社会管理法治机制建设若干问题探讨

　　作者简介：顾华详(1967- )，男，江苏海安人，新疆优秀法学家(首届)，中共新疆维吾尔自治区委员会政策研究室调研员、副处长、新疆师范大学客座教授、硕士研究生导师，主要从事民商法学、比较法学研究。摘要：法治建设是加强和创新社会管理的制度基础和根本保证。依法加强和创新社会管理，必须坚持构建确保社会安定有序和谐稳定的法治机制，构建保障公共安全预警防控体系高效运行的法治机制，构建强化宗教事务和虚拟社会管控的法治机制，构建并强化各部门联动共抓、共同维护公共安全和应急管理的责任机制，确保依法加强和创新社会管理的各项工作得以顺利推进，并且取得人民群众满意的成效。
　　关键词：社会管理；安定和谐；宗教事务；预警防控；法治机制
　　中图分类号：D902文献标识码：A文章编号：1004-1605（2012）04-0067-05
　　加强和创新社会管理，必须坚持以中国特色社会主义法律体系为指导，确保加强和创新社会管理的各项工作依法进行，这是加强社会主义民主法制建设、做好依法加强和创新社会管理工作的根本前提。我国现阶段社会管理领域的矛盾处于易发、高发阶段。在这一阶段，多种矛盾交织合流、国内矛盾易受国际因素影响、矛盾形式与内容更趋复杂多变、矛盾“连锁反应”与“蝴蝶效应”频繁转化、矛盾的顽固性爆发性增强、平息和化解的难度显著增大，只有加强和创新社会管理，才能最大限度地激发社会活力、最大限度增加和谐因素、最有效地解决影响社会和谐稳定的突出问题。实现“良法善治”是加强和创新社会管理的最终追求之一，而要保证“良法善治”得到真正有效地实施，就必须满足法治的基本要求，站在新的起点上推进法治国家建设，确保更多公平与正义的阳光照进百姓心坎。所以说，积极构建更加有利于加强和创新社会管理的法治机制，已是时代赋予的一个亟待认真研究的重大课题。
　　一、构建确保社会安定有序和谐发展的法治机制
　　1.健全综治信访和维稳的法治机制。加强和创新社会管理，确保社会安定有序和谐发展始终是第一位的基础性工作。邓小平同志早在南方谈话中就明确指出：“不仅经济要上去，社会秩序、社会风气也要搞好，两个文明建设都要超过他们，这才是有中国特色的社会主义。新加坡的社会秩序算是好的，他们管得严，我们应当借鉴他们的经验，而且比他们管得更好。”［1］保持社会安定和谐有序是加强和创新社会管理的重点，关键是坚持完善县(市区)、乡镇(街道)、村(社区)三级综治信访维稳中心(工作站)平台建设，推动司法资源与社会资源有机结合。为此，必须确立司法社会化、秩序化的工作思路，积极开展“走近司法”、“和谐司法”、“有序司法”等系列主题实践活动，构建涉诉矛盾纠纷多元化解机制，采取“诉调对接”、挂职街道(乡镇)政法副书记、市(居)民法官、周末法庭、爱心超市等在实践中有实效的特色做法，有效遏制诉讼案件的大幅上升，努力做到通过追究犯罪以恢复社会秩序；必须坚持“宽严相济”的刑事司法政策与刑事和解政策的精神，和谐有序地审理刑事案件，积极依法促进原被告双方达成和解，以确保促进审判工作的各项质效指标得到明显提升。此外，可以组织公共政策和法学专家与法律工作者下社区，深入到矛盾多、问题复杂的区域，与群众面对面地交流，通过辨法析理、溯本清源，为群众解除思想疙瘩，舒解过激情绪，促进问题解决。同时，还必须加强制度建设，实施重大决策社会稳定风险评估与预告机制，不断创新信访机构设置和工作机制，着力推行错时基层信访工作法，进一步完善领导干部下访、约访、接访、回访及信访“一卡通”联系群众制度和包案调处信访制度，推行信访听证制、三级终结制，推进矛盾纠纷排查、社会治安问题、重点人员管控、安全隐患预防等“四项排查整治”工作常态化、制度化和法治化。
