“四位一体”的村民自治新模式探析

　　作者简介：刘卫常（1975- ），女，湖南娄底人，中共娄底市委党校马列教研室讲师，主要研究方向为民主政治、公共管理。
　　 摘 要：“四位一体”的村民自治新模式是以村党支部为领导核心、村民代表会议为决策主体、村民委员会为执行主体、村务监事会为监督主体的新型村级治理组织构架。构建“四位一体”的村治新模式，有利于消除村民自治中的不和谐因素，化解村官信任危机，促进村治组织架构中各主体之间的良性互动。当前，要理顺村治新模式中“四驾马车”之间的关系，实现权力的相互平衡与制约，推进基层民主不断完善与发展。
　　关键词：四位一体；村民自治；新模式
　　 中图分类号：D638 文献标识码：A 文章编号：1004-1605（2012）01-0043-03
　　
　　在过去的几十年里，以“四个民主”为核心的农村基层自治取得了明显的成效。进入2l世纪以来，面对农村一系列新的问题，村民自治出现了“成长的烦恼”和“发展困境”。［1］确实，在目前的村民自治运作模式中存在着不少问题：村支两委争权不和、相互扯皮、遇事推托；村务公开的内容往往“云山雾罩”，谁也看不明白；村里极少召开村民大会或村民代表会议，大小事情都是村干部说了算，村民自治成了“村委自治”或“村委主任自治”；一些村干部主观武断，胡乱决策，以权谋私，贪污腐败，严重损害了群众利益，而由此引发的干群矛盾所造成的群体性上访、抗议事件，影响了农村社会的稳定，阻碍了农村经济的发展，等等。面对“困境”，当前必须突破原有的发展模式，着力进行制度创新，建立“四位一体”的村治新模式，使村民自治得以不断完善和发展。
　　一、“四位一体”的村民自治新模式的内涵
　　近年来，从河北青县模式中的村民代表会议、浙江温岭模式中的民主恳谈会，到广东蕉岭模式中的村务监事会、江苏连云港海州区的“三会村治”，这些位于中国大江南北的不同县级行政单位，率先点亮了农村治理探索之路的航灯，村民自治模式得到不断创新和发展。笔者认为，当前可整合这些创新模式，着力构建以村党支部为领导核心、村民代表会议为决策主体、村委会为执行主体、村务监事会为监督主体的“四位一体”的新型村级治理组织构架，使村党支部、村民代表会议、村委会、村务监事会这“四驾马车”并驾齐驱、相互制衡、协同治理。这种格局有利于进一步发挥村党支部的领导核心作用，理顺村支两委关系，加强村务监督，遏制村官腐败，提高农民的参政意识和民主意识，有利于破解村民自治中存在的难题，推进基层自治更上一个台阶。
　　二、“四位一体”的村民自治新模式对推进基层民主政治发展的现实价值
　　党的十六大提出了“完善村民自治，健全党组织领导下的充满活力的村民自治机制”［2］的要求。十七大报告也指出：“要健全基层党组织领导的充满活力的基层群众自治机制，扩大基层群众自治范围，完善民主管理制度，把城乡社区建设成为管理有序、服务完善、文明祥和的社会生活共同体。”［3］创建“四位一体”的村民自治新模式，对推进基层民主发展具有重要的现实价值。
　　1．“四位一体”的村治新模式有利于消除村民自治中的不和谐因素，使农民真正享受民主带来的实惠，让民主制度在基层扎根
　　构建“四位一体”的村民自治模式，彻底变革过去“村两委”的组织构架和治理模式，能有效破解原组织结构所出现的制度效率低下的问题，不仅可以改善村级治理机制，保障村民行使民主权利，也可打破固有的利益格局，有利于更好、更快地发展农村经济；不仅能监督“村两委”权力的行使，使权力在阳光下透明运行，还能保障信息的畅通和村务处理的透明与公正，切实维护农民利益，确保农村社会的和谐与发展。在这种新模式下，农民真正当家作主，享受到民主带来的实惠，他们就会拥护这种民主，传承这种民主，使民主制度深深扎根于农村。正如亨廷顿所说：“如果农民默许并认同现存的社会制度，他们就会为该制度提供一个稳定的基础。如果它积极反对这个制度，它就会成为革命的载体。”［4］
　　2．“四位一体”的村治新模式有利于化解村官信任危机，解决村民的民主诉求，改善基层生态环境
