美军推进“更优购买力”采办改革的特点及启示

张成鲁， 张代平

（1.中国国防科技信息中心 研究生部，北京 100142； 2.中国国防科技信息中心，北京 100142）

美军一直重视提高国防经费的使用效益。2010年6月，美国国防部提出“更优购买力”倡议，之后陆续发布40余份相关政策、指南和备忘录，持续对国防采办管理进行系列改革。虽然国防采办的对象除了武器装备外，还包括军事设施和服务等，但其中的武器装备采办最为复杂，也是美军采办改革的重点［1］50。分析与研究美军“更优购买力”系列采办改革的做法与特点，把握其采办改革动向，对于深化我军装备采购制度改革、提高装备采购效益具有重要的借鉴意义。

1 实施背景与主要内容

“更优购买力”倡议的核心是提高国防采办经费的使用效益。该倡议的提出，具有一定的时代背景，并引发了美军后续一系列改革。

1.1 改革背景

全球金融危机背景下，美国财政赤字问题日趋严重，金融危机、预算危机、债务危机持续爆发，美国奥巴马政府一改其前任小布什政府“激进转型”的国防战略，提出在国防领域推行“均衡战略”，在装备建设领域强调“均衡、务实”的发展思路。

在此思路指导下，美国国防部大幅调低了国防预算的增长速度，从小布什政府的年均约10%的增速调整为年均约1%。国防部长盖茨于2010年发布《国防效率决议》，要求在未来5年节省预算1000亿美元（2012－2017财年每年节省200亿美元）［2］。

美军7000多亿美元军费开支中，近4000亿是用于国防采办，要实现国防部的效率决议，必须对国防采办工作做出改革［3］。为此，从2010年6月－2012年9月，美国国防部提出并推动实施“更优购买力”倡议，对国防采办管理体制、采办程序和运行机制进行系列改革［4］。

1.2 改革内容

2010年9月14日美国国防部发布《更优购买力：提高国防经费使用效率与效益指南》备忘录，从5个方面阐述了“更优购买力”倡议的主要内容：关注经济可承受性，控制项目成本上涨；鼓励创新，激励工业部门提高生产率；促进有效竞争；提高服务采办的采办技能；精简无效采办管理环节，减少官僚作风［1］51。

为落实“更优购买力”相关要求，美军又持续发布系列政策、指南和备忘录，部署实施系列改革。2年多来较重大的改革措施总结如下：改革招标管理方式，减少单一投标情况，促进竞争；调整国防合同管理局与国防合同审计局的工作程序，划清各自职责；改革关键设计后审查环节，提高项目主任工作效率；推广使用新的现金流工具，推行基于绩效的合同支付；强化技术成熟度评估工作，降低项目风险；改革里程碑评审工作，提高评审的有效性；推行基于“应计成本／计划成本”的管理，加强对采办项目的成本管控。

2 主要特点

“更优购买力”系列采办改革，是在美军大幅削减国防预算，同时依然面临着繁重的军事任务的形势下实施的，要求国防采办工作必须在完成任务和紧缩政策中做出平衡。

2.1 管理体制改革，突出高效、精简的管理理念

为获取更优的购买力，满足经济高效的国防建设需要，要求有更加高效、精简的采办管理体制。美军在对采办管理体制实施改革时，一方面着重强调加强统管、划清职权，以提高管理效率；另一方面强调精简机构，突出精简化理念。

一是重视加强集中统管力度。国防部采办体系中的相关职能机构各有分工，一个采办项目的某一环节，都可能涉及多个职能机构。如果没有较强的集中统管力度，就可能因部门间沟通不畅等因素，造成项目审批、管理周期过长；某些重要监管机构统管能力较弱，监管力度不足，就可能使得监管失去应有效果。例如，美军为解决国防研究与工程署统管能力较弱这一问题，提升其地位，将原国防研究与工程署长升格为助理国防部长，将国防高级研究计划局、国防威胁减少局、各军种预研与科研机构等纳入统一管理体系，实行一体化规划与统筹管理。提升了技术成熟度管理、系统工程和研制试验鉴定管理力度与效率，加强了统管力度，提高了采办管理效率。

