流动人口随迁子女受教育权的保障路径分析

　　摘要：人口流动已成为现代社会的普遍现象。对于流动人口随迁子女的受教育权保障已成为这一过程中不可忽略的一环。应从社会管理创新、促进社会和谐、实现社会正义高度去理解其重要性。最终政府承担着无可争辩的主体保障角色。
　　关键词：流动人口；随迁子女；受教育权
　　随着经济社会的急速发展，大量人口开始流动。尤以农村剩余劳动力的转移为典型，大批人口涌入城市，城市不知不觉中成为了汇聚流动人口的“主阵地”。由于农村与城市鲜明的生活习惯、文化、知识背景的不同，再加上资源、制度政策的局限，以农民工为主的流动人口在迁入城市的权益保障越来越成为各界关注的焦点。这其中不但包括了流动人口的社会保障、公共服务、住房、医疗等权益，更涉及到了其随迁子女的受教育权在迁入城市如何受到保障的问题。
　　一、流动人口随迁子女受教育权保障的重要性
　　（一）加强和创新社会管理的要求
　　当前，全国上下都在研究如何加强和创新社会管理。这其中，首先需要明确两个问题：一个是到底何为社会管理。社会管理，说到底就是对人的管理和服务。管理是为了更好地服务，更好地服务是管理的最终目的。在这个基础上，需要明确的另一个问题就是管理谁、服务谁，这就涉及到了社会管理对象。社会管理对象主要集中在一些社会特殊群体或者说弱势群体身上。流动人口随迁子女由于在城市中的相对弱势性，毫无疑问是社会管理的重点对象，理所应当也应成为服务对象。因为教育是改变流动人口命运的一条相对公平之路，在这个流动机制下，流动人口子女可以有效地融入城市，实现社会融合的初衷。
　　（二）促进社会公平正义的要求
　　自从有了阶级分化后，人类对公平正义的追求就一刻也没有间断过。马克思主义基本原理告诉我们：经济决定政治，政治反作用于经济。在今天这样一个物质成果高度繁荣的社会，公众的权利意识不可谓不强，对社会公平正义的渴求也不可谓不高。如今，对公平正义的追求不仅局限在经济上要缩小贫富差距，而且在政治上要追求平等地享有和保障各种基本权利。受教育权作为公民的一项基本权利，随着经济基础的不断夯实而变得更加得迫切。无奈优质的教育资源在一定时期和范围内总是有限的，身份尴尬的流动人口随迁子女的受教育权正在逐步被边缘化。这是一个现代社会发展过程中不能避免但也不可回避的事实。胡锦涛总书记一再强调，社会主义和谐社会是公平正义的社会，必须把社会公平提到更加突出的位置。这里的公平不单指经济公平，更指每个人都拥有平等的生存、发展权利和机会的伦理学公平。因此，我们应把流动人口随迁子女的受教育权保障问题提升到实现社会和谐的高度，因为没有公平正义就没有社会和谐。
　　（三）实现国家“包容式发展”的要求
　　“包容性增长”一词，在2007年由亚行最早提出。胡锦涛总书记的一篇公开致辞将这一概念正式推向大众视野。其意旨在倡导机会平等的增长，寻求经济、社会的协调发展、可持续发展。诚然，这一出生于经济学“家庭”的新兴概念将目标更多地集中在了经济领域，而笔者认为，社会建设领域的发展则同样离不开“包容”，甚至其意义更大。所以，所有领域的建设和发展都要本着“包容”的原则。当前，随着流动人口数量和规模的不断增长，其随迁子女的受教育权问题也日益凸显出来。可以说，流动人口随迁子女缺失的教育保障是其父辈权利缺失的衍生品，也是其父辈尴尬身份境遇的继承物。我们提倡“爱国主义”、实现“中华民族的伟大复兴”，试想，如果没有国家和社会对个人的关爱，何谈个人的“爱国主义”？如果没有流动人口随迁子女个人思想文化素质的复兴，又何谈整个中华民族的复兴？“木桶原理”告诉我们，一个国家发展的品质如何，不取决于GDP的多少，而取决于其弱势群体的发展状况如何。为此，作为社会建设领域的教育也必须要实现“包容式发展”。
　　二、流动人口随迁子女受教育权的保障缺失分析
　　教育公平是社会公平的基石。这一点，对流动人口随迁子女而言更为重要，因为教育是其摆脱艰苦困境，走向美好生活、体面生活的基础渠道。所谓的教育公平，就是指社会各阶层平等的享有教育权利、教育机会和教育资源这样的一种状态。其中，贯穿这一主题的主线就是机会公平。而目前，流动人口随迁子女的受教育权恰恰就被搁置在了机会不公平这一层面上：
