关于提高我国兽医公共服务水平的思考

黄伟忠

（农业部兽医局，北京 100125）

兽医工作关系国家食物安全和公共卫生安全，关系社会和谐稳定，是政府社会管理和公共服务的重要职责，是农业农村工作的重要内容。准确理解兽医服务的公共产品属性，加快提高我国兽医公共服务水平，既是贯彻落实国务院机构改革和职能转变要求，推进兽医事业科学发展的迫切需要，也是适应经济社会转型发展，全面建设小康社会的客观要求。

1 兽医服务的公共产品属性

兽医既是一种古老的职业，也是一个新兴的行业。随着经济社会的快速发展，兽医工作由传统兽医阶段过渡到了现代兽医阶段。通过对兽医工作基本特点和社会需求变化的分析，有助于全面准确地理解兽医服务的公共产品属性。

兽医工作具有“四性”。一是专业性。兽医是具有特定专业要求，技术水平达标的职业工作者，提供兽医服务需要经过科学严格的专业训练和临床实践。欧美等国家要求只有在完成兽医预科3年或在生物学、动物科学等相关专业学习4 年毕业后，才能进入兽医学院学习。二是社会性。兽医工作直接涉及动物饲养、屠宰、经营、隔离、运输以及动物产品生产、经营、加工、储藏等从业者、伴侣动物主和广大消费者的切身利益。三是强制性。在发生重大动物疫情时政府采取的疫区封锁、交通管制、病畜扑杀等防控措施，对进出境动物实施检疫，以及为保证动物产品质量安全所采取的抽样、检测等措施，都带有明显的强制性，需要国家通过立法予以保证。四是国际性。在国际上兽医工作有相应的政府间组织—世界动物卫生组织（OIE）和行业组织—世界兽医协会（WVA）。OIE负责协调各国政府动物疫病控制、动物源性食品安全、动物福利和兽医管理效能等事务，并被世界贸易组织认定为制定动物及动物产品国际贸易兽医卫生措施标准的唯一组织。WVA负责推动全球兽医教育发展、职业道德提升和兽医资格认可。

兽医服务具有典型的公共产品属性，具有非竞争性和非排他性消费特征。随着我国经济社会的发展，对兽医服务的社会需求发生了很大的变化。兽医服务的领域由对动物个体实施诊疗扩展到群体动物传染病的防控，由防治动物疾病扩展到防治人畜共患病，由保护动物健康扩展到保障动物源性食品安全，由保护家养动物健康扩展到对维护野生动物良好生存，以及提供符合质量要求的医用实验动物等。另外，近年来动物福利逐步成为动物及动物产品国际贸易的影响因素之一，受到各国政府高度关注。兽医服务的公共产品属性集中体现在政府保护“三个安全”的职责方面。

一是保护养殖生产安全。据OIE统计，动物疫病造成全球养殖业生产的损失达20%。我国动物疫病病种多，口蹄疫、高致病性禽流感、猪瘟、新城疫等烈性传染病直接影响养殖业安全，一直是制约动物及动物产品对外贸易的第一瓶颈。有效解决养殖业节本增效，降低动物因病死亡率、解决因病导致的饲料报酬降低等问题，需要良好的兽医服务，需要政府制定和实施国家动物疫病控制规划。

二是保障食品安全。影响食品安全的三大因素包括生物性的微生物污染、化学性的农兽药及重金属残留、物理性的放射性核素等，兽医服务在从源头保证动物源性食品安全上起着关键作用。OIE规定，动物养殖到屠宰的食品安全问题属兽医服务范畴。通过加强兽医化学药品质量安全监管，严格规范兽药使用，能从源头降低食品安全的风险。充分重视和加强兽医监管能力建设，正逐步成为各级政府履行食品安全监管职责的重要抓手和基本保证。

三是维护公共卫生安全。全球已知的人类传染病有60%源头来自动物，已发现的人畜共患病有220多种，在我国证实存在的有80多种，严重威胁群众身体健康。无论是有效应对近年来出现的新发传染病，还是防控狂犬病、血吸虫病、布病等传统人畜共患病，关键在于有效阻断动物病原微生物和寄生虫向人的传播。政府要切实履行公共卫生安全职责，必须有良好的兽医服务提供源头控制保证。