　　2.依法构建矛盾纠纷大调解体系。加强和创新社会管理是要为老百姓解决实实在在的难题，为社会和谐稳定奠定坚实基础。而及时、便捷地解决矛盾纠纷日渐增多的问题，必须着力健全人民调解、行政调解、司法调解相衔接的大调解机制；回归源头，走群众路线，寻求用群众智慧解决矛盾纠纷的方式方法；探索化解矛盾纠纷、缓解基层信访和审判机关压力的有效途径；坚持调解优先，加强矛盾纠纷预防化解工作，狠抓排查调处网络建设，构筑大调解工作格局。为此，应建立县(市区)社会矛盾纠纷大调解工作领导小组，健全乡镇(街道)、村(社区)两级调解组织，着力完善劳资纠纷、婚姻家庭、医患纠纷、法院诉前、交通事故、消费者权益等六大专业调解中心，依托行业协会建立健全企业内部调解组织；在村(社区)建设一批“专家型调解工作室”，在基层人民法庭建立联合调解委员会，在派出所建立治安纠纷调解中心，确保矛盾纠纷能够得到及时调解和化解。从实践来看，纠纷事件发生后的3小时内，是处理矛盾纠纷的黄金时间段。因此，应在充分发挥联合调解机制作用的基础上，积极构建矛盾纠纷“3小时黄金处理”和“无时限陪伴”两大纠纷调解快速处理机制，确保在纠纷发生后的3小时以内，调解机构和人员及时介入，努力将矛盾纠纷化解在辖区内，以有效防止矛盾纠纷升级、范围扩大和性质发生变化。同时，还要着力完善诉调、检调和警调对接机制，促进人民调解、行政调解、司法调解衔接联动，努力形成多层次、社会化、全覆盖的矛盾纠纷调解体系，确保矛盾纠纷得到及时调解，积案得到尽早化解，越级上访、“民转刑”案件和群体性事件的数量不断下降，个人极端行为危害社会案(事)件、重特大集体越级上访及其它严重影响社会稳定的案(事)件，能够得到有效预警和控制。
　　3.依法完善社会治安防控体系。加强和创新社会管理，重在预防影响或者破坏社会管理的因素出现，只有及时排除隐患，做到未雨绸缪，防微杜渐，才能够更好地为老百姓构建一个和谐安宁的工作生活环境。切实加强社会治安工作不能搞运动，但开展工作必须有气势。没有气势，没有群众支持，很难奏效。［2］因此，必须坚持按照全面设防、一体运作、有效管控、精确打击的要求，着力深化平安创建活动，建立健全人防、物防、技防相结合的全方位、立体化的治安防控体系，构建省市区、地州(市)、县(市区)、乡镇(街道)治安卡口监控系统“四道防线”；着力推行社区网格化管理，不断扩大城乡智能化防控覆盖面，特别是要从严落实校园、道路、食品药品、消防等安全措施，推进街面防范网格化、社区防范物业化、农村防范自治化、场所防范保安化、重点部位技防化；着力加强社会治安动态视频监控系统和社会监控系统建设，努力实现城市高效率视频监控系统网络全覆盖；着力健全基层治安协作联防机制，推动警力下沉和资源倾斜，切实加强治安复杂场所管控，对群众反应强烈的治安、非法宗教等问题和重点地区，建立领导干部联系点制度，实行限期集中整治；着力提升打击效能，始终保持对刑事犯罪行为的严打高压态势，有效压缩犯罪空间。从国外的经验来看，鉴于国内极端暴力、恐怖事件频发和挪威国内发生恶性极端暴力事件，美国政府发布了《授权地方同事(Colleague)以防止在美国的暴力极端主义》的文件，强调充分发挥社区的参与性，把加强社区防恐作为核心理念，并以此为基础编织覆盖整个社会的防范大网。