　　村官掌握的是社会性公共权力，有权力就要受监督。徐勇指出：“受监督的权力能够把村民的意志更集中起来，村官行使权力便更有底气……被监督的权力更有力量。”［5］在我国目前的现状下，由于缺乏有效的监督制约机制，农村中弥漫着对村官的信任危机。农民对村官的不信任又导致大量的公共事务没人办、没人管，造成了公共资源的极大浪费，影响了农村经济社会的发展。“由民做主”理念的确立，必然要求解决权力滥用和异化等问题。在“四位一体”的村民自治模式中，村务监事会能有效地控制村干部的行为失范和腐败现象的发生，促进村务公开化、透明化，从而减少村干部对村民利益的侵害，减少村民的不满情绪以及村民与村干部的冲突。同时，村“两委”也可以通过监事会及时了解村民的所需、所想，使一些矛盾能就地、及时化解；而当村民对村干部产生误解时，村务监事会能协助“两委”向村民解释，及时消除误解。这就能有效促进村民团结，缓解干群关系。可以说，构建“四位一体”的村民自治新模式，是化解村官信任危机、改善基层政治生态的一个重要举措。这一模式既能使村民有效参与村庄事务的管理和决策，推动乡村民主政治的发展，又因解决了对村权力的有效监督而遏制了腐败。
　　3．“四位一体”的村治新模式有利于促进村治组织架构中各主体之间的良性互动，更好地优化基层民主发展的环境
　　传统的乡村权力结构是党支部与村委会的二元权力结构。在这种结构中，村民代表会议制度很难有生存空间，无法对党支部与村委会的权力产生有力的制衡作用。“四位一体”的村民自治模式形成了领导权、决策权、执行权、监督权相互促进又相互制约的村级公共权力制衡机制，能有效解决村民自治的现实困境。村党支部领导全村包括村民代表会议的工作，但必须依据法律和党内条规办事；村民代表会议是村内的决策性权力组织，要向全体村民负责，接受监督；村委会是执行机构，在不违反法律、法规的前提下，无条件地执行村民代表会议所做出的决议、决定；村务监事会对党务、村务及村干部的行为进行监督，把矛盾化解于未然之中，真正做到“给干部以清白，给村民以明白”。这种模式使农村社会变得既具活力又稳定有序。广大农民对决策的参与和监督，不仅不会使决策效率低下，反而能增强决策的透明度和公信度，能有效防止决策失误并提高决策的可行性。不仅如此，直接选举、民主决策、公开监督又能使腐败现象得到有效遏制。
　　“四位一体”的村级治理模式能充分整合农村各级各类资源，实现各主体之间的良性互动，从而充分调动村民的积极性，真正实现农民当家作主，从整体上对村级工作进行全面规划，促进又好又快发展，使基层民主有一个良好的政治环境。
　　三、理顺村治新模式中“四驾马车”之间的关系，实现权力的相互平衡与制约，推进基层民主不断完善与发展
　　“四位一体”的村民自治运行模式是基层民主进程中的一个新发展。这“四驾马车”若并驾齐驱，则飞速前行；若相互推诿，则寸步难行。因此，要按照领导、决策、执行、监督相互制约、相互协调的要求，分离村级自治权，构建由村党支部行使领导权、村民代表会议行使决策权、村委会行使执行权和管理权、村务监事会行使监督权的权力框架，实现权力的均衡与制约，有效化解村级治理中的矛盾，不断推进基层民主的发展。
　　1．发挥村党支部的领导核心作用，统管全局
　　
　　从制度变迁的类型学角度看，“村民自治无论何时都必须依赖执政党的推动”［6］。党的领导是村民自治健康发展的政治保证，没有党的领导就不可能有真正意义上的村民自治。然而，由于村党支部和村委会权力界限不清，往往呈现两委争权现象，要么党组织领导作用弱化，要么“党政不分”、“以党代政”，使村支两委关系恶化。因此，如何将村党支部的领导作用落到实处就成为村民自治中亟待解决的重要问题。
　　在村民自治中，党支部的领导核心作用是由我国民主政治的性质决定的，也是由农村基层党组织的地位和作用决定的。这就要求村党支部在村级事务治理中善于加强领导，协调好各方关系，提高党组织的影响力和凝聚力。村民委员会、村民代表会议、村务监事会都必须在党支部的领导下依法开展自治活动和各项工作。村党支部的核心作用表现在：协调好村委会、村民代表会议、村务监事会三者之间的关系；做好选举工作，保证民主选举的真实性、合法性，将能干事、会干事、愿干事的人通过民主选举的渠道输送到村级组织中来；广泛收集民意，将上级党和政府的政策制定成符合本地实际的措施、方案，完善经济管理、社会治安、移风易俗、计划生育等方面的制度。村党支部通过组织引导村民代表积极参政议政、科学决策，通过组织党员带动群众落实村代会决议、实行民主管理、带领党员群众对村委会和村政、村务工作进行监督等活动，体现党在基层的实实在在的领导。
　　2．确立村民代表会议的决策主体作用，实现民主、科学决策
