扶贫是一门智慧学

　　从20世纪八九十年代起到新世纪初，我国的扶贫工作已成为综合治理贫困问题的系统工程。它的作用早已超出减贫摘帽，更发挥了促进社会稳定和协调发展的作用。目前，按照新一轮的《中国农村扶贫开发纲要(2011-2020)》，扶贫开发攻坚战正在向纵深推进。所谓纵深，是因为它涉及政府、社会、农村、群众的各个参与体。怎样形成“合力”，政府该如何作为，使之起到社会管理的“正效应”？记者采访了四川省委、省政府决策咨询委员会委员、省扶贫外资项目管理中心主任王思铁。
　　
　　记者：政府在整个扶贫工作格局中应是何角色？
　　王思铁（下称“王”）：我国的扶贫工作历来是“政府主导，社会参与”。扶贫资金在70年代末到80年代初，全部来自中央财政拨款，此后则来源于中央财政、地方政府财政以及扶贫信贷。在这一扶贫模式中，政府的主导地位不仅仅体现在资金的来源，还体现在扶贫政策的指定与执行，资源的控制与决策方面。因此在实践中，全局的资源配置需要政府的顶层设计。
　　
　　记者：我们在扶贫工作面临的许多困局和乱象中，都可以看到基层官员“政绩冲动”的影子，这与执政党“执政为民”的理念无疑是相悖的，那么应当怎样抑制决策者的这种“政绩冲动”？
　　王：一些地方官员的“政绩冲动”使得扶贫这一普惠工程的公平性大大受损，不少贫困地区老百姓实际上没有享受到它的惠泽。我们除了在意识上要提倡以长远的、科学的、可持续性的发展观来规划扶贫工作，还要在完善激励约束机制上有新的举措。在新一轮扶贫开发纲要中，我们将实行“五挂钩”制度（扶贫开发与农民增收、经济发展、评先评优、效能考核、干部使用挂钩），在这样的要求下，干部若为了政绩，不摘帽、装贫、造贫，搞形象工程，反而自己得不到提拔和重用。这样，制度就更有力。
　　
　　记者：目前国家重点扶贫对象的遴选机制存在哪些问题，应怎样再进一步改进？
　　王：中央决定，将农民年人均纯收入2300元作为新的国家扶贫标准，在这一标准下，势必更多低收入人口将被纳入扶贫范围。然而，目前国家的重点扶贫对象仅包括国家重点县、特困片区、多村连片集合体以及其他贫困群体，这样一来，谁能进入国家的扶贫重点“视野”成为公平性问题。
　　虽然，国家重点扶贫的原则是“先难后易”，最贫困的最先重点扶持，然而10年一轮的时间对于不少地方来说“政策空缺”太长，可考虑缩短为5年变更一次名单。另外，我们也在思考深入到贫困村庄和具体的农户，使扶贫的“识别机制”更精准。另外，国家重点扶贫的准入和退出机制，可以跟干部考核挂钩，解决贫困县名单“只进不出”的问题。
　　当然，任何国家都不能说可以由政府完全“包揽”贫困问题，无论是专项扶贫、还是行业扶贫，都需要形成多层面、多主体的分级机制，对口进行帮扶。
　　
　　记者：由于政府大包大揽过多，在传统扶贫项目的实施与管理之中，贫困群众一直处于被动状态，依赖政府的思想严重。应该怎样提升群众的“话语权”？
　　王：过去，扶贫没有把贫困者当成脱贫的主体而是把他们当作脱贫的对象，在整个扶贫过程中，扶贫者很少与贫困者沟通、交流。群众要么缺乏扶贫惠顾，要么被政策强加于身，无法参与扶贫工程的决策制定。
　　现在我们倡导“参与式扶贫”，把贫困者放在反贫困的主体位置上，充分尊重贫困群众在项目选择、实施和管理过程中的知情权、选择权、决策权、监督权和管理权。总的来说，就是让老百姓有权“说话、做事”。借助于外部的帮助，困难群众可以选择发展项目、制订发展计划，并参与计划的执行和项目的实施管理，包括项目设计、项目决策、项目实施、项目监督等全部项目工作都是扶贫对象“自己的事”。