此外，在促进人与动物、生态环境和谐平衡发展，同样需要良好的兽医服务。当前国际组织大力推进动物福利立法，我国在食品动物生产、伴侣动物饲养、实验动物使用和野生动物保护等方面，与一些国家还有较大差距。规范处置和善待动物，同样需要提供专业的兽医服务。近年来，OIE、联合国粮农组织（FAO）等国际组织大力倡导“同一个世界、同一个健康”理念，强调把兽医服务作为全球公共产品，并得到世界银行、欧盟等国际组织和发达国家的捐助和大力支持。“同一个世界、同一个健康”理念，要求解决好人—动物—生态环境交叉界面的病原体循环传播问题、动物健康生存问题，凸显了国际社会对兽医服务公共产品属性的新认识。近年来，OIE通过对各国实施兽医管理效能（PVS）评估，推动提升全球兽医公共服务能力。目前OIE的178个成员国（地区）已经有120个国家向OIE提出或通过了PVS评估申请，我国尚未正式向OIE申请PVS评估。

2 我国兽医公共服务的现状

以2005年《国务院关于推进兽医管理体制改革的若干意见》和2012年《国家中长期动物疫病防治规划（2012—2020年）》的发布实施为重要标志，兽医工作承担的政府社会管理和公共服务职能越来越受到社会各界的重视和关注，兽医工作被明确为国家公共卫生体系建设的重要组成部分和促进经济社会发展的一项基础性工作。经过多年努力，我国兽医公共服务服务水平有了很大提高，有效防控了口蹄疫、高致病性禽流感等重大动物疫病，有力保障了北京奥运会、上海世博会等重大活动的动物产品安全，成功应对了汶川特大地震等重大自然灾害的灾后防疫，为促进农业农村经济平稳较快发展、提高人民群众生活水平、保障社会和谐稳定做出了重要贡献。

与此同时，我国兽医工作的基础也更加坚实。兽医法律体系基本形成，国家先后制定颁布了《动物防疫法》、《进出境动植物检疫法》、《兽药管理条例》、《重大动物疫情应急条例》、《病原微生物实验室生物安全管理条例》等法律法规。兽医管理相关制度不断完善，建立了地方政府责任制，实施了强制免疫、监测预警、应急处置、区域化管理等制度。兽医工作体系逐步健全，初步构建了行政管理、监督执法和技术支撑体系，动物疫病监测、检疫监督、兽药质量监察和残留监控、野生动物疫源疫病监测等方面的基础设施得到明显改善。兽医科技支撑能力不断加强，一批病原学和流行病学研究、新型疫苗和诊断试剂研制、综合防治技术集成示范等科研成果转化为实用技术和产品。我国兽医工作的国际地位明显提升，恢复了在OIE的合法权利，实施跨境动物疫病联防联控，有序开展国际交流与合作。

随着我国经济社会的快速发展，兽医公共服务面临的社会需求发生了很大变化。与养殖业的快速发展，人民群众对安全食品的急切渴望，人畜共患病的成功控制和动物的有效保护相比，兽医公共服务能力不足、水平不高的问题表现得越来越突出。今年年初发生的上海黄浦江上游漂浮死猪事件，固然与养殖者养殖习惯差、饲养方式落后等方面因素有关，但同时也凸显出兽医监管与公共服务的不足，需要尽快建立病死动物无害化处理长效机制。OIE推行的PVS评价标准涉及兽医管理体制、技术水准、行业管理、市场准入等4大方面46个具体指标，按此评估标准，代表我国兽医公共服务水平的多数指标目前只达到中等水平。从实际情况看，由于一些重大动物疫病和兽药残留的存在，我国动物卫生保护水平长期得不到发达国家的认可，畜产品出口量一直只占生产总量的1%左右，畜产品国际竞争力差，充分说明我国兽医公共服务水平亟待提高。分析其中原因，主要体现在以下几个方面：

一是认识宣传不到位。食品安全与公共卫生是当前全社会关注的重大公共问题，良好的兽医服务能从源头有效解决这些问题。目前一些地方认识不到位，甚至还停留在兽医就是给动物治病、为养殖业服务的传统兽医阶段。在报道政府应对重大动物疫情和畜产品质量安全事件处置时，也存在表述不准确、不全面的情况，用词往往是“畜牧部门”、“检疫部门”、“防疫部门”或笼而统之“卫生防疫部门”，鲜有大张旗鼓宣传或明确提及“兽医”的，以致社会公众对兽医工作和兽医公共服务概念缺乏完整准确的认识和理解。