在《国家安全战略》中，美国政府明确指出，应对此类威胁的最好防御措施是充分调动家庭、社区和地方机构，使之充分了解相关情况。因为极端暴力分子常将目标锁定于儿童、家庭和邻居，相较于公共机构，社区居民往往能未雨绸缪地发现问题的苗头。为此，联邦政府在增加对情报收集工作投资的同时，扩展与社区的接触，并授权于社区防止暴力极端主义，加强与可能成为极端暴力分子攻击目标的社区联系和接触，与社区及时分享极端暴力分子及组织活动的情报，积极寻求有效支持社区行动的具体措施。［3］我国应该积极借鉴国外的有益经验，切实强化社区(乡村)的反恐维稳能力。
　　
　　二、构建保障公共安全预警防控体系
　　高效运行的法治机制
　　1.依法完善公共安全和应急处突机制。切实完成应急处突任务、确保公共安全，既是加强和创新社会管理的难点，也是赢得老百姓满意度的关键点。因此，各部门机关单位、军警民都必须切实做到“召之即来、来之能战、战则必胜”，“反恐确保制胜、维稳确保平安、处突确保有效、执勤确保安全”；必须坚持打防结合、预防为主，落实社会治安综合治理的各项措施；必须坚持预防和应急处突并重、常态和非常态结合，按照处置突发公共安全事件工作意见的要求，健全联合指挥体系和分级响应的联动机制，提高预知、预警、预防应急处置的能力和水平。在现阶段，要十分重视加强反恐严打体系建设，建立和完善上下联通、指挥高效、运转顺畅、处置及时有力的工作体制机制，坚决把各类渗透破坏活动消灭在预谋阶段和行动之前，处置在第一时间和第一现场。同时，还要进一步完善自然灾害、事故灾害、公共卫生事件、突发事件、社会安全事件的监测预警机制、信息情报共享机制、社会稳定风险评估调查机制、应急处置机制、社会动员机制、军警民联动机制、应急救灾物资生产储备调用补偿机制、信息发布和舆论引导机制，不断提高社会风险管控能力，增强保障公共安全和应急处突的实力。
　　2.健全食品、药品安全生产监管法治机制。安全问题始终是老百姓高度关注、社会聚焦度比较集中的问题，也是加强和创新社会管理的重点。当前，食品药品安全涉及社会面最广泛、影响面最大，因此，要着力健全食品药品安全标准和突发应急事件的处置体系，全方位构建食品药品安全网，包括健全由食品安全部门监管责任、属地监管责任、综合监管责任、行业管理责任构成的责任体系，完善“责任明确、落实到人、权责明晰、责任倒查、严惩不贷”的机制并实行“市(县区)长负责制”；建立食品药品质量追溯制度，形成来源可追溯、去向可查证、责任可查究的安全责任链；切实提高基层快速免费检测能力，整合社会检测资源，构建社会公共检测服务平台，重点监控剧毒高残留农药、违禁兽药、食品添加剂及非法添加物。全面推行流通领域食品市场准入和退出机制，特别是要加强对乳品、肉制品、豆制品、调味品、酒类等高风险食品的监控；全面提高农产品质量安全水平，构建从源头预防与治理农药、化肥、种子、种植、加工、运输、储藏、销售等各个环节的安全监控机制，确保各个环节都能够实现责任倒查，确保其中任何一个环节出问题都能够做到及时预警，确保人民群众吃上放心安全的食品。［4］同时，要为食品药品安全提供法律保障。人民检察院、人民法院应联手依法严惩危害食品药品安全的刑事犯罪行为，对有累犯、惯犯、共同犯罪的主犯、犯罪集团的首要分子等情节、以及犯罪数额巨大、情节恶劣、危害严重、群众反应强烈，给国家和人民利益造成重大损失的犯罪分子，要坚决依法严惩，罪当判处死刑的，决不从轻处罚；对有自首、立功、从犯等法定从宽情节的犯罪分子，应依法从宽处理。