英国《数字经济法》及对我国数字版权立法的启示

黄先蓉，冯 博

(1.武汉大学信息资源研究中心;2.信息管理学院，武汉 430072)

2010年4月，英国议会通过《数字经济法》，试图通过该法减少网络盗版的发生，保护文化创意产业，实现“数字英国”的目标，建立“英国强大的未来”。该法是英国在数字版权立法方面一次很好的尝试，对于保护数字版权，防止在线侵权有一定作用，但同时该法存在很多争议，部分条款推迟至2014年执行。本文对《数字经济法》进行探讨，以期对我国数字版权立法有所启示。

1.《数字经济法》概述

随着点对点文件分享(P2P)技术的发展，网络上未经权利人许可而进行文件分享的数字盗版现象正在全球迅速蔓延，英国也不例外。2008年，英国政府、英国六大网络服务提供商和英国唱片业协会、英国电影协会共同签署了一项谅解备忘录，旨在2-3年内将网络用户通过P2P的方式非法交换或共享文件的行为降至最低程度，同时改变网络用户对侵犯数字化版权行为的态度。此举在一定程度上强化了英国政府以立法方式解决数字版权侵权问题的决心。

同时，为帮助英国走出国际金融危机的困境，促进经济复苏和发展，提高英国数字竞争力，避免英国在信息时代落后于其他国家，使公众享受数字革命带来的最大利益，英国商业、创新和技能部(Department for Business，Innovation and Skills，BIS)与文化媒体和体育部(Department of Culture，Media and Sport，DCMS)于2009年6月联合发布了《数字英国》(Digital Britain)白皮书。白皮书提出要让英国所有人都享受到数字英国的好处。《数字英国》第9章提到，数字英国的实现需要在立法领域寻求突破，其中，在知识产权保护上，为应对非法的文件共享行为，要引入版权许可的标准以阻止在线的盗版侵权，同时也提出了一些应对在线盗版侵权的措施和建议。

为落实《数字英国》提出的措施和建议，DCMS和BIS起草了《数字经济法草案》(Digital Economy Bill)提交议会审议，英国议会于2009年11月19日公开向社会各界征求意见。2010年4月8日，在换届大选之前，英国议会仓促通过了《数字经济法》(Digital Economy Act)，并经女王签署正式发布。

《数字经济法》正文48条，另有两个附件，共涵盖了11个主题(topic)。其中，部分条款在发布后开始实施，部分条款在发布后两个月开始生效，另外一些条款需要英国通信管制机构OFCOM(Office of Communication)等立法中涉及到的机构另行制定实施细则后实施。

2.《数字经济法》关于数字版权保护的主要内容

《数字经济法》的主要内容包括:英国通信管制机构OFCOM的新增职能——将管制范围由传统媒体扩大到互联网等新媒体(第1-2条)，在线版权侵权(第3-18条)，与互联网域名注册相关的权利(第19-21条)，其他内容(第22-43条)是对英国公共广播机构第四频道电视公司(The Channel Four Television Corporation)、英国独立电视业务、独立广播业务、移动网络运营商等的规定，另外第44-48条为一般条款。第44条规定了修改《数字经济法》的主体和方式。第45条规定废除附录2中所列与本法冲突或已过时的法律的相关内容。第46条规定了法律的适用范围包括英格兰、威尔士、苏格兰和北爱尔兰，但有一些专门针对具体地区的条款仅适用于当地。第47条规定生效时间，第48条规定本法可以被引用为《2010年数字经济法》。

关于数字版权保护的内容主要是《数字经济法》的网络版权侵权部分，体现在第3-18条的规定，主要规定了音乐、媒体、游戏等网络内容的版权保护，主要是增加了网络服务提供商(ISP)和通信管制机构(OFCOM)的一些新义务。

