官场“上头来人”:情与法冲突烦恼

　　评述由头 “上头来人”的中国式隐忧
　　 岁末年初，各种调研、检查、考评纷至沓来，基层政府官员小心翼翼，“上头来人”酒足饭饱之余走马观花，让公务接待只剩下了“接待”。
　　“上头来人”原本是让政令上达下传，提高各级政府行政效率的有效沟通。但当这种公务往来被扭曲成拉关系、找资源、表政绩而令下级官员疲于应付，那势必将使“上头来人”最终流于形式化，还可能产生腐败空间。那么，这一问题产生的根源是什么？又如何破解这一悖论，让“上头来人”发挥其应有的作用？
　　
　　 “上头来人”矛盾的根源
　　
　　当今中国官场，流行一句大实话：“既怕上头来人，又怕上头不来人，更怕上头没有人”。寥寥数语，言简意赅，通俗晓畅，既道尽了官员的心态，也道明了官场的生态，还道出了“情法冲突”这一烦恼根。
　　作为“跑部钱进”的反方向运动，“上头来人”也是政府间博弈的重头戏，机遇难得，事关重大。两者均属合法公务，却都留有大量人情空间，漏洞极大。为了接待好“上官”、争取最大利益，“下官”们既要用足法律与财政，更要用尽人情与脑筋，变“上头来人”为“上头有人”。为此，极易引发人情与法律的冲突，下官们难免要承受身心煎熬与撕裂之苦。故而，此根若是不去，官员烦恼难断，官场积弊难除。
　　究其根源，在法理上，地方政府既要对本级人大负责，也要对上级政府负责。而事实上，无论是（人）事权，还是财权，大权都始终掌握在上级政府手里。如此一来，无论上头是否来人，无论来者有无公务，“上头”始终大权在握。故而，无论是对“下头”发展的影响，还是对“下官”仕途的影响，于公于私，上头始终比里头、外头、下头重大，理当“格外”重视、“用足”感情，万难一视同仁、公事公办。
　　但是，即便如此，若有良法可依，那么，纵使上头来人，乃至“来头”超大，照样可以平常心对待，既不必如临大敌，也不必如遇甘霖。问题在于，在规范“官—官”关系方面，也即，在行政公务的立法方面，我国近年虽有长足进步，但是，政府公务规定中都留有很多疏忽、模糊之处，甚至还有一些严重滞后、不合理之处。
　　在我国，目前只有规定公务员之编制、进退、职责的《公务员法》，却没有统一、精湛、细密的《公务法》，无论是公务概念、决策和权限，还是公务实施、开支和接待，都缺乏细致、可行的规定。如此一来，公务乱象层出不穷，最应体现公平、公正、公正原则的公务，日益演变成一本糊涂账、人情账。
　　为了统一治理、协调发展的需要，我们理应推行全国一盘棋、全省一盘棋、全地区一盘棋。但是，出于各负其责、财政分立的原则，各级政府又有着“千本账”。“一盘棋”与“千本账”的矛盾始终存在，甚至有愈演愈烈之势，越是上级政府所在地越繁华，越是权力边缘地带越落后。地方官“下棋”要对上级政府负责，“落账”却要对当地政府、人大、公民负责。因此，交叉公务的付账、记账、转账问题，必须尽早依法合理解决。否则，饱受诟病的公务开支，势必越来越混乱，越来越攀升。这是一个事关公务绩效的经济问题，也是一个攸关政府廉能的政治问题。为此，既要算好“经济账”，也要算好“政治账”，唯有如此，才能在化解“合理性”危机之余，夯实政治“合法性”根基，大幅提升我党的执政能力。
　　
　　“上头来人”烦恼的种类
　　
　　因此，若仅就上下级政府之间的权益博弈而论，“上头来人”带给地方政府的烦恼，主要有四个方面：
　　其一，来者不善。身为地方官员，面临诸多“一票否决制”，若“上头来人”有权一票否决，就有“来者不善”之嫌，下官自然“格外”重视，全力应付。地方政务大受干扰，下官身心严重透支，地方财政不堪重负。显然，此类伤害地方权益的“上头来人”，地方政府最感头痛，既怕“陪不起”，更怕“赔不起”。