　　（一）身份起点的不公
　　在城乡有别的二元户籍制度下，绝大多数的流动人口是农民工，而农民工的身份是农民，职业是工人。“农民”的身份将农民工牢牢锁定在农村模式的社会待遇下，而“工人”的职业又将农民工置身于城市的生活范围中。身份和职业的冲突，导致跟随其外出的子女在生活、社会保障、特别是教育问题上形成了“三不管”的边缘化状况。众所周知，我国的城市人口有最低生活保障、医疗保险、养老保险，有相对优质的教育资源等等，而农村人口特别是边远地区的农村人口除了有几块并不肥沃的土地外，就是差的不能再差的教学设施。以农民工为主的流动人口随迁子女“农民”的身份注定了其将来无论走到哪里，在制度设计上只能享受其户籍所在地的教育资源。可物理空间上的距离限制，根本无法实现。而迁入地城市，由于财政等因素的制约，又不愿提供甚至拒绝提供教育资源。这一切源自流动人口随迁子女身份起点的不公。
　　（二）受教过程的不公
　　随着流动人口数量的增多以及对城市建设贡献力度的加大，流动人口随迁子女的受教育问题越来越受到党和政府的高度重视。一系列保护流动人口合法权益的政策和措施相继出台，有的地方除了指定专门的公立学校接收流动人口子女外，还建立专门的农民工子弟学校，以保障农民工子女的受教育权。尽管如此，在这个过程中仍然存在着一些不公的现象。一方面体现在流动人口随迁子女容易受周围老师和同学的歧视。由于其家庭背景、成长环境、经济状况等方面和城市孩子存在差异，流动人口随迁子女在学校中很容易受到城市学生的排挤。同时，个别老师也存在歧视流动人口随迁子女的心理偏见。在缺少关怀和理解的环境中，极其容易使其产生自卑心理，不利于健康成长。另一方面体现在对学习内容的安排和要求标准上是一致的。城市学生从小就进行着各种早期教育，比如音乐、美术、舞蹈、书法等等，具有较好的素质和接受新知识的基础；而农村孩子大多没有这样的经济实力，也缺乏这样的资源，所以对知识的接受和理解上稍差一些。一致化的教学安排忽略了流动人口随迁子女基础薄弱的事实，容易使他们跟不上教学进度，甚至心灰意冷产生厌学情绪，直至退学。
　　（三）教学资源分配的不公
　　对大多数流动人口随迁子女来说，他们的上学大多依靠私人办学。而目前来讲，民办的民工子女学校无论在老百姓的心目中，还是在政府的眼里，都显得“低人一等”，经常“得不到社会的认可，它的存在属于非法地位。当地很多部门都会来找它的麻烦，责令其停止办学。所以学校的存在就像打游击战一样，几乎所有的学校都有搬迁的经历”。由于其地位的原因，在具体运行中也常常遭遇各种不公待遇，最为突出的要数教学资源。首先是经费不足。一方面，流动人口随迁子弟学校属于私立性质，由公民个人办学，自负盈亏，既无财政支持，也无其他来源，造成资金短缺；另一方面，面对流动人口微薄经济收入的现状，学校收取的学费本来就不高，再加上个别家庭交不起费用和其频繁流动带来的生源不足，学校常常是入不敷出。其次是师资不强。仅仅依靠流动人口个人的投入和低廉的学费，学校很难集中资金改善教学设施，提供满意的薪金，因此也很难吸引、留住教师人才，而且迷茫的学校前景也令他们根本没有潜心留下来干工作的激情，造成流动人口随迁子女学校的教学质量大打折扣。
　　三、政府在保障流动人口随迁子女受教育权中的职责承担
　　（一）变“户籍制”为“居住地制”，打破制度屏障
　　流动人口随迁子女的教育困境集中体现为机会不均，而机会不均的根源就是制度屏障的阻碍。形成于计划经济体制下、带有明显身份划分色彩的户籍制度，与今天市场经济体制下频繁的人口流动需求已极不相适应。但由于种种原因，目前还不具备取消户籍制的条件，只能采取渐进式的改良，将“户籍制”改为“居住地制”。所谓“居住地制”，就是在政府颁发居住证的基础上，对所有居住地的流动人口及其子女在社保、就业、医疗、教育等方面采取一视同仁的公共服务。这一小小的突破，从起点上将打破流动人口随迁子女教育难题的制度屏障，也将迈出流动人口随迁子女获得平等受教育权的第一步。在此基础上，进而可以继续跟进“同城待遇”、“全城接纳”等措施，为流动人口随迁子女的异地教育敞开前所未有的希望之门。
