在对其进行行政处分时，必须考虑主观上的“故意或重大过失”。

2 违法执法表现

执法行为的违法性是执法行政法律责任的基本前提，目前，违法执法的主要表现形式有以下四种。

2.1 行政不作为

行政不作为违法，除不可避免、不可预见并不可抗拒的自然灾害和意外事件即不可抗力外，其他都要承担行政不作为责任。现阶段的主要表现：一是不为，即动物卫生监督机构及其工作人员在程序上有所不为，例如对行政相对人提出颁发《动物防疫条件合格证》的申请不理睬，也包括没有完成一系列审核程序行为，尤其是具有实质性的现场勘查行为，或虽已受理、审查，但拖延不做出决定等都是程序上的不为。只有动物卫生监督机构及其工作人员具有程序上不为的事实，才能认定为行政不作为。如果在程序上已经积极做出了或完成了一系列的动作，如对相对人的申请，已经依法给予答复，或作出了相应的决定，无论其内容是肯定或否定的都是一种行政作为。二是过时限履行义务。法定期限是指法律、法规、规章和行政规范规定的期限。如《动物防疫条件审查办法》第二十八条规定：“兴办动物饲养场、养殖小区和动物屠宰加工场所的，县级地方人民政府兽医主管部门应当自收到申请之日起20个工作日内完成材料和现场审查，审查合格的，颁发《动物防疫条件合格证》；审查不合格的，应当书面通知申请人，并说明理由。”行政机关不在法定期限内或承诺期限内履行职责，也应视为行政不作为。

2.2 行政越权违法

行政执法的一个重要方面就表现在行政主体不得超越法律规定的职权范围行使职权，即职权法定。可以说没有合法依据的行政执法就是违法。“无法律即无行政”，不仅行政权必须由法律授予，而且行政权的行使不得超越法律设定的界限，行政执法主体只有在法定的权限范围内行使职权才是合法的。越权无效是依法行政和法治建设公认的行政法基本原则。超越法定权限行使权力不仅会导致行政行为的无效被撤销的后果，而且执法者也应当承担相应的法律责任。如果违法行使权力不承担法律责任，那么法律对行政权的控制将不能落到实处，法治（制）社会也就难以实现。

2.3 程序违法

行政执法的程序性，说明应以什么样的方式执法，是怎么执法的问题。程序不是次要的事情，行政程序对于行政执法的重要性，就如同诉讼程序对于诉讼活动的重要性一样。程序法不仅具有服务于实体性的特性，它本身具有独立的价值与意义。可以说，程序原则也是行政法的基本原则。一些执法者认为只要在实体上正确就行，程序仅仅是手段而已，甚至认为程序是束缚手脚的东西，这是完全违法的思维。行政程序法的根本制度主要是表明身份制度、告知与说明理由制度、调查制度、听证制度、回避制度、时效制度、审裁分离制度、不单方接触制度、合议制度以及记录和决定制度等。这些程序性规定都是行政执法必须遵循的，否则，执法程序违法，行政主体违法，往往会使行政主体走上被告席。

2.4 自由裁量违法

自由裁量权是法律赋予的，如何合理运用以及如何控制裁量权的滥用是依法执法的重要课题，在行政处罚领域，自由裁量权是无处不在的。在执法实践中，有的动物卫生监督机构为追求不法利益、部门利益，滥用处罚权，以罚代教育等现象比较突出，有的把罚没收入作为一种政绩、谋利。国家《行政诉讼法》规定，法院一般只审查行政行为的合法性，而不审查行政行为的合理性。只是在行政处罚领域，对处罚显失公正的，法院可依法变更。如果将合理性问题作为合法性问题同时审查，制止滥用裁量情形，就完全可以避免行政复议撤销或行政诉讼败诉。

另外，行政处罚的重要证据不足、适用法律法规或规章错误等情形也都是违法执法的表现形式。

3 违法责任追究

我国相关法律规定，违法执法分为行政主体的责任和有关工作人员的责任，其中行政主体承担行政相对人的责任追究，为外部行政法律责任，在此基础上，行政相对人所在主体可以有条件地对有关执法工作人员追究法律责任，即内部追究。

3.1 行政主体责任追究方式

行政主体承担行政执法责任的具体方式有：（1）责令作出检查、通报批评；（2）赔礼道歉、承认错误；（3）恢复名誉、消除影响；（4）返还权益；（5）恢复原状；（6）停止违法行为；（7）责令履行职责；（8）撤销违法的行政行为，对于行政主体的违法行政行为，有权机关予以撤销，行政主体并承担违法行为被撤销的法律后果；（9）纠正不当的行政行为，如行政机关对滥用自由裁量权的不当行政行为必须负法律责任，这是对行政主体自由裁量权进行控制的法律责任方式；（10）赔偿损失；（11）其他责任追究方式，还包括责令改正、责令退还、追缴等。动物卫生监督机构的每一项行政执法职权，既是法定权力，也是必须履行的法定义务，有权必责，任何违反法定义务的不作为和乱作为的行为，都必须承担相应的法律责任。如《动物防疫法》第七十条规定：“动物卫生监督机构及其工作人员违反本法规定，有下列行为之一的，由本级人民政府或者兽医主管部门责令改正，通报批评；对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分……”。

3.2 执法人员的执法责任追究

3.2.1 责任追究类型 从执法责任承担主体类型上划分，主要分领导责任和一般执法人员责任。即行政执法主体的主要负责人，对本单位的行政执法承担领导责任，行政执法主体内设工作机构负责人及分管该机构的领导人是行政执法主管责任人，对所管理的工作机构的行政执法行为承担主管责任；直接实施行政执法为的行政执法人员是行政执法责任人，对本人的行政执法行为承担直接责任。《行政处罚法》之所以规定领导责任，一是为了加强对执法队伍的管理，二是因为很多违法处罚行为具有普遍性和部门利益背景。不追究主要领导的责任，不能从制度上解决问题，只能是治标不治本。那么，违反法定程序，要不要追究领导责任，应视具体情况而定。如果违法执法具有普遍性和持续性，追究领导责任是毋庸置疑的，直接责任人员就更应该了。

3.2.2 责任追究形式 （1）经济责任，国家在依法对违法执法行为造成行政相对人财产损失予以赔偿后，可以对有关执法人员进行经济上的追偿。国家《赔偿法》第十四条规定：“赔偿义务机关赔偿损失后，应当责令有故意或者重大过失的工作人员或者受委托的组织或者个人承担部分或者全部赔偿费用。”（2）行政处分，这是一种较为普遍的责任形式，各类行政法规都有规定。行政处分从必须性质上讲，属于一种内部行政法律责任。有关领导和一般执法人员因执法原因受到行政处分，不能申请行政复议，也不能提起诉讼，只能向纪检监察等部门申诉。

3.3 有条件追究执法人员责任

行政执法人员承担违法执法责任一般需具备主观故意或过错要件。这一点与行政主体不同，行政主体只要有违法行为，就必须承担法律责任。我国《国家赔偿法》规定有关执法人员承担追偿责任的主观要件是“故意”和“重大过失”；《行政处罚法》第六十二条的措辞是“玩忽职守”；我国《行政许可法》第七十五条还用了“情节严重”的条件，当然情节与主观状况是有重要关系的。强调主观上的故意或过错，这样规定是合适的，人非圣贤，不能苛求执法者完全不犯错误，但必须要求其严格履行法定职责和合法正当地运用行政权力，确保依法执法措施的深化和依法治国方略的全面落实。