二是政策设计有待完善。突出表现在相关投入政策还存在计划经济时代“重生产，轻保护”的倾向，各级财政在设计养殖产业发展的诸多补助、扶持奖励项目中涉及兽医公共服务服务的投入仅仅是“点到为止”，公共财政支持兽医公共服务还存在经费总量不足、投入结构不合理等问题。以人畜共患病防治为例，对卫生和兽医两部门的投入本应是一件事情的两个方面，现实情况是给“人医”钱，却不给“兽医”钱，动物源头控制措施难落实，防控工作事倍功半。这在目前我国布病、包虫病等人畜共患病防治中表现得比较明显。

三是与国际惯例不接轨。当前兽医行业和兽医教育国际化趋势明显，我国无论在兽医教育还是行政体制与国际通行做法都还存在不少差距。国外高等兽医教育的本质是职业教育，兽医行业有严格的职业资格准入门槛，对培养兽医的机构有严格的认证体系。而在我国从2009年起才启动执业兽医管理，目前高等教育培养出的毕业生无论在理论基础还是在实践技能训练方面都相对薄弱，难以满足社会对兽医服务的高水准需求。兽医行政体制尚未实现全程统一管理，影响到国家兽医公共服务整体效能发挥。

3 提高我国兽医公共服务水平的对策措施

党的十八大提出了到2020年全面建成小康社会的宏伟目标任务。建设现代农业、发展现代畜牧业、保障动物源性食品安全、保护生态环境都对兽医公共服务提出了新需求和新要求。提高兽医公共服务水平是一项系统工程，应纳入政府基本公共服务的范畴，强化顶层设计和制度建设，从兽医教育、法制、体制、投入等多方面下功夫。

一是加快推进兽医法制建设。结合兽医工作的职业特点和专业要求，制定符合中国国情又与国际接轨的《兽医法》。通过健全兽医法制建设，使国家兽医公共事务管理工作者、兽医从业人员、动物饲养及动物产品生产加工者、动物相关产品生产者、伴侣动物主和广大消费者，都能在法律法规、规范和标准约束下从事管理、生产、生活和消费活动。在需要执业兽医提供专业服务的相关行业和领域，都应规定配备兽医人员，提供专业服务，达到人类健康、动物健康、公共卫生安全、人与自然和谐。

二是继续深化兽医管理体制改革。深入贯彻落实《国务院关于推进兽医管理体制改革的若干意见》，并结合此次国家对生猪屠宰监督管理职责的调整，进一步完善兽医部门管理职能，提高专业化、科学化水平，明确中央和地方职责划分，逐步建立内检与外检、陆生动物与水生动物、养殖动物与野生动物协调统一的管理体制，确保兽医公共服务职责任务履行到位。同时，改革现行兽医高等教育制度，提高兽医临床水平与技能，提升执业兽医的技术水准和权威。

三是完善公共财政投入政策。财政支持是确保政府兽医公共服务职能履行到位的基本前提。要突出重点，加大对县乡两级基层兽医部门的资金投入，强化基层动物疫病防控和畜产品质量安全监管能力。扩大规模，改变目前兽医工作经费占农业总产值、畜牧业产值偏低的局面，保证各级兽医公共财政投入只增不减。注重效率，对不同动物疫病采取不同防控补助政策，提高防控资金使用效率。优化结构，除疫苗补贴经费以外，还应加强对扑杀补助、检验检测、监督执法、无害化处理等方面的投入。

四是提升兽医行业整体素质。一个国家兽医服务水平主要体现在兽医公共服务和市场化服务两个方面。由于兽医的职业特点和专业要求，政府可以通过购买私人兽医服务的形势来满足社会对兽医公共服务的需要。当前，要把政府提供的兽医公共服务与市场提供的兽医社会化服务有机结合起来，着力加大对兽医社会化服务体系建设的扶持力度，提高兽医服务水平。推进兽医行业协会建设，充分发挥兽医行业自律作用，规范兽医从业行为，不断完善政府部门与非政府组织、行业协会之间的合作机制，促进兽医行业健康发展。