2.1 网络服务提供商的初始义务

《数字经济法》第3条和第4条分别规定了网络服务提供商要承担用户通知侵权报告的义务和向版权人提供侵权清单的义务。具体来说，如果版权人认为网络接入服务用户出现了在线侵权行为，权利人可以在一个月内向提供网络接入服务的网络服务提供商发送版权侵权报告，侵权报告中要包括对明显侵权的描述，包括表明用户的IP地址以及证据取得时间的明显侵权证据，网络服务提供商要在收到版权人侵权报告之后的一个月内向侵权用户发出通知。另外，若版权人请求提供一定时期内的重复侵权清单时，网络服务提供商应向版权人提供这份清单，但根据这份清单并不足以确定用户的身份，也就是说网络服务提供商只能匿名提供涉嫌侵犯版权的IP地址列表。只有版权人获得法院允许得到这些IP地址用户的个人信息的允许令后，才可以对列表中的人员采取行动。目前这两个条文只是提供了一个指导性的框架，具体的执行措施还要按照OFCOM批准或制定的初始义务守则来执行。

2.2 初始义务守则的批准和制定

《数字经济法》第5条规定了初始义务守则的批准:如果OFCOM认为已经存在为初始义务的目的制定的守则并且目的适当，OFCOM可以下达批准该守则的法令，并自法令指定的日期生效。但同时第6条也规定了如果相关行业对守则无法达成共识，则OFCOM必须自己制定初始义务守则。第7条就详细规定了初始义务守则的内容。第8条规定了自初始义务守则生效之日起，OFCOM每12个月都要向国务大臣提交关于网络接入服务用户的著作权侵权进展报告，使国务大臣能够掌握网络版权侵权的整体现状，从而考察网络服务提供商提供的通知和报告义务对打击网络版权侵权发挥的实际作用，以便能够对实施效果进行评估并适时调整。

2.3 限制网络接入义务的规定

《数字经济法》第9-12条对限制网络接入的义务进行了详细规定，主要包括限制网络接入的评定和准备、限制网络接入义务的法令、通信办公室制定限制网络接入义务的守则以及限制网络接入义务的内容。限制网络接入这一技术守则是在上述初始义务守则无法达到减少网络盗版的情况下才得以引入的。《数字经济法》第9条规定的限制网络接入，指的是通过限制用户的网络速度或其他网络服务功能，或阻止用户访问某一信息材料，或终止向某用户提供网络服务等网络接入的技术措施。技术措施义务的增加，需要OFCOM制定技术义务守则，并由国务大臣颁布。

2.4 其他规定

《数字经济法》还对用户申诉、义务履行以及成本分担等做了详细规定。为保护用户权益，法律设定了救济程序，如果用户对网络服务提供商采取的技术措施不服，可以向独立于OFCOM的一级裁判所提起申诉，申诉期间不可以实施技术措施。该法还规定了实施这套机制的资金来源于利益相关方设立的基金。如果网络服务提供商没有履行初始的通知和报告义务，或者没有施加技术措施，就可能面对最高额达25万英镑的罚款，而且，若国务大臣认为必要，可以发布决议提高罚款数额，此决议需要经过议会上下两院的批准。在成本分担的问题上，国务大臣可以对因版权侵权条款产生的成本分担作出明确的规定，并以法令的形式成为初始义务细则或者技术义务细则的一部分，成本主要由版权人和网络服务提供商分担。

3.《数字经济法》面临的挑战

《数字经济法》的相关规定之所以会推迟到2014年才执行，是因为其制定的过程比较仓促，而且相关条款也存在着很大的争议，面临着一些挑战与冲突，具体体现在以下几个方面。

3.1 尚不构成欧盟《技术标准指令》规定的技术法规

《数字经济法》在本质上只是为在线版权侵权提供了一个指导性的框架，并不是一项技术法规。首席法官肯尼斯·帕克认为根据欧盟《技术标准指令》(Technical Standards Directive)，《数字经济法》存在如下问题:(1)其规定尚未对任何人强制执行;(2)这些细则的效果依照正式法律的颁布和执行而定;(3)初始义务细则尚未充分具体以至于具有强制力，因为这些义务并没有在法案上具体清楚地体现。他认为《数字经济法》规定的措施并不足以明确侵权用户的身份，此法并没有达到技术法规的水平，而且在该法规定的生效日期之前，网络服务提供商并不负有该法规定的发出通知的义务。

