论动物卫生监督包含委托行政执法内容

潘 鑫，樊 坤，潘声友，李雪松

（1.安徽省畜牧兽医局，安徽合肥 230001；2.安庆市畜牧兽医局，安徽安庆 246000；3.六安市裕安区城区检疫站，安徽六安 237001；4.安徽省动物卫生监督所，安徽合肥 230001）

2007年修订的《中华人民共和国动物防疫法》提出“动物卫生监督机构”概念，取代了1997年颁布的《动物防疫法》“动物防疫监督机构”概念，其执法简称也由“动物卫生监督执法”替代了“动物防疫监督执法”。这一称谓变化具有法律含义，仅仅通过比较修订前后的《动物防疫法》很难吃透，如果将其放到国家法律框架中，特别是结合其他农业、食品行业法律以及行政法律规范来考察，就会变得清晰起来。称谓变化还带来些法律程序需要完备，厘清这些理论问题，有助于理解动物卫生执法的主体身份和权力依据，从而有助于正确执法。

1 行政执法单位分类及属性介绍

1.1 三种行政执法单位的属性

在我国从事行政执法的单位有三种：行政机关、法律法规授权的单位和受委托的单位。前二者具有行政执法主体身份，可以自己名义执法，并对执法后果负责。受委托执法单位则以委托机关的名义执法，执法后果由委托机关负责，因此受托执法单位在执法活动中起代理人的作用，代理委托机关执行法律，既不能以自己名义执法也不对执法后果负责。受委托执法单位没有执法主体资格，却是执法行为主体，其执法权依据是委托协议，行政职能产生时间为委托协议有效期间，执法权的性质具有协议性，各委托事项逐一列明，执法范围只包括具体受委托事项，它的行政执法活动除了要遵循普遍的行政规范，还要遵循受委托单位特殊的行为规范。

1.2 法律要点解释

我国行政执法以机关单位执法为常态，行政机关成立的目的就是管理某一领域的社会事务，其本质上就是行政管理主体。法律法规授权执法与受委托执法是我国行政执法的例外情形，包括机关单位在内的很多种单位，只要符合资质要求都可能受到法律授权或行政委托，从而在某些特定社会事务上获得行政执法者身份，有限度地行使执法权。

机关单位在其本职领域的行政管理权限是囊括性的，管理范围十分宽泛，比如某地农委对该地一切农业事务都有行政管理权，或由该农委自行执法，或监督其他单位执法。法律法规授权执法，只管理某个专业类别社会事务，其管理范围是狭窄的，比如《动物防疫法》只授权动物卫生监督机构管理动物疫病相关事务，与动物相关的非疫病类管理事务，动物卫生监督机构就不能作为执法主体进行管理，只能接受当地农委的委托，以执法行为主体的身份，并以当地农委的名义开展行政执法活动。受委托执法只管理行政委托协议中列明的事项，执法项目应界限明确、具体到事项，比如某地农委委托该地动物卫生监督机构进行“瘦肉精”监测与管理。

授权与委托都有赋予某种权力的含义，但在行政法中这两种赋权是不同的，法律法规授权与行政委托的一个重要不同点在于，法律法规授权是对一类事务进行授权，而行政委托则是针对具体事项进行授权。

从法律形式上看，法律法规授权是非要式行为，有法条规定即可，被授权单位无需做任何表示；而行政委托则为要式行为，委托与受委托双方以书面形式约定，一方表示委托意愿，另一方表示接受委托的意愿，否则委托协议不能成立。

法律法规授权单位有明确的条件要求，一般包括：从事特定专业公共事务、有懂法律和专业技术的工作人员、有必要的技术设备、能独立承担法律责任。而受委托执法单位则没有统一的条件要求，我国仅《行政处罚法》对受委托实施行政处罚的单位的资格条件做了明确规定，该法第十九条规定“受委托组织必须符合以下条件：（一）依法成立的管理公共事务的事业组织；（二）具有熟悉有关法律、法规、规章和业务的工作人员；（三）对违法行为需要进行技术检查或者技术鉴定的，应当有条件组织进行相应的技术检查或者技术鉴定”。进行其他行政事务的委托，法律对受委托单位没有做出明确的资格要求，但这些行政委托必须符合法律精神和立法目的，比如某地农委将打击生猪注水事务委托给以营利为目的的某屠宰企业，这种行政委托就违背了《农产品质量安全法》的法律精神和立法目的，将此事务委托给该地动物卫生监督机构就符合《农产品质量安全法》的法律精神和立法目的。

接受行政委托后就成为行政行为主体，其法律含义是，该主体可以按照自己对法律的理解，独立开展行政活动，不必像内设机构那样事事请示。行政行为主体的行政活动除了要符合行政委托协议外，还必须遵循行政行为的一般准则，比如公开、公正、合法等。

