改革的力量不会停

文/周其仁

改革的力量不会停

文/周其仁

改革很难，不改行不行

改革很难，那不改行不行？现在看来不改也麻烦：一是社会矛盾越来越大，某种程度上比1980年代经历的社会矛盾还要严重。任何社会都有矛盾，但若没有恰当解决这些矛盾的办法，GDP总量全球第二也不一定能让大家很踏实。不改，很多社会矛盾就解决不了。像土地问题，如果没有一套好的机制，政府、民间、开发商、城市的发展几方面利益就找不到平衡的平台来处理。再如贪腐现象，像刘志军、薄熙来等大案，批一个条、打一个电话、交代几句话，几百万元、几千万元就没了。这跟体制有很大关系，权力在市场中远远没有被装进笼子里去，这个问题不解决，经济增长再快，大家心里的感觉也不会太好。

另外，新一代人是人口主体，有新的标准、新的参照系，对社会公正和公平的要求不同。同时年轻一代也碰到很多新问题，比如房价，这是很深刻、蛮有挑战性的一件事。从这方面讲，不改也不行。

再有，我观察到生活中法律以外的现象越来越丰富，法律禁止的事生活中却到处都有，比如，有“黑车”，有小产权房，有“黑户”……如果很多人生活在法律不承认、不保护的空间里，社会将来会怎样？我有点担心。所以一个国家的制度化能力是要把这些现象解决，把大多数人口吸纳到法治的框架里。这有两个途径：一是要守法；一是法要合理，法要容易执行。如果不通过进一步改革来提高这种制度化能力，社会经济增长以后有很多矛盾是难以解决的。

什么是改革的逻辑

所谓改革就是两个东西：一是民间基层自发的活动，碰到困难，碰到不适应的地方总要把它“拱”开。比如包产到户，最早并不是北京有谁写了一个文件就包产到户了，而是农民觉得以前那个办法不合适，吃大锅饭多劳不多得，所以就把地分了，但当时是不合法的。这是改革的第一个组成内容，用过去的语言说，就是当生产关系不适应生产力时，生产力会“拱”，不会善罢甘休。这样的事情天天在发生，在每个领域都在发生，这个层面的改革天天都有。但光有这个层面的改革不行，这个层面的改革还要被吸纳成为国家政策和制度，没有这个过程就不是完整的改革。

我们现在从哪个领域都能看到有改革的因素、改革的元素、改革的自发冲动，但某种程度上今天的吸纳能力不是那么强，因为有意见分歧，因为里头的利益分析、平衡遇到困难，在很多事情上是老有自发的活动，却没能够提炼上来，要适当加快这一过程。是否要重新设计什么东西？我的看法是，在制定政策、制定法律时需要有广阔的视野，需要参照整个人类文明，看看其他国家的做法，国际经验、历史、理论，这些元素都要有，否则今天把有些东西匆匆忙忙立了，明天不合适又改，那也很混乱。总的说来，现在第二个过程比较慢，所谓加快改革，是要加快这个层次的改革。

过去最大的问题是我们自己把自己束缚了，十一届三中全会最重要的是思想解放，不能用僵化的概念把自己的手脚捆起来。我相信底层的人永远有冲动，因为哪个家庭、哪个老百姓不想改善生活？他们只要发现机会总会去试、去做。但上层建筑、意识形态，包括我们在大学教书讲的那套道理，是不是能让生产力发展得更顺一点？改革就是这两面的结合，缺一面都不可。

土地问题的改革逻辑

农业社会的主要问题是粮食问题，所以要找到土地怎么跟劳动力结合以产出更多的粮食，这个问题农村改革基本解决了，剩下的是怎么加强科学技术、加强管理、扩大经营规模来支撑后续发展。

但城市化一起来就遇到了新问题。土地被城市、被工业利用，它产生的价值会更高，于是，这块地是种粮食，还是搞工业、搞城市，在市场上有不同的价。这些年我们最大的冲突就是这个冲突。

新的机会来了，经济开始“聚”，“聚”到一个地方就会提高相对价，这是城市的魅力。城里人聚在一起，分工变细，可以大大提高生产率，这是经济发展中一个非常重要的阀门，像物理力量一样，你只要适应它，允许人们自由流动和积聚，就可以释放它的潜能。相对聚起来，继而产生分工，然后就产生知识的流动、信息的流动，经济结构就丰富起来了。于是就需要有些土地从农业用途转成城市用途，就这么简单的一个经济活动，跟我们过去的体制就发生了冲突。

过去多少年都是国家控制所有经济活动，一块地要转成工业、城市用途，就先要国有化，把这块地征成国家的，然后由政府把这块地向市场拍卖。这个体制也是逐步形成的，在此之前土地都不能流转，1988年之前，土地买卖和租赁是要入刑法的。后来启动修宪，把宪法中关于土地不得买卖和租赁的条款作了巧妙的修订，重申土地所有权不得买卖和租赁，但土地的使用权可以转让。这样就形成了一套政府可以把土地向市场、外商、个人和公司转让的体制。这对我国后来的城市化起了很重要的作用，有了今天大家讨论的土地财政，土地可以融资了，把未来收益的权利拿出来就可以找到现金，用来搞基础设施建设，这是一个进步。