3.2 与欧盟《电子商务指令》的冲突

欧盟《电子商务指令》(E-commerce Directive)第12条规定了“纯粹管道豁免”(mere conduit immunity)原则，这一条款规定了互联网接入提供者并不需要对其提供的网络所传输的信息承担责任，但各成员国可以采取措施要求网络服务提供商停止和防止侵权。这一措施需要网络服务提供商提供“监控”服务，检查其传输的信息是否符合社会规范，这种“监控”是主动的，而不是被动的。《电子商务指令》充分考量了版权人和网络服务提供商之间的利益平衡。而英国《数字经济法》中，网络服务提供商的责任并不能被描述为“监视”，因为他们的角色很大程度上是被动的反应，包括接收版权人的侵权报告和传递侵权名单等。因此该法与欧盟的《电子商务指令》之间存在着一定程度的冲突。

3.3 与《授权指令》的冲突

《数字经济法》违反了欧盟的《授权指令》(Authorisation Directive)。欧盟《授权指令》第12条规定:任何行政成本只涉及到管理、控制和一般授权的执行的行政费用。而《数字经济法》规定网络服务提供商必须要承担三种成本:(1)“管理成本”指的是通信办公室因执行版权侵权而产生的管理成本，网络服务提供商要承担这部分成本的25%;(2)“相关成本”是在处理著作权侵权时必须执行的内部成本，网络服务提供商要承担此部分的25%;(3)“案例费用”是上诉成本，相关网络服务提供者也不得不承担此部分成本的25%。帕克法官认为该法的成本分担办法在OFCOM的正常管理成本之外，要求网络服务提供商支负因处理版权侵权报告和提供著作权清单而产生的部分成本，违反了欧盟的《授权指令》，成本分担办法把分担OFCOM因执行数字经济法而增加的成本这一义务部分强加给网络服务提供商是不合法的，应当作出修改。

3.4 对公民言论自由、通信自由等人权的挑战

欧盟《电子通信网络和服务共同管制框架指令》规定“针对终端用户访问或使用依靠电子传播网络的服务或应用软件，成员国所采取的措施应该尊重自然人的基本权利和自由，正如《欧洲保护人权与基本自由公约》和欧共体法律的一般原则所保障的，如果关于终端用户访问或使用依靠电子传播网络的服务或应用软件的任何措施，可能限制这些基本权利或自由，则它们被采用的情形只能是，它们在一个民主社会中是合适的、相称的和必要的，且它们的实施应受限于足够的程序保障，符合《欧洲保护人权与基本自由公约》和欧共体法律的一般原则，其中包括有效的司法保护和法定正当程序。”《数字经济法》中限制网络连接措施的做法是十分激进的，同其他发达国家在数字版权立法上的“三振条款”一样，该法对于侵权用户的确定依赖于确认其IP地址，但无线网络经常会被盗用，造成实际侵权人并非是网络用户的情况，而不加区别地断网处罚势必会伤及无辜。同样，对于家庭使用者，一个IP地址可能对应多个家庭成员，如一个家庭成员被限制家庭宽带的使用，也会使其他家庭成员受到不应有的惩罚。除此之外，公众还可以通过多种方式匿名上网，如何标识非法下载者也成了一大难题。在无法明确非法下载用户的情况下采取的断网措施会使无辜受害者的通信自由受到侵犯，断网使公民无法在网络上表达自己的思想意见，从而侵害了公民的言论自由。因此《数字经济法》的“三振条款”也面临着侵犯人权的挑战。

4.《数字经济法》对我国数字版权立法的启示

《数字经济法》是英国为应对非法下载、打击盗版、保护其数字内容产业的一项立法尝试，尽管该法目前关于反盗版措施的条款还未实施，也存在一些争议，但其在数字版权保护领域所作的努力仍能为我国的数字版权立法提供借鉴。

