工伤认定中止通知书是否具有可诉性

　　【案例简介】王某自述其系某公司职工，于2011年1月21日凌晨1点驾驶二轮摩托车从单位下班回家，途经某高架桥时不慎跌倒致伤。事后王某向当地社会保险行政部门申请工伤认定。社保行政部门收到申请材料后进行审查，根据新修订的《工伤保险条例》（以下简称《条例》）第14条第一款第（六）和《道路交通安全法》第73条的规定，要求王某提供此次事故的《交通事故认定书》来进行事故责任判断，因王某没有提供，社保行政部门根据相关规定作出了《工伤认定中止通知书》（以下简称：中止通知书），告知王某要求其补充相关证据。王某对此不服，准备申请行政复议或向人民法院提起行政诉讼，要求复议机关或法院判决该中止通知书无效。对于此案复议机关和法院是否应当受理，目前在理论界和司法实务界存有争议。
　　【本案焦点】中止通知书是否属于具体行政行为，是否具有可诉性。
　　【案例分析】社保行政部门发出该中止通知书，依据的是《条例》第20条第三款、《工伤认定办法》第20条和《江苏省实施<条例>办法》第15条第一款第一项的规定，即在工伤认定过程中，与认定有直接关系的部分结论需要由有关部门作出，在未作出之前，社保行政部门有权发出中止通知书，书面告知申请人，待中止情形消失时，再行恢复工伤认定程序。在实践中，对该中止通知书不服是否可以申请复议或提起诉讼，存在两种观点。
　　第一种观点认为不具有可诉性
　　一是《行政诉讼法》和相关司法解释都明确规定可诉的必须是“对当事人权利义务产生实际影响”的“具体行政行为”，而中止工伤认定的行为系社保行政部门因认定过程中有部分结论需要由有关部门作出的，而有关部门尚未作出，如果继续等可能会超过法律规定的认定时限，而采取中止不计入认定时效的一个暂时性措施，实体上对申请人的合法权益并不构成侵犯，属于认定过程中的程序行为，并非具体行政行为。二是《条例》第55条明确规定了可以依法申请复议或者提起诉讼的五种具体情形，其中并没有提及中止工伤认定行为，且该规定没有兜底条款，根据排除法的原则，其他情形是不能复议或者提起诉讼的。
　　第二种观点认为可以提起行政诉讼
　　一是中止通知书虽然不是工伤认定结论，但并不能肯定对申请人的权利和义务不产生一点实际影响。二是提起行政诉讼也有具体的规定，根据江苏省高院《关于审理劳动保障监察、工伤认定行政案件若干问题的意见》第2条第一款第（四）项的规定“对劳动保障行政部门最初的中止工伤认定通知不服依法起诉的，人民法院应当受理”。
　　笔者同意第一种观点，还需要补充如下理由：
　　1.中止通知书是行政事实行为，而非具体行政行为
　　中止通知书是否具有可诉性，争议的焦点即在于其是否属于具体行政行为。所谓具体行政行为是指行政主体在国家行政管理活动中行使职权，针对特定的行政相对人就特定的事项，作出的有关该公民、法人或者其他组织权利义务的单方行为。行政事实行voFZtDHccGw0PBjY/4Jq+GurGhoI8FTk/btV/8FCNXc=为是指行政机关基于职权实施的不能产生、变更或者消灭行政法律关系的行为。中止通知书虽然系社保行政部门作出，但很明显属于该行政主体单方作出的外部行政行为，是程序性行为，其目的不是要发生一定的法律效果，也没有对原告的权利义务产生影响，其法律表现形式为通知书，并没有载明当事人所享有的权利和承担的具体义务等事宜。这只是由于出现法定原因，在工伤认定过程中采取的一种行政事实行为，除非造成当事人损失，可以单独提起国家赔偿，不然不具有可诉性。
　　2.法院系统的内部指导性文件不能作为审理依据
　　从法理上讲，地方法院自行制定的指导意见属于行政规范性文件的范畴，这种行政规范性文件在法律效力上肯定小于上位法，发生冲突时，自然以行政法规为准。然而在司法实践中，部分法官判案依据的是上级法院自行制定的司法解释性文件，这种文件在外部没有监督机制，内部没有相应的清理程序，如果其实体内容违法（此处且不论其制定程序的合法性），从法院的内部和外部进行纠正都很困难。由于法院内部没有相应的清理程序，与文件内容有关的国家法律、行政法规发生变动时，难以进行及时、有效的清理。本文中提及的省高院将中止工伤认定通知作为可以起诉的工伤认定行政行为，是明显与《条例》的规定相冲突的，因此，笔者认为，法院系统的内部指导性文件并不能作为审理依据，中止通知书也并不具有可诉性。
　　（作者单位：江苏省盐城市亭湖区人力资源和社会保障