应坚持依法严厉打击各类“黑保护伞”，凡国家工作人员包庇、纵容危害食品药品安全违法犯罪行为的，以及在食品药品安全监管和查处危害食品药品安全违法犯罪活动中有收受贿赂、玩忽职守、滥用职权、通风报信、跑风漏气、徇私枉法、渎职和不作为等行为，构成犯罪的，应坚决依法从重处罚。同时，应依法用足用好罚金和没收财产等刑罚手段，加大财产刑适用力度，力求彻底剥夺犯罪分子再次犯罪的能力；做好刑事附带民事诉讼的处理工作，力求依法最大限度地挽回受害人或受害单位的损失。
　　三、构建强化宗教事务和虚拟社会管控的法治机制
　　1.坚持依法加强宗教事务管理。宗教的群众性、民族性特点十分突出，对社会管理创新的影响非常深远，特别是社会转型期，给我国宗教管理部门的工作带来了诸多新挑战，使宗教管理工作面临的形势更加严峻和复杂。当前，国际恐怖主义和包括“东突”势力在内的境内外民族分裂势力、宗教极端势力和暴力恐怖势力等“三股势力”，披着宗教的外衣，利用宗教加紧对我国实施以“西化”、“分化”为目的的渗透、分裂、颠覆和破坏活动，他们极力扩张势力范围，规模、组织社会化程度不断提高，对社会管理的危害性很大。因此，绝不可低估宗教问题在社会管理乃至当今世界政治社会生活中的重要影响。要了解当今世界，切实加强和创新社会管理，就必须了解宗教，依法管理好宗教。谁管理不好宗教事务，谁就难以加强和创新社会管理。“9·11”事件的发生，就包涵很深刻的宗教背景，策划和参与“9·11”事件的恐怖分子都是宗教极端分子。宗教问题从来就不是孤立存在的，它总是同政治、经济、文化、民族等方面历史和现实的矛盾相交错，而且牵涉到数量庞大的信教群众，因此，如何对待和处理宗教问题，始终是一个很敏感、很复杂的社会课题。马克思、恩格斯认为，宗教的根源不是在天上，而是在人间。所以，毫无疑问，宗教事务管理应该是现实社会管理的重要组成部分。宗教关系是社会政治生活领域涉及国家全局的五个重要关系(政党关系、民族关系、宗教关系、阶层关系、海内外同胞关系)之一，保持和促进包括宗教关系在内的五大关系的和谐，事关中国特色社会主义事业的全局，事关构建社会主义和谐社会的进程，事关民族团结与社会稳定，事关党和国家的兴旺发达和长治久安，因此，必须在加强和创新社会管理中做好宗教事务管理工作。引导宗教与社会主义社会相适应，使其成为加强社会管理、构建和谐社会的积极因素。为此，应进一步全面贯彻党的宗教信仰自由政策，坚持宗教独立自主自办原则，依法管理宗教事务；应借鉴国外的成功经验，健全国家法律法规与地方法规制度相互衔接配套的宗教事务管理法律体系，加大法律法规的落实力度；坚持并不断完善在宗教事务管理工作中长期形成的、行之有效的政策制度、体制机制和有针对性、操作性、可行性的措施，进一步加强和创新宗教事务管理，不断提高宗教事务管理的法治化、规范化、科学化水平；进一步细化、强化国家对宗教团体、宗教人员、宗教活动和宗教活动场所和宗教宣传品的监管；推进户籍管理、流动人口管理、法制教育、治安管理、综合治理、消防管理进寺院，进一步深化“平安寺院(庙)”建设，全面落实社会治安综合治理各项措施。在当前，特别要着力解决好对宗教事务“不敢管、不愿管、不会管”的问题，切实做到“保护合法、制止非法、抵御渗透、打击犯罪”，切实管好宗教人士、管好宗教场所、管好宗教活动，坚决依法严禁任何人利用宗教进行破坏社会秩序、损害公民身体健康、干预行政、司法、教育等国家职能的活动，坚决依法制止非法宗教活动。