给农村“松绑”

　　用100天跑完224个村子后，邓伟根组织人员拿出一套农村综合体制改革方案，并付诸实施。这套改革方案被概括为“六个转变”，其目标是在保护农民权益的前提下，破解城乡“二元”治理的难题，实现城乡统筹发展，为农村“松绑”。
　　农村的问题很多，必须从根上解决
　　广东省佛山市南海区位于珠江三角洲腹地。在全国的区县中，南海的经济总量排在靠前位置。这里的农村，很早就被滚滚的经济大潮卷入现代化进程中。
　　2010年7月，邓伟根到这个经济强区走马上任区委书记。
　　邓伟根是产业经济学博士，步入仕途后，他做过八年镇党委书记，干过六年区长、区委书记。邓伟根到南海之初，很多人猜测，这里一定会改革，突破口则很可能是他最拿手的产业经济。
　　改革如期而至，但抓手却并非产业经济，而是农村。
　　上任没多久，邓伟根就一头扎到农村调研。在100天内，他跑遍了南海所有的村，写了十多万字的调研日记。224个村跑下来，他乘坐的中巴车四个轮胎全废了。
　　就在农村调研途中，邓伟根和他的同事们酝酿了如今正在实施的“六个转变”的改革方案。方案最终拟出，经集体讨论修订后，形成《南海区村（居）党组织工作细则（试行）》、《南海区经联社工作细则（试行）》、《南海区股份合作经济社工作细则（试行）》等九个文件。“六个转变”的旨归，在这些文件中得以细化。
　　“六个转变”分别是指：农村体制由“政经混合”型体制向突出核心、“政经分离”型体制转变，社会管理从农村管理型向城市社区型转变，农村集体资产从“享盈不负亏、集体分红型”向“自主经营、盈亏共担”的风险经营型转变，村民社会服务从“无偿福利型”向“有偿分担城市管理型”转变，农村居民住宅从传统单家独户型向现代社区公寓型转变，农村居民的福利保障从不稳定的分红式保障向城乡统筹式的稳定的社会保障型转变。
　　中国社会科学院农村发展研究所宏观室主任党国英评价，“六个转变”的核心在于“分权”，即“把私人领域和公共领域的资源配置方式分开”。
　　而“分权”的第一步，就是农村的“政经分离”，即自治职能与经济职能的分离。
　　集体经济组织“绑架”了党组织和自治组织
　　南海一直是中国农村改革的“急先锋”。
　　农村家庭联产承包责任制实行后不久，南海农村的村集体就纷纷创办集体企业。于是，农民刚刚分到手的土地，又自愿被集中起来使用。
　　“土地和收益分配逐渐成为大问题。”当初的见证者、南海区人大常委会副主任何享业说。在他看来，土地问题集中在土地性质的改变，以及土地污染等方面。另外，分配机制也不健全，常有村民为此争论不休。
　　在此背景下，南海于1992年进行了一系列改革，主要思路是沿着股份合作经济进行，即将农村土地的承包权和使用权分离，将承包经营权作为股份，量化到全体农民，使农民成为股东，实行股份分红。
　　在南海历史上，此举被称为南海农村改革的“二次突破”。
　　改革很快便见成效，并被广东省作为样本推广。后来，南海又推出一些配套措施，以完善1992年的改革。
　　“回过头来看，当时的改革方案实质上是计划经济的产物。改革不彻底，留下很多后遗症。”何享业说。
　　最大的一个“后遗症”，就是“政经合一”。南海农村的股份制改造完成以后，村一级的集体经济“经联社”社长，通常由村党支部书记担任，而村支书多兼任村委会主任（通称“一肩挑”）；小组一级的“经济社”社长，则由小组长担任。也就是说，村一级党组织、自治组织与集体经济组织“三位一体”。
　　1998年《村民委员会组织法》颁布实施以来，这个“后遗症”暴露出来的问题更加突出。一些人为了控制集体经济组织，不惜在选举中“大展身手”。
　　“由于是‘一肩挑’，监管就成问题，免不了有暗箱操作的事情发生，也容易导致贪腐行为。”南海区人大常委会副主任张可礼说，也是由于“一肩挑”，村（居）“两委”的社会管理和社会服务职能有所弱化，跟不上南海农村快速发展的需求，“村干部都在跑项目，发展经济，哪有空管村里的事？”
　　这种现象，被邓伟根称为“农村的集体经济组织‘绑架’了农村的党组织和自治组织”。
　　村干部回归社会管理和服务，经济组织回归市场
　　从2011年下半年起，三年一届的村委会陆续换届。南海区的第三次农村改革就在此时全面启动——“松绑”开始了。