4.1 注重建立与网络侵权盗版严峻形势相适应的数字版权保护机制

英国是版权法的故乡，世界上第一部版权法《安娜女王法》就诞生在这里，因此从历史上来看，英国是一个十分重视知识产权保护的国家，一直都致力于保护本国的文化创意产业，尤其在数字时代，更是注重通过加强对版权的保护来实现文化产业的快速发展。《数字经济法》中关于在线侵权的规定，实际上赋予了OFCOM对互联网等新媒体进行监管的权利，明确其在数字版权保护方面的角色和作用，强化了版权监管的力量。OFCOM通过借助网络服务提供商的管理优势可以有效减少侵权，如果出现非法文件共享，网络服务提供商就会向用户发出警告，如果用户继续非法共享，就有可能受到断网的制裁。虽然这项措施存在很大争议，但其提供了一套相对可行的网络版权保护机制。因为有数据显示，在英国，70%的非法下载者在收到两次警告后会停止非法下载，这就说明这种版权保护机制在减少网络侵权方面还是发挥了很大作用的。

目前由于我国公民的文化消费能力不强、版权保护意识不高等原因，类似“三振出局”条款的盗版规则短期内还不适宜在我国推行，我国的主要做法是以行政管理的方式集中打击网络侵权盗版。2011年5月初我国成立了国家互联网信息办公室，主要职能是落实互联网信息传播方针政策和推动互联网信息传播法制建设，指导、协调、督促有关部门加强互联网信息内容管理等，但对其版权保护方面的角色和作用规定的比较模糊，并没有赋予其要求网络服务提供商向侵权用户发出警告的职能。虽然我国的版权行政管理部门也曾多次联合公安、电信等部门，开展一系列打击网络侵权盗版的专项行动，对文件分享网站、视频网站等进行了一定的监管，但这些专项行动多是短期的集中行动，尚未形成一种长效的数字版权保护机制。对网络侵权行为的治理，统一管理权限和部门只是第一步，从长远来看，要实现版权保护的良性循环，以立法的形式形成切实的长期监管机制是十分必要和迫切的。

4.2 立法中适当考虑对侵权人的个人信息保护

《数字经济法》第四条规定网络服务提供商有向版权人提供侵权清单的义务，但在提供清单时也十分注重侵权人的个人信息保护。体现在“如果存在下列情形，网络服务提供商应当向版权人提供一定期间内的版权侵权清单:(a)版权人请求提供;且(b)初始义务守则要求网络服务提供商予以提供。”“＇版权清单＇是指这种清单:(a)针对每个相关用户，列明权利人向提供者发送的哪个版权侵权报告与该用户有关，但是(b)并不足以根据它确定用户的身份”。而且“版权人可能向法院申请获知用户身份并控告用户侵犯版权的声明”。也就是说版权人如不向法院申请诉讼，是不能够得到侵权用户的明确信息的，这体现了一种对侵权人个人信息的保护，是一种尊重用户隐私权的体现。

与英国相比，我国在立法上并没有类似的体现。《信息网络传播权保护条例》第13条、第25条规定:著作权行政管理部门为了查处侵犯信息网络传播权的行为，可以要求网络服务提供商提供涉嫌侵权的服务对象的姓名(名称)、联系方式、网络地址等资料。网络服务提供商无正当理由拒绝提供或者拖延提供的，由著作权行政管理部门予以警告;情节严重的，没收主要用于提供网络服务的计算机等设备。《最高人民法院关于审理涉及计算机网络著作权纠纷案件适用法律若干问题的解释》第5条也规定:提供内容服务的网络服务提供商，对著作权人要求其提供侵权行为人在其网络的注册资料以追究行为人的侵权责任，无正当理由拒绝提供的，人民法院应当追究其相应的侵权责任。

虽然目前我国还未出台专门的个人信息保护法，但是2012年12月28日全国人大常委会通过了《关于加强网络信息保护的决定》，首次从国家立法层面对个人电子信息进行保护，为打击非法收集、使用、泄露个人电子信息的行为提供了法律依据。该规定从公民个人电子信息保护出发，对治理垃圾电子信息、网络身份管理以及网络服务提供者和网络用户的义务与责任、政府有关部门的监管职责等作出了明确规定，为保护网络信息安全，保障公民、法人和其他组织的合法权益，维护国家安全和社会公共利益提供了强有力的法治保障。同时，我国出台了首个个人信息保护国家标准——《信息安全技术公共及商用服务信息系统个人信息保护指南》(以下称“个人信息保护指南”)，该标准已于2013年2月1日起开始实施，使我国个人信息保护工作得以“有标准可依”。这项标准明确要求，处理个人信息应有特定、明确和合理的目的，并在个人信息主体知情的情况下获得个人信息主体的同意，在达成个人信息使用目的之后删除个人信息。个人信息保护指南将个人信息分为个人一般信息和个人敏感信息，并提出默许同意和明示同意的概念。这项标准的实施也将为我国个人信息的立法保护提供参考，在立法上应明确保护范围、个人信息主体的权利范围、个人信息使用者的义务、个人信息泄露的民事赔偿和刑事责任等内容。