但这个进步跟原来的体制之间就构成一种冲突，因为它从农民那儿拿地不是买卖关系，而是强征关系。和农民的关系紧张是从这个背景下开始的。还有一个因素，开始谁也不懂土地能卖出这么高的价钱，这是城市化的魅力，当然也跟我们的货币环境有关系，大量的流资最后总要落地，一落地就是天价。最后很多地方政府就多从农民那里拿地，然后高价卖，中间的差价用于土地财政，用于发展城市基础设施。这个功能也不能一概否认，若没有的话就没有今天这么大的城市发展。但这个体制下有些问题现在看后遗症越来越大——

一是和农民的关系。农民也会学习，你卖地赚钱，我能不能卖？他们也慢慢“醒”过来了。没“醒”的时候，他们是拿这块地在他自己手里时的收益跟征地给他的收益作比较，合算就行。他原本种一亩地一年也就几百块钱净收入，你给他的贴现率只要高于这几百块钱，他就挺高兴。但等到你卖高价后，参照系变了，他不再跟土地在他手里种苞米的收益比，而是跟你卖出去的收益相比，他们会想，如果由我来卖呢？土地世世代代是农民的，他能不能在这个过程中分享一块，能不能参与进来？这个问题就提出来了。

城市方面肯定不干：那还得了，农民要是敲竹杠、抬价，国家建设怎么办？他们有他们的道理。但他们不知道，如果制度妥当以后，农民数量多，他们竞争卖的话价格就不会高，鼓励他们互相竞争卖，就跟卖白菜、萝卜、粮食的逻辑是一样的。但没试之前谁也不知道，所以一征再征，最后的结果是征地成本越来越高。这是新的现实。

现在的问题是怎么解这个扣？一方面，土地是财政的重要组成部分，是城市化基础设施融资的重要来源，你可以批判它，但这是现实；另一方面，征地成本越来越高，农民越来越不干，而有些地方政府在财政困难的情况下，会过度使用政府手里的权威和强制力，造成很多冲突性事件。这个问题怎么解决？我不认为我们坐在这里能想出办法，要去各地第一线看能不能找到苗头。

中国的好处是大，底下有很多优秀的人，逼得不行会想出各种办法来，试这个办法，试那个办法。在这当中会有新的芽子长出，但困难在于这新的芽子怎么跟已有的法律体系咬合，这很麻烦。

这次国务院批上海的自贸区，我觉得很有意思，规定在一个区域一定时间内，中华人民共和国的某些法律停止执行。就是可以经过一个程序以后，在某个区域内把已有的不适应的法规停止执行，在一段时间内实行另外一套也合法的体制。我相信这一招对土地问题上就可能帮上忙。例如，要让农民的集体土地入市，就跟全国法律冲突，全国法律还没开这个口子。但你可以试，承认它合法，因为它也把土地给城市化、工业化用。而政府可以在里头抽税，农民也可以从中分享利益。而且，由于都是市场原则，就更服从市场的逻辑，即任何土地资源都要讲成本和收益，不能胡来，不能少数官员想怎样着就怎样着，想给谁就给谁，而要按照市场竞争的原则、出价高者得的原则，让资源用到利用效率最高的方面去。同时可以缓解社会矛盾，不要让官民冲突那么厉害，也防止官员由于权力过大而进入腐败的巢穴。这完全可以走出一条新的路子来。

底下总会在矛盾面前找到解决的方式，问题是有没有给它变成全国性法规。在变成全国性法规之前，是否可以有一些地方性的法规来支撑这些新的试验，把矛盾化解掉，然后开始走一条新路。

变革的力量不会减弱

我们去底下作调查，不是听想法，而是看做的事。这些事不一定有什么明确的纲领，但这些现象里可能就有进一步推动变革的积极因素。什么叫改革？改革是把能解决问题的办法合法化。总能找到解决问题的办法，不可能由于这个那个就会憋死，但合法化很难，这就涉及意识形态、过去的观念、既得利益，怎么妥协，怎么形成新的共识，这是难点。而我们这些年这个变量是滞后的。

我相信改革的力量不会停。因为在开放的环境下，全球的技术变动的冲击非常大，现在不是关起门来成本收益很稳定的年代。我不相信变革的力量会减弱，但合法化的动力是弱了，求稳的思想这些年大了，所以躲事情。而已经上了门的事情其实是机会啊。所以为什么叫“红利”呢？就是说改革跟投资一样，你不投将来就没有收益。

周其仁 著名经济学家，北京大学国家发展研究院院长