凡是违反我国宪法、法律、法规、政策，以及地方宗教事务管理法规、规章的宗教活动，都属于非法宗教活动。一切非法宗教活动都是影响社会管理的重要因素，必须坚决依法制止。在重点地区，还要深入开展集中整治工作，坚决取缔违法乱建寺院、地下讲经、跨地区讲经、私带信徒、放口唤、收课税聚敛钱财等非法宗教活动，凡是进行非法宗教活动的，必须交由相关部门严肃处理，构成犯罪的，应依法移交司法机关处理。
　　2.依法遏制国外宗教极端势力对我国的威胁。要坚决抵御境外敌对势力利用宗教进行的渗透和分裂活动，进一步加强国际合作，共同打击利用宗教进行的颠覆破坏活动，共同遏制宗教极端势力的发展，共同防控宗教极端势力的恐怖袭击；依法严禁境外宗教组织、团体和个人干预我国宗教事务，健全有关宗教极端势力最新发展趋势的双边或多边交流、沟通和信息共享机制，严防国外宗教极端势力针对我国的各种渗透、干扰和破坏活动。当前，由于宗教传播的跨国性、开放性、虚拟性、伪善性、渗透性和复杂性，加之西方国家“福音化”外交政策的干扰，特别是美国力图使我国宗教问题“国际化”险恶意图的推进，已经打破了我国改革开放之前相对稳定的宗教生态。这对目前的宗教格局形成强烈冲击，并且对现行的宗教管理法律和政策形成了严峻挑战，使我国国家安全面临着“传统安全威胁与非传统安全威胁”双重因素相互交织的局面。国内外的宗教极端势力从海陆空和互联网等多种渠道，不计成本、不择手段地针对人们思想防线展开的“和平演变”，不仅在日常生活中通过润物细无声的方式，潜移默化地搞乱甚至颠覆民众的社会主义思想和价值观，而且在特定的条件和环境下，以山崩海啸之势直接危害国家安全。面对新形势，我们必须创新社会管理，加强法治建设。如果在这一点上做不到位，就会犯一个最严重、最低级、最幼稚、无可挽回的巨大错误。
　　
　　3.大力推进网络虚拟社会管理的法治化。信息时代的自媒体阶段对现行的社会管理格局产生了广泛而深远的影响，由其构建的“网络虚拟社会”，其实质仍然是一个实实在在的现实社会。只是这个“虚拟社会”比“现实社会”更加复杂、更加变幻莫测，管理和服务的难度更大，对法治的需求更加迫切。依法加强对网络虚拟社会的管理，是对法治智慧的一场全新的考量。因此，应始终坚持“积极利用、科学发展、依法管理、确保安全”的方针，围绕“发展健康向上的网络文化”主旨，依法推进网络虚拟社会的“建设”与“管理”，推进虚拟社会管理的常态化、制度化与法治化。具体地说，要落实“谁经营谁负责、谁接入谁负责、谁主管谁负责、谁审批谁监管”责任制，推进和规范信息网络管理制度，依法打击和防范利用信息网络进行的各种违法犯罪活动；应树立主动作为意识，坚持高度自觉、创新思维，把网络建设与发展纳入经济社会发展全局；应积极深入研究网络犯罪领域出现的新情况新问题新特点，把强化科技手段与创新工作机制、提升执法理念有机统一起来，不断加强部门配合协作与区域警务合作，特别是各警种、各部门的密切合作；要重视区域协调与国际合作，积极健全国际执法合作机制，搭建警务合作平台，不断提升防范和打击网络违法犯罪的能力与水平；要实行信息网络用户身份认证制，健全打击利用网络从事违法犯罪行为的落地查人制度，严格规定网络企业出现一次重大违反规制、造成严重社会负面影响的，其网络主办者、出资者终身不得从事与网络行业相关的业务。［5］要加强法律监管与行业自律，依法明确危害信息安全和社会稳定的行为必须承担法律责任，特别是要依法明确信息行政主管部门、信息发布、传输者保障未成年人网络信息安全的法律责任，坚决打击信息网络危害未成年人身心健康成长的违法行为；要构建统筹规范信息安全的高效新型监管体制，确保把互联网建设成维护和促进国家长治久安的信息平台；要提高健康向上的网络文化产品和服务供给能力，重视创作和传播优秀网络文化作品，积极推进“贴近实际、贴近生活、贴近群众”的网络文化建设，引导社会关注点，弘扬正气新风，营造文明和谐的网络环境。