4.3 努力达到版权人、网络服务提供商和侵权人的利益平衡

首先，强调版权人在维权过程中的成本分担和相关责任。《数字经济法》第5条对版权保护的成本分担作出了规定，在保护网络版权的过程中，网络服务提供商有义务配合版权人打击网络侵权，同时也规定了版权人应负担打击侵权的主要成本，并且网络服务提供商义务的生效可以版权人向其支付一定份额的成本为前提。这一做法减轻了网络服务提供商的经济负担，有利于数字版权的长远保护。

而目前我国《信息网络传播权保护条例》第15条只是规定了网络服务提供商有义务应权利人的通知对侵权内容进行删除、屏蔽等，并没有规定成本如何负担。大部分情况下，网络服务提供商负担了这部分成本，这一作法在利益平衡上过多地倾向于版权人，而过度地强调了网络服务提供商的责任，这种做法是不符合权利理论的，也不利于数字产业的可持续发展，因此强化版权人的维权责任是一个比较好的思路。

其次，对版权人在诉讼失败后的赔偿和诉讼成本作出规定。《数字经济法》中有关于用户申诉的规定，主要体现在第13条，在用户针对版权人的申诉裁决中获胜时，版权人不但要对遭受不利影响的用户作出赔偿，还要承担用户在申诉中支出的合理费用，这使得版权人在证据和理由不充分的情况下，很难向网络服务提供商发送版权侵权报告和要求他们提供侵权清单。这一做法体现了英国在知识产权保护方面的利益平衡保护，网络用户的利益在受到侵害时也能够得到补偿。

我国《著作权法》在对权利人主张权利成功时，第49条规定“侵犯著作权或者与著作权有关权利的……赔偿数额还应当包括权利人为制止侵权行为所支付的合理开支。”也就是说如果权利人维权成功，诉讼成本也应该得到赔偿。但是我国《著作权法》并没有对权利人主张权利失败时是否应当承担诉讼成本以及赔偿的规定。而在司法实践中，通常侵权人即使在纠纷中获得胜诉，也要自行承担诉讼成本。利益平衡规定的欠缺使相关侵权人的权利没有得到伸张和保护，这一做法确有不妥，英国的相关规定值得借鉴。

［1］李蓓.英国打击网络非法文件共享行为［EB/OL］.(2008-10-17)［2012-09-08］http://www.cipnews.com.cn/showArticle.asp?Articleid=10498.

［2］Julia Homle.Premature or stillborn? ——The recent challenge to the Digital Economy Act［J］.Computer Law ＆ Security Review，2012(28):83-89.

［3］姚洪军.英国数字经济法治理网上著作权侵权的尝试［J］.知识产权，2011(9):90-96.

［4］Directive 2012/21/EC on a common regulatory framework for electronic communications networks and services［EB/OL］.(2002-3-7)［2012-09-08］.http://ec.europa.eu/information_society/topics/telecoms/regulatory/maindocs/index_en.htm.

［5］Digital Economy Act Section 4(1) ［EB/OL］.［2012-09-08］.http://www.legislation.gov.uk/.

［6］Digital Economy Act Section 4(2) ［EB/OL］.［2012-09-08］.http://www.legislation.gov.uk/.

［7］Digital Economy Act Section 3(8c) ［EB/OL］.［2012-09-08］.http://www.legislation.gov.uk/.

［8］Digital Economy Act Section 5 ［EB/OL］.［2012-09-08］.http://www.legislation.gov.uk/