二是重视明晰机构职责分工。职责不清、责任不明，会大大降低采办管理的效率，推高管理费用，影响采办的进度，降低采办效率。美军国防合同管理局和国防合同审计局在合同审价等方面职责就存在交织、重叠，美军开展系列改革，对二者工作程序进行了相应调整［5］。调整后，国防合同审计局不再参与1亿美元以下的成本补偿合同以及1000万美元以下的固定价格合同的合同审价；仅保留国防合同管理局负责远期定价利率协议（FPRA）的发布工作；等等。划清了2个机构相互重叠、交织的职能领域，明确了各自职责，提高了的运行效率。

三是重视精简机构。机构臃肿，人浮于事，不仅消耗大量采办管理经费，而且造成管理的低效。为此，“更优购买力”倡议要求国防部下属各部局根据各自职责分工，精简采办相关的不必要的职能机构，例如：对国防后勤局和运输司令部进行合并、精简；继续推进国防合同管理局改革，加快将六大产品业务部转变为三大地区司令部，以精简机构，实行矩阵式管理，提高管理效率。

2.2 管理程序改革，强调更有效、更稳定、更快捷的管理思路

为促使各部门按进度高质量高效益完成采办任务，解决国防采办“拖、降、涨”问题，需要有更加有效、稳定、快捷的采办程序。美国防部改进里程碑决策点的评审过程，强化技术成熟度评估环节，精简不必要的采办程序，以进一步优化采办管理程序，体现出更加有效、稳定、快捷的管理思路。

一是提高里程碑评审的有效性。不能进行充分和有效的评审，项目管理的有效性就会大打折扣。美军认为，国防部之前的里程碑评审过程的实施效果是有待提高的。为贯彻“更优购买力”倡议要求，美军发布《提高里程碑评审有效性备忘录》，规范和强化里程碑评审工作，对重大装备项目进度、费用等进行专业评审，进一步强化对节点的控制，提高采办程序的有效性［6］。此外，还强调要在各里程碑决策点加强对经费的评审，强制要求所有I类采办项目在里程碑评审中将经济可承受性作为一项关键评审指标。

二是强化技术成熟度审核程序。技术成熟度不合要求的项目仓促上马、推进，会带来较大的风险，可能造成进度的延误、经费的浪费。为落实“更优购买力”倡议，美军出台《技术成熟度评估指南》，规定重大国防采办项目到达里程碑B节点时需进行技术成熟度评估［7］。要求项目主任在工程制造阶段的征求建议书发布之前的里程碑B预审中，提交技术成熟度评估报告的初稿，并由负责研究与工程的助理国防部长审批该报告的最终稿。强化对装备采办项目技术成熟度的评审环节，降低项目风险，提高项目的经济可承受性。

三是精简采办管理程序。精简不必要的国防采办程序，可以加快采办管理的进程、减少管理费用消耗、提高采办效率。为此，“更优购买力”倡议要求精简各部门的低附加值的采办管理环节，从数量和费用2个方面将国防部的报告削减一半，减少国防部层次的评审过程，仅保留确实有益于本部门重大投资决策的评审工作。其中，2011年2月发布的《最佳商业实践：关键设计后审查报告与评估》备忘录，取消了项目主任关键设计后审查环节，有助于提高项目主任采办效率［8］。

2.3 运行机制改革，强调促进竞争、强化管控、加大激励的改革策略

美军认为，竞争乏力、管控不足、激励无力等问题都会严重制约采办经费使用效益的提高。为此，美国国防部采用进一步完善竞争、管控和激励机制的思路，进行系列运行机制改革，为实现“更优购买力”目标服务。