2 动物卫生监督机构的部分执法事项属行政委托性质

多年来执行《动物防疫法》一直是动物卫生监督机构的主要任务，由于《动物防疫法》的授权，动物卫生监督机构是够格的法律法规授权执法单位，以自己的名义执法并自行承担法律责任。然而实际工作中动物卫生监督机构开展的某些执法，如对于猪“瘦肉精”、牛奶三氯氰胺的监督执法，这些非疫病动物卫生事务超出了《动物防疫法》调整的范围。

现代汉语词典对“疫病”的解释为“流行性的传染病”。《动物防疫法》第三条载明“本法所称动物疫病，是指动物传染病、寄生虫病。本法所称动物防疫，是指动物疫病的预防、控制、扑灭和动物、动物产品的检疫”。动物卫生监督机构的很多日常监督执法项目明显与动物疫病无关，动物卫生监督机构承担这些项目的监督执法，不是因为法律授权，而是受委托监管非疫病事务。农业部《2012年农产品质量安全监管工作要点》第二条第（九）项明确提出“充分利用动物检疫制度，督促屠宰企业‘瘦肉精’自检责任的落实”，该条文说明“瘦肉精”不是动物检疫项目，但农业部鼓励动物卫生监督部门实际执行监管任务。

猪“瘦肉精”、牛奶三氯氰胺都是在动物或动物产品生产加工过程中违法添加物质，添加这些物质与动物疫病无关却严重影响人的健康与安全，在我国法律体系中这些事务属于《农产品质量安全法》调整的范围。农产品质量安全涵盖面非常广，很多条文涉及到了动物疫病，将动物疫病当作影响农产品质量安全的一个因素。该法提出了 “农业投入品”概念，第二十五条要求依法、合理使用农业投入品，“瘦肉精”、三氯氰胺都是非法农业投入品，而不是疫病。农产品质量安全概念远大于疫病概念，比如在垃圾堆放养的“垃圾猪”，可能各方面生理指征都正常，检疫项目样样合格，却很可能包含未知的危险成分，因而不安全。

《农产品质量安全法》只规定农业行政主管部门负责监督管理农产品质量安全事务，却没有对行政机关以外的任何机构授予执法权，因此动物卫生监督机构管理农产品质量安全事务只能是受农业主管部门委托执法。影响农产品质量安全的因素很多，农业行政主管部门的专业及执法力量均不足，势必要将各种专业执法权委托给有能力的单位行使，动物卫生监督机构只是众多受委托单位中的一个。近年来各种动物及动物产品中新型添加物的不断出现，动物卫生监督机构的受委托执法身份日渐增强，形势使得我们不能继续忽视对行政委托相关知识的学习和研究。

行业简称代表着行业的基本性质，修订后的《动物防疫法》用“动物卫生监督执法”替代了“动物防疫监督执法”，这就使得动物卫生监督机构不仅要进行疫病类动物卫生执法，也要进行非疫病类动物卫生执法，然而相关法律手续却要各相关单位自己办理，委托执法要点要各执法人员自己学习掌握。

3 行政委托应当办理的手续

行政委托必须签订行政委托协议书，否则行政委托不能成立。然而现实情况是地方农业行政主管部门常常以文件的形式，命令下属动物卫生监督机构进行某项非疫病事务监督执法，这种做法并不合法。虽然地方农业行政主管部门与动物卫生监督机构有上下级关系，但动物卫生监督机构是独立的法人单位，不是农委内设机构，在签订委托协议时双方地位是平等的。各地农业行政主管部门与下属事业单位的关系都极为密切，但这种密切关系不能用于简化法律程序，这种密切关系的价值应当体现在双方目标一致、容易沟通，能够迅速达成委托协议，并能根据新情况及时更新修改。