　　去年年底的村委会选举，与以往历届的选举并无不同之处。但是，在村委会成员当选之后，有股权的村民又投票选出村组集体经济组织的领导成员。
　　早在2004年，南海各村（居）就将股权固化到每一个有资格的村民头上。而这些“股民”在“政经分离”的改革之前，从未独立选举过村组集体经济组织的领导班子。
　　为彻底解决“后遗症”，在此次出台的改革方案中，明确规定村（居）党总支部书记、村（居）民委员会领导成员不能与集体经济组织交叉任职。
　　余维生原是南海西樵镇太平社区居委会委员，为竞选村经联社社长一职，他不得不辞去居委会委员的职务。像他这样的人还有不少。
　　目前，南海的村组两级集体经济组织已全部完成领导成员选举。
　　在南海的制度设计中，“政经分离”，首先要实现自治职能与经济职能之间的分离，以确保集体经济不受其他因素的干扰，公开透明，按市场规则运行。如此一来，即可实现基层组织的各自“回归”，村委会干部回归到社会管理和公共服务的职能上，而经济组织则回归到市场。
　　“以前当村支书的时候，一门心思放在发展集体经济上，顾不上村里的事。不发展经济，股民们骂；不管村里的事，股民们还是骂。”南海区桂城街道平东社区党委书记梁锡棋说。他改革前“天然”担任集体经济组织的负责人，卸任集体经济组织的负责人后，他感觉“松了一口气”，再不用担心挨骂。现在，他把以前用来跑项目的精力全部投到社区管理中。
　　“分权”还意味着监督。改革后，基层“两委”领导成员仍是村集体经济理事会成员。他们负有监督及建议的义务，但没有决策权。
　　为确保集体经济的平稳安全运行，南海区还建立了集体经济“财务监管平台”和“集体资产管理交易平台”，从制度上确保集体经济资产运行的公开透明。
　　“财务监管平台”完全实现网络化运行，村（居）及集体经济组织的资产运营、财务收支等一目了然。每个村（居）都有自己的账号和密码，任何村民都可索取。平台的终端，不同的人有不同的权限，可对资金运行实时监管。一旦发现问题，便可核查，“无一漏网”。
　　“集体资产管理交易平台”则要求，达到规定额度的集体资产必须进入交易平台交易。“一切都在阳光下进行，一定程度上避免了暗箱操作”。
　　社会经济要从“无感增长”到“有感发展”
　　农村的“政经分离”只是南海农村综合体制改革迈出的第一步。“必须实现社会经济从‘无感增长’到‘有感发展’的转变，才算真正完成农村的综合体制改革。”邓伟根说。
　　所谓“有感发展”，即让社会成员感受到经济发展带来的变化。为实现此目标，南海加大对民生的投入力度。仅2010年，南海用于民生领域的财政支出就达80亿元，占财政总支出的80%。
　　然而，由于农村面积大、村民居住分散，要想全面覆盖，显然不可能。因此，“村改居”（村委会改为居委会）、让村民“持股进城”便出现在南海的系列改革中。
　　“这不仅仅是名称的变化，居委会可以‘名正言顺’接受财政投入，有助于打破城乡‘二元’治理模式，真正实现城乡统筹、城乡一体化。”参与此项改革的张可礼说。
　　“村改居”后，居委会的社区服务中心，即政府在基层的延伸系统，其职能也将与政府的一些部门对接。农民要办事盖章，完全不必像以前一样，跑到镇政府甚至区里。农民的身份也会发生变化，不再是农民，而是城市居民，能享受到城里人所有的福利。
　　尤其值得注意的是，即便是如此“惠农”的政策，也要采取民主表决形式，同时保持“六个不变”，即管辖范围不变、“两委”班子职数不变、原农村集体经济组织资产产权权属不变、集体资产的权益不变、村民福利不变以及计划生育政策不变。
　　目前，南海已有一半的村委会改为居委会。据反馈，“满意度很高”。
　　“我们过得比城里人还好。城里人该有的福利，我们都有了。我们还有分红，村里还有各种补贴。”常会有一些“村改居”后的居民带着炫耀的口气说。
　　显然，农民的福利保障，正在从不稳定的分红式保障型向稳定的城乡统筹式社会保障型转变。这正是作为南海改革基调的“六个转变”中的一个。
　　“这才是开始，还要不断完善，得胆大心细。”关于南海的未来，邓伟根在继续构想着。
　　（摘自2012年3月7日《中国青年报 》）