一是促进竞争最大化。长期以来，美军十分重视在国防采办中推行竞争，但由于近年来美国军工企业兼并重组趋势逐步加剧等原因，武器系统采办尤其是重大项目的采办中，单一来源采购的比例仍然比较高，竞争不充分的问题依然比较突出，制约了经费使用效益的进一步提高。为此，美军在改革中促进竞争最大化特点明显：强制要求在各个项目的每个里程碑决策点提交竞争策略；规定在采办项目招标活动中，招标书公开至少30天后，仅收到一份投标时，应将招标书的公开日期再延长30天；降低国防采办的进入门槛，制定优惠政策吸引中小企业、新兴企业和盟国企业参与装备合同竞争。美国防部希望通过这一系列改革措施，每年把在合同签订中进行竞争的比率提高2%，进行有效竞争的比率提高10%［9］。

二是促进成本管控精细化。为此，美军着力推行基于“应计成本／计划成本”的管理，继在“更优购买力”倡议中提到之后，又分别于2011年的4月、8月、12月连续发布相关文件部署实施［10］。要求今后项目主任都要估算出项目的“应计成本”和“计划成本”，将二者的比值作为描述该项目当前状况的正式指标，用于预算编制、规划制订和项目报告。该管理方法要求在项目中对承包商的开支构成进行详细审查，通过加大审查力度、确定哪些地方可以减少开支，谋求降低整个采办项目的成本，提高项目的经济可承受性。

三是推行激励措施多样化。强化军方对承包商的激励约束机制，对于提高国防采办效益具有重要的意义。美军在“更优购买力”系列改革中非常重视多样化激励措施、强化激励力度：增加固定价格加奖励金合同的使用比例，鼓励承包商降低成本；鼓励承办商对供应链管理和间接费用进行优化管理，对表现突出的给予奖励；开发和推广新的现金流分析工具，将按过程支付改为按绩效支付，更好地激励承包商高质量地履行合同，提高工作质量［11］。2011年10月5日，采办副部长卡特举例说到，美国陆军采用“基于绩效”的支付策略，使其“阿帕奇”直升机的保障成本比2001年降低了24%。

3 对我军装备采购管理的启示

美军推进“更优购买力”系列采办改革，集中体现了其在新形势下的采办管理理念，一定程度上反映出新时期装备采办改革的特点规律和发展方向。其理念和做法对我军装备采购制度改革可有如下启示。

3.1 提高经济可承受性，是采办改革的发展方向

在美国国防预算大幅度削减的时代背景下，美军“更优购买力”系列采办改革的重要目标，就是少花钱、多办事、提高购买力、提高经济可承受性，增大国防经费的使用效率与效益。新世纪以来，我军国防费保持了2位数的增长势头，推动了国防与装备建设的快速发展，但是这种国防预算高速增长的趋势是很难长久保持的；而且我军国防经费使用效率与效益同样也存在一定提升空间，经费投入比例不协调、经费使用效益不高、装备项目“拖、降、涨”等现象仍然存在。因此，将经济可承受性作为项目决策审批的重要指标，进一步加强经费集约化管理、提高装备经费的使用效益，也应是我军装备采购制度改革的重要发展方向。

3.2 精简、高效、快捷，是采办改革的基本思路

为获取更优的购买力，提高采办工作的效率和采办经费使用的效益，美军采取系列改革，以构建更加精简、高效的采办体制，完善更加有效、稳定、快捷的采办程序，更好地适应了经济高效的装备建设需要，体现了“精简、高效、快捷”的采办改革基本思路。经过数十年的发展，我军已形成了一套较合理的有自身特色的装备采购管理体制和采购程序，但管理体制和程序都应随着形势的变化而不断发展完善。一定程度上可借鉴美军改革思路，加强集中统管，划清部门职能，理清装备论证部门、装备研制采购部门以及装备使用保障部门的关系，精简不必要的管理机构和采办环节，强化对进度、经费、技术成熟度的审查，为实现“投入较少、效益较高”的目标服务。