有关行政委托协议事务属于行政程序事务，动物卫生监督机构大部分人员是兽医技术人员，对行政程序的重要性体会不深。笔者在此摘录全国人大法制工作委员会编纂的《中华人民共和国行政强制法释义》中的片段如下：“我国目前还没有行政程序法，但正当程序观念已经被广泛接受，在行政处罚、行政许可、行政诉讼等法律中一以贯之，2004年国务院《全面推进依法行政实施纲要》中明确将程序正当作为依法行政的基本要求”[1]。国务院这一纲要虽不是行政法规，却是重要的规范性文件，对各种行政执法单位都有约束力。为普及依法行政的相关知识，国务院法制办公室组织编写了行政执法培训教材系列书籍，其内容可认为是对依法行政的解释。该系列书籍第二册名为《行政执法教程》，该书第二章对行政委托手续做了详细阐述，摘录如下：“行政执法权的委托是一种要式法律行为，其结果关系到受委托单位实施某种行政行为的合法性，也关系到公民、法人或者其他组织的合法权益。因此，为了避免委托执法的随意性，应当对必要的委托手续做出规定，即采取书面形式。委托书应当载明以下事项：委托行政机关和受委托单位的名称、住址，双方法定代表人姓名、职务；委托执法的权限范围及其边界；违反委托书规定事项的法律责任等。委托书必须由双方签字盖章” 。为了达到行政委托书具体清晰的效果，一个可靠办法就是一一列出委托事项。如某份动物卫生行政委托书载明打击“非法添加物”，“非法添加物”的概念各人理解不同，容易引起争议，如果分别列明打击牛奶三氯氰胺、生猪注水、猪“瘦肉精”就很清晰，难起争议。2010年农业部办公厅针对畜牧兽医综合执法出台了《关于扎实推进基层畜牧兽医综合执法的意见》，其中第三条第（三）项要求，行政执法委托书应载明委托执法的事项、权限、双方责任以及委托期限，这个要求体现了行政委托的本质要求，不仅适用于综合执法，同样能适用于一切农业行政委托，与动物卫生相关的农产品质量安全事务的行政委托，都应该按上述条文签订行政委托书。只有将委托事项一一列明，才能使行政委托权限具体、边界清晰。

4 动物卫生监督行政委托应注意的事项

4.1 只有机关有资格进行行政委托

我国行政执法以机关单位执法为常态，法律法规授权单位实施行政执法，已经是行政执法的例外情形，没有资格进行行政委托。行政委托是行政机关的专属权利，动物卫生监督机构是法律授权执法单位不是行政机关，不能进行行政委托。如甲市在乙市有飞地一块，甲市动物卫生监督机构委托乙市动物卫生监督机构进行动物检疫工作，这种委托是错误的，因为动物卫生监督机构不是机关单位，没有资格进行行政委托。乙市动物卫生监督机构可以自行对该飞地开展动物检疫，也可聘请甲市有资质人员开展。

4.2 受委托单位不能再委托

再委托会导致职责不明，《行政处罚法》第十八条、《行政许可法》第二十四条均明确禁止再委托，这种法律精神可以适用到一切行政执法。如甲地级市的乙辖区内有一定点屠宰场，一直由乙区动物卫生监督机构负责检疫工作，甲市农委准备在全市开展“瘦肉精”监督执法，于是委托乙区农委办理该区“瘦肉精”监督执法工作，而乙区农委又委托乙区动物卫生监督机构具体实施，这就构成再委托，这种行政委托是违法的，如果由市农委直接委托区动物卫生监督机构就合法了。

4.3 行政委托事项的限制

法律对大部分行政事务的委托没有限制，但是涉及行政许可和行政强制的委托法律有明确限制。

4.3.1 行政许可事务只能委托机关单位

行政许可事务的委托是受限制的委托。法律根据《行政许可法》第二十四条的规定，行政机关只能委托其他行政机关实施行政许可，委托机关应当将受委托行政机关和受委托实施行政许可的内容予以公告。例如《动物防疫法》规定动物防疫条件合格证由兽医主管部门（如甲市农委）颁发，甲市农委公务繁忙欲办理行政委托，如委托甲市动物卫生监督机构，则是违法的；如委托其下辖区农委办理，则是合法的。动物卫生监督机构在动物防疫条件合格证事务中，只能被动地提供咨询意见，不能接受委托进行主动地调查和决策。

4.3.2 行政强制措施不能委托

行政强制事务完全不能委托。行政强制分行政强制措施和行政强制执行，《行政强制法》第十七条规定“行政强制措施由法律、法规规定的行政机关在法定职权范围内实施。行政强制措施权不得委托”。农业部门没有行政强制执行权，行政强制执行必须委托法院进行，行政强制执行不存在委托的基础。

4.4 农业部门只能委托农业管理机构实施行政处罚

2006年《农业行政处罚程序规定》第四条是关于农业行政委托的特殊规定：未设立农业行政综合执法机构的，农业行政主管部门根据法律、法规或规章的规定，可以委托符合行政处罚法第十九条规定的农业管理机构实施行政处罚。不能委托农业管理机构以外的其他部门实施行政处罚。

有关行政委托的注意事项还有很多，有待广大同行逐步发现和掌握。

5 结束语

动物防疫监督执法变为动物卫生监督执法后，从《动物防疫法》一根支柱变成《动物防疫法》和《农产品质量安全法》两根支柱；从单一的法律授权执法单位身份，变为法律授权执法单位和委托执法单位双重身份。然而动物卫生行政委托的相关法律问题没有得到学习研究，动物卫生行政委托的法律手续也普遍没有办理，这些都亟待解决。

[1]全国人大常委会法制工作委员会.中华人民共和国行政强制法释义[M].北京：法律出版社，2011：27.

[2]国务院法制办公室.行政执法教程[M].北京：中国法制出版社，2011：63.