　　“参与式扶贫”主要是寻求“政府引导、群众参与、市场调节”的最佳结合点，使贫困村群众在参与项目的过程中培养“自愿脱贫、我要脱贫”的意识，逐步提高其自力更生、艰苦创业的能力，变“要我做”为“我要做”。同时，“参与式扶贫”还能使扶贫项目、资金更加透明化，从源头上堵塞了扶贫资金被截留、挪用等现象的发生，农民得到了实惠，干部得到了保护。
　　记者：关于国家下拨给基层的扶贫资金，在使用上具体应有哪些原则？
　　王：中央财政综合扶贫投入，包括中央财政专项扶贫资金、农村低保等保障民生政策、支持农业生产政策等7个方面。在2011年投入的1618亿元里，有619亿元用于支持农村贫困地区发展的农业生产，有566亿元直接用于改善民生的投入。可以看出国家的“可持续发展”思路，即以“开发”的思维来做“扶贫”的工作，突出可再生、可再造的长远视角。因此，基层在运用资金、项目时，也需按照“规划先行”的思路，制定计划，杜绝随意性、浪费性使用。具体操作上，是“规划引导资金，资金跟着市场走”，既保证了政府的规划意图，又激活市场、优化地配置了资源。
　　
　　记者：要使重点扶贫的名单准入取得公平性，要使各个扶贫项目、资金都周转正常，真正用于贫困人群，必然应当让扶贫工作置于阳光之下。那么，具体有哪些监管措施？
　　王：总的来说，要阳光化，就是扶贫工作要实现“公告、公示、公开”的“三公”，要经过“三公”之后才能成为决策。2011年11月，财政部、国家发改委、国务院扶贫办发布了修订后的《财政专项扶贫资金管理办法》，不仅就财政专项扶贫资金的管理、投向、使用效益作了一些新规定，还增加了公告公示制度的要求。
　　在新的办法中，明确了市、县两级业务部门的监管方式。扶贫资金依法管理、分级负责、全过程全方位监管、专款专用和效益等5大原则也被要求用于资金的分配、拨付、管理和使用的各个环节。在监督主体上，将由扶贫机构内部监管和纪检监察外部监管相结合，上级监管和群众监管相结合。另外，我们还有较为健全的“投诉人机制”，保持投诉渠道通畅。
　　
　　记者：现实生活中，一些地方发生群体性事件也是因为长期贫困、拆迁或移民中相关利益受损而造成。怎样看待扶贫工作在社会管理中的重要性？
　　王：当下，“社会管理创新”已经成为大家关心的一个热门话题。对于“社会管理”的理解，各国自有各不相同的特点。扶贫工作，现在已经形成了“大扶贫”的概念，即政府和各个社会团体都要参与到扶贫工作中来，在整个社会系统中实现协调运转、有效扶持。因此，扶贫工作的组织、指挥、监督和调节也是一种“社会管理”。
　　作为社会管理的一种，扶贫说到底也是对人的管理和服务。这就要求我们的管理要适应变化，不断创新。不同地区因其不同的资源情况，要实施不同管理。比如“产业再造”，在富矿、富农地区要提，而资源枯竭地就不能一味要求，这样势必引起空壳的“面子工程”。
　　同时，要注重社会公正，它的核心是机会均等：同样的钱、项目和载体。一个社会给个体发展的机会越是平等，公众对社会差异就越能表示认同。反过来看，在社会差异容忍度大的社会，更多的人生活在不断能得到改善的希望之中，发展的动力就越强，社会发展处于正效应，反之则处于负效应。
　　我们也正在转变思路，在扶贫工作的细节中加入管理的智慧。在新一轮的《中国农村扶贫开发纲要(2011-2020)》中，“实行党政一把手负总责的扶贫开发工作责任制”，按“任务到县、村为单元、分批实施、竣工验收”要求落实责任，“把扶贫开发工作成效作为衡量贫困地区各级干部政绩和提拔使用的重要依据”等规定也体现了中央对扶贫工作管理上的更高要求。