　　村民自治制度的核心是村庄公共事务的民主决策，凡涉及村民利益的重大村务，均应召集村民代表会议由群众民主决策。然而，在现行体制下，村民代表的产生以及村民代表会议的召开都在村干部的控制之中，村民代表会议很少召开。即使召集了，其议题往往是通报村务，很少讨论、决定村庄公共事务。村务主要由村级领导班子或村庄“权力精英”决策、管理，这导致决策不民主甚至失误，有损集体利益和群众个人利益。
　　在“四位一体”的村治组织架构中，村民代表会议是决策机构，对村内重大事务的决策具有最高权威性。它有权制定村规民约，有权听取村委会的工作汇报和村务办理情况，有权纠正村干部侵害村民利益的行为；对村干部有监督评议权，对村里重大立项和收支预算有审批权，对不合格的村委会成员有撤换、补选的权力等。在村庄治理中，必须确立村民代表会议的决策作用，明确规定重要村务必须经村民代表会议通过，否则就无效，以便做到民主、科学决策。同时，要通过制度和机制保障村民代表会议决策权的行使，充分发挥其在村庄治理中的作用；确保村民参与村内事务的广泛性和有效性，突出群众的主体地位，使决策在最大程度上体现群众意愿，体现村民当家作主的本质。
　　3．加强村委会的日常管理职能，有效执行村务决策
　　村民委员会是村务的执行和管理机构，负责村庄公共事务的具体管理和村务决策的执行。可是，在实践中，不少村民委员会并没有按制度要求积极、有效地开展村民自治活动。相反，其主要精力投入到了乡镇政府下派政务的落实上，成为了一个“准政府”机构，其角色和功能呈现出“行政化”倾向，没有管好该管的事。
　　在“四位一体”的村治模式中，村委会应在党支部的领导下，在法律和政策允许的范围内，组织村民依法开展自治活动、管理全村事务。村委会要坚持发扬民主，按照民主程序，将重大事务提交村民代表会议讨论通过，并负责具体落实。它的主要职责在于：执行并具体组织实施村民代表会议的决议决定；办理本村的公共事务和公益事业，调解民间纠纷，维护本村社会治安；支持和组织村民发展经济；保障村民合法的财产权和其他合法权益，依法管理本村土地和其他财产；执行上级政府交办的任务，协助政府机关做好工作。村委会要直接对村民代表会议负责并报告工作，并受其监督，同时还要自觉地接受党支部的领导，接受党组织和全体村民的监督。总之，村委会不仅要对上负责，更要对下负责，切实为群众办实事。
　　4．强化村务监事会的监督作用，保障村民自治的良性运行
　　当前的村庄治理中，权力失衡的村级政治需要强有力的监督。村民代表会议制度本来是为监督村干部公共权力的行使而设置的，但在实践中，村民代表会议制度对村干部的监督与控制常常流于形式。因而，设立独立的村务监事会是非常必要的，它能有效预防和遏制腐败，增强群众对干部的信任，确保“群众放心，工作舒心，上级省心”。
　　在“四位一体”的村治组织架构中，村务监事会是民主政治中的权力制衡机构，能确保依法治村的实现。监事会在村党支部领导下代表村民独立行使监督权，全程参与村务决策和管理活动，监督村干部正确履行工作职责，使民主监督渗透到村民自治的全过程。它可以对村干部贯彻落实党的路线、方针、政策及村级管理制度执行情况实行监督；对执行村民代表会议的情况及时进行跟踪监督；对村“两委”工作运行情况、廉洁情况以及党务、村务、财务公开情况进行严格监督。这样，能大大改变以往事后监督的“马后炮”状况，把村干部的腐败行为消灭在萌芽状态。此外，它还可协助党委对村干部进行年终述职考评，对不称职的村“两委”干部可以提出罢免。制度创新会产生鲶鱼效应。对村干部、村党务、村务的监督，必然会提高重要村务决策的公开性、科学性以及村干部行使权力的公正性，能有效维护村集体和村民的利益，改变村民对村级公共事务的漠然态度，激发村民的自治活力。
　　总之，只有明确村党支部、村民代表会议、村委会、村务监事会的权力行使范围，才能实现各项工作的有机衔接，使领导者、决策者、具体执行者、监督者各司其责，从而建立起一种纵向上的服从负责关系和横向上的分权制衡、制约关系，确保村民自治的良性运行。
　　 参考文献：
　　［1］徐勇.村民自治的深化：权力的保障与社区重建——新世纪以来中国村民自治发展的走向［J］.政治发展研究，2005（4）.
　　［2］江泽民.全面建设小康社会，开创中国特色社会主义事业新局面［N］.人民日报，2002-11-08.
　　［3］胡锦涛.高举中国特色社会主义伟