　　其二，善者不来。由于历史、地理、人文等不利因素，许多地方的发展陷入瓶颈，下官们纵然用尽浑身解数，也是巧妇难为无米之炊，亟需上级政府重点扶持。但是，越是此类地区，越难提起上官的政绩冲动，越易沦为被遗忘的角落，纵使上头来人，也很难盼来最需要的人。可见，上头来人，苦乐不均，喜忧参半，五味杂陈，要么不请自来，要么请而不来。其最关键处，不在于“上头来人”，也不在于来多少人，而在于是否“来对人”。
　　其三，上头乱来人。上头来人，由头很多，巡视、办公、考察、调研、检查、开会、办案、检察、监督、取经、联谊，名目繁多，不一而足。其中，有的可以简化，阵仗可以更小，时间可以更短，距离可以更近，开支可以更小。更有甚者，为了转嫁负担，许多本该由上级政府承担、在其所在地就可处置的公务（尤其是会务），也大量转移到下级政府，原本上头不用来人，如今也堂而皇之地来了，拒之无名，受之遭罪，无可奈何。
　　 其四，上头人乱来。很多上头来人，根本没有公务，但也照样来，甚至提出一些过分乃至非法的要求，吃喝玩乐，胡作非为。更有甚者，来者只是上头人的亲属、朋友、司机，他们虽无公务员身份，但是都有“来头”，其“能量”不可小觑，下官不敢轻易怠慢。在法理上，两者均属“伪公务”，纵使拒绝招待，也是无罪可得。但是，无论是出于“情理”，还是出于利害考量，恐怕都得慎重接待。至于相关费用，绝大多数都算入了“公务接待费”。
　　
　　政治理性化解深层矛盾
　　
　　平心而论，凡此种种，均源于政治博弈的格局，都无关乎官员心态，而只关乎官场生态。故而，就其对策而论，也不能诉诸道德批判，只能诉诸政治理性。也即，必须尽快解决好“一盘棋”与“千本账”的矛盾，及早化解人情与法律的冲突。无论是“接待也是生产力”，还是“接待出政绩”，虽可列入“雷人雷语”范畴，但也揭示出政府间博弈的实情与症结，同时也预示了问题解决的思路与出路。
　　首先，力求公务的法治化。为此，应尽快制定《公务法》，力求精湛、细密，最大限度压缩官员的自由裁量权。唯有如此，“明规则”才能战胜“潜规则”，法律权威才能战胜“上官”权威，避免公务人情化、随意化、扩大化、异地化、虚浮化，全面提升公务绩效。
　　其次，力求公务精细化。为此，有必要建立“公务清单制”。每一笔公务，都要经过严密的公务策划，无论是其目的、人员、权责、地点、时间，还是其程序、费用、审核、监督，都要务求精细明确。此外，若有可能，还应建立“公务费用一盘棋”制度，凡是异地交叉公务，都应统一结算、合理分担，避免公务转嫁。变“糊涂账”为“精细账”。
　　最后，力求公务公开化。执政为公，执政为民，情为民所系，权为民所用，这是我党的执政理念，因此，公务公开天经地义，有利无害，势在必行。为此，公务决策与实施要公开，公务费用更要公开，只要不涉及机密，都应实行“单笔公开制”，何事、何人、何时、何地、何物、何价，详尽明确，有案可查。唯有如此，才能取信于民，提升政府的公信力与执行力。
　　总之，政治要“讲大局”，它必须注重顶层设计，着眼于政治生态的优化。同时，政治又要“重细节”，大局决定战略，细节决定成败。我国政治的根本问题，既不是政治理念问题，也不是政治制度问题，甚至不是政治体制问题，而是政治技术问题。公务活动极其庞杂、繁琐、细密，只有见微知著，循序渐进，大处着眼，小处着手，才能全面提升我国的发展水平，这就是“上头来人”带给我们的思考。
　　（作者为南京政治学院副教授）
　　责编/李逸浩 美编/石玉