3.3 先进的管理方法和工具，是采办改革的重要途径

随着时代的飞速发展，各种新的管理理念和方法工具不断涌现，为装备采办改革提供了新的途径。美军在“更优购买力”系列改革中，开发、引进了一系列先进的管理方法和工具，取得了较好的效果，如推行新的招标办法，促进实质竞争；推行基于“应计成本／计划成本”的管理方法，强化成本管控；开发新的现金流分析工具，推行按绩效支付，加大激励力度等等。我军也应持续开发先进的成本评估、经费支付、数据采集等的工具，加大装备知识产权管理和技术数据管理，推行先进的管理方法和理念，将其视为采办改革的重要途径，进一步提高我军装备采购管理水平，提高采购效益。

4 结束语

提升国防经费的使用效益，对于装备采购工作具有深刻的现实意义。有限的经费投入，只有拥有更优的购买力、更好的经费使用效益，才能获取更优的武器装备。我军近年推行的装备采购制度改革始终将“装备质量和采购效益显著提高”作为改革总体目标，可以有选择地借鉴一些美军“更优购买力”系列改革的理念和思路，时刻保持提高国防经费使用效益的意识，促进装备采购工作又好又快发展。

（References）

［1］白凤凯，韩雪梅.美军提高国防经费购买力政策解析及启示［J］.装备学院学报，2012，23（4）：50－53.

［2］DoD.Sec.Gates announces efficiencies initiatives［EB／OL］.（2010－08－09）［2012－09－26］.http：／／www.defense.gov／releases／release.aspx？releaseid＝13782.

［3］KENDALL F.Foreword for better buying power［EB／OL］.（2011－11－01）［2012－09－26］.http：／／acc.dau.mil／adl／en－US／464545／file／59766／DATL%20Professionals.pdf.

［4］DAU.Better buying power（BBP）gateway［EB／OL］.（2012－09－10）［2012－09－26］.https：／／dap.dau.mil／leadership／Pages／bbp.aspx.

［5］DoD.Align DCMA and DCAA processes to ensure work is complementary ［EB／OL］.（2011－01－13）［2012－09－26］.https：／／acc.dau.mil／adl／en－US／435194／file／56531／USA 005343－10－DPAP%20Memo%204Jan11.pdf.

［6］DoD.Improving milestone process effectiveness［EB／OL］.（2011－06－23）［2012－09－26］.https：／／dap.dau.mil／policy／Lists／Policy%20Documents／Attachments／3293／20110623－ImproveMilestoneProcess.pdf.

［7］DoD.Improving technology readiness assessment effectiveness［EB／OL］.（2011－05－11）［2012－09－26］.https：／／dap.dau.mil／policy／Lists／Policy%20Documents／Attachments／3291／20110511－ImprovingTRAEffect.pdf.

［8］DoD.Expected business practice：post－critical design review reports and assessments［EB／OL］.（2011－02－24）［2012－09－26］.https：／／dap.dau.mil／policy／Lists／PolicyDocuments／Attachments／3266／USA000423－11USPD Signed.pdf.

［9］DoD.Implementation directive for better buying power：obtaining greater efficiency and productivity in defense spending［EB／OL］.（2010－11－03）［2012－09－26］.http：／／dap.dau.mil／policy／Documents／2011／Implementation＿directive＿Better＿Buying＿power＿110310.pdf.

［10］DoD.Should－cost templates［EB／OL］.（2011－12－12）［2012－09－26］.https：／／acc.dau. mil／adl／en－US／488558／file／61908／Memo%20to%20Should%20Cost%20Templates.pdf.

［11］DoD.Cash flow tool for evaluating alternative financing arrangements ［EB／OL］.（2011－04－27）［2012－09－26］.https：／／dap.dau.mil／policy／Lists／Policy%20Documents／Attachments／3288／USA005332－10－DPAP.pdf.