　　四、构建并强化各部门联动共抓、
　　共同维护公共安全和应急管理的责任机制
　　1.依法构建各部门联动共抓的工作机制。社会管理是一个涉及所有领域的庞杂、复杂、宏大而且必须深入持久推进的系统工程。影响和制约社会管理的一个事项往往涉及到多个部门机关，因此，迫切需要健全各个相关部门机关联动共抓的法律法规，依法赋予各有关部门和机关联合行动的法定职权。这就要求通过立法在质检、工商、商务、农业、食药监、卫生、安监、城管、交通运输、仓储、文化、广播电视、新闻出版等相关部门间建立健全信息交流、情况通报、鉴定检测、案件移送等合作机制，以确保形成整体合力。
　　2.依法强化公共安全和应急管理责任。涉及公共安全的突发事件具有群体性的特点，社会影响大、公众关注度高、社会熔点低，是社会管理的重点和难点。处置此类事件，对应急管理决策提出了极高的要求。决策的完善程度及质量高低，不仅影响着突发事件的发生率，也是有效化解突发事件的关键。因此，必须健全应急管理决策制度和机制，重点是要建立针对风险的决策和预防机制、理性化的决策沟通机制、社会各方面参与决策的机制、决策工作责任制、集体决策制、基层决策机制、决策的反馈机制等。决策要有利于维护国家安全与社会稳定、坚持以人为本、重在减少危害，要做到信息及时、准确、系统、全面，可操作性、动态性、适应性、应变性强，果断快速及时，目标导向明确。为此，必须全面提高决策者素质，完善决策手段的现代化，遵循科学决策的程序，切实做好决策方案的宣传，增强决策的透明度，争取群众的支持和理解。为保证决策得到执行并达到预期效果，要着力落实生产企业的主体责任、职能部门的监管责任、各级政府的领导责任，坚决改变过去那种“问责迟迟、问责过轻”的错误做法，切实加大问责和惩处力度。此外，还要加强安全监管监察能力建设，严格安全目标考核与责任追究，实行重大隐患治理逐级挂牌督办和整改效果评价制度；深化安全领域的专项治理，进一步加大技防和人防力度，加强安全保障和预警机制建设，加大违规违章行为整治力度；健全突发事件预防预警和应急处置机制，强化应急物资储备供应体系和应急避难场所建设，狠抓应急救援队伍建设，严格落实突发事件责任追究制度，加强全民风险防范和应急处置能力建设，不断提高全社会的危机管理和风险防控能力。□
　　参考文献：
　　［1］邓小平．邓小平文选：第3卷［M］．北京：人民出版社，1993：378-379.
　　［2］江泽民．江泽民文选：第3卷［M］．北京：人民出版社，2006：208、558、373.
　　［3］温宪．美国编织社区反恐网［N］．人民日报，2011-08-05(3).
　　［4］顾华详．让老百姓吃得更放心——《新疆维吾尔自治区实施〈中华人民共和国农产品质量安全法〉办法》解读［J］．今日新疆，2011(10)上半月刊.
　　［5］中国行政管理学会课题组．中国群体性突发事件成因及对策［M］．北京：国家行政学院出版社，2009：66.
　　责任编辑：钱国华