　　（二）变“择校费”为“教育券”，化解资金难题
　　保障流动人口随迁子女受教育权过程中面临最现实的就是经费问题。我国义务教育实行的是国务院领导下的“地方负责、分级管理”体制，再加上户籍制度的实施，使得流动人口随迁子女“在流入地接受义务教育时，与常住人口相比，在教育机会的获得、教育资源的利用方面，往往处于十分不利的境地”。一些流动家庭出于对教育机会和教育资源的渴求，不惜一切代价去争取，“借读费”、“择校费”应用而生。这些费用的存在不仅给其家庭带来沉重的经济负担，也给正处在青春期子女的心理留下了“二等公民”身份的阴影。1955年，美国经济学家米尔顿？弗里德曼提出了“教育券”理论。所谓“教育券”也叫教育凭证。他认为：“教育券”为广大家长和学生提供了更多选择不同学校的机会，即政府将经费不直接划拨给学校，而是平摊到每个学生身上，然后以“教育券”的形式发放给家长或学生，学生可以自由选择学校并用“教育券”支付相关的教育费用；学校则以“教育券”向政府兑换等额现金。面对流动人口随迁子女接受教育的经费难题，我们可以试行“教育券”制。流动人口随迁子女在迁出之前可向户籍所在地的教育部门申请领取“教育券”；然后在迁入地城市自由或就近选择学校；最后迁入地学校用“教育券”向当地政府兑换现金。这样，既保障了孩子们的平等受教育权，迁入地学校的经费也得到了妥善的解决。
　　（三）变“私人产品”为“公共产品”，解决身份问题
　　私人产品与公共产品最大的区别就在于：私人产品是为满足个人或家庭需求而提供的产品；公共产品是为满足整个社会的需求而提供的产品。当今世界，“教育在国内外被普遍认为是准公共产品，在教育资源有限的情况下，存在排他性和竞争性。但是，义务教育在全世界几乎无一例外地被认为是纯公共产品。因为，义务教育的‘强迫性’决定其不能有排他性和竞争性存在。义务教育作为公共事业，首先考虑的不是收费问题和边际成本问题，而是社会的整体利益”。流动人口随迁子女的义务教育事关国家整体的人口素质，绝非个人或单个家庭的“私事”，因此，必须将其身份定位回归到“公共产品”上来。既然是公共产品，其提供者必然是政府，至少政府是这一产品的主要提供者，单纯依靠市场化的民间力量，其效果可想而知。从当前看，政府应主要采取两大措施：一是加大对公办学校的投资力度。通过发挥社区的作用，对流动人口及其子女进行登记，为其享受均等服务提供基础信息服务。在此基础上，适当放宽条件，将更多的流动人口随迁子女纳入到全日制公办学校的教育体制内。当然，实现这一措施还有一个重要的工作就是要制定公办学校接收流动人口随迁子女入学的具体细则，将公办学校接收流动人口随迁子女入学的工作，包括接收管理、教学过程、安全、转学、经费等统统纳入制度化、程序化的轨道。二是鼓励和支持民间力量办学。在我国目前公办教育资源相对稀缺的现实背景下，不得不引入社会力量办学。为此，首先在合法性地位上，对达到教学标准的民办学校，政府一定要给予扶持和承认，让“游击队”变为“正规军”，这是一种政策支持，能从信心深处给公民个人办学以动力。总之，要形成一个“以公办学校为主体、以民间力量办学为补充”的流动人口子女办学新体制。
　　基金项目：本文是省社科联2012年度辽宁经济社会发展立项课题《流动人口子女社会融合问题研究》（20121s1ktzixxjc-10）的阶段性研究成果。
　　参考文献：
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　　[3]高如峰.中国农村义务教育财政体制研究[M].北京：人民教育出版社，2005.
　　（作者简介：徐振华（1981-），男，内蒙古呼和浩特人，讲师，中共辽宁省委党校公共管理教研部，研究方向：政府职能