社会保障的财政责任分析

　　【摘要】近年来，北京市公共财政投入不断增加，社会保障的财政财务管理不断强化，但对社会保障财政责任的承担尚需更进一步，建议北京市在稳步增加对社会保障的财政投入的同时，实现社会保障多渠道筹资；重点调整财政投入结构，强化对基金的监督管理以及建立完善社会保障预算。
　　【关键词】财政投入 社会保障预算 财政财务监督
　　近年来，公共财政不断增加投入、优化投入结构，强化对社会保障的财政财务管理，推动了北京市城乡统筹发展的社会保障制度的建立完善。然而，现状分析表明，北京市社会保障财政责任的承担尚需更进一步。
　　稳步增加社会保障财政支出
　　近年来，北京市社会保障的财政支出绝对数额迅速增加，但占财政支出及地区生产总值的比例仍维持在较低的水平。与其他国家相比，北京市社会保障财政支出占财政支出的比例差距较大。如发展中国家巴西，20世纪90年代这一比例为36.7%；而发达国家，如法国、德国和瑞典，2001年这一比例分别为38.6%、46.2%、41.1%。
　　为改变上述局面，笔者建议，增加社会保障财政支出，提高社会保障财政支出占北京市地区生产总值和一般预算支出的比例，社会保障财政支出增速应略高于北京市地区生产总值和一般预算支出的增速。到“十二五”期末，社会保障财政支出（包括就业与社会保障、医疗卫生支出）应该增加到北京市地区生产总值的6%；社会保障财政支出占一般预算支出的比例则提高到25%，其中，就业与社会保障支出占一般预算支出的比例提到15%，医疗卫生支出比例提到10%。
　　调整财政社会保障支出结构创新财政投入方式
　　北京市财政承担着沉重的国家养老保障任务，社会保障管理费用的财政支出压力较大，社会保险财政补助责任有限，财政政策偏向于福利救济项目。为便于分析，这里把就业与社会保障预算支出下18个款级科目归并为社会保障和民政管理事务、行政事业单位离退休、社会保障补助、抚恤和安置、社会福利救助和其他支出几个方面。2009年就业与社会保障支出中，行政事业单位离退休支出35.38%，占比最大，其他支出、抚恤和安置、社保与民政管理事务以及社会福利救助支出分别占比20.98%、18.27%、11.07%和10.01%，社会保障补助支出则仅占4.29%。相比2007年，结构优化趋势明显：行政事业单位离退休经费支出、社保与民政管理事务支出比例稳定下降，社会福利救助支出比例有所增加。
　　财政的大力支持有力地推动了城镇居民医疗、城乡居民养老保险制度建设，财政对社会保险制度创新起着关键性的作用，但是，对职工基本养老、基本医疗保险缺乏稳定持续的财政投入。基本养老、基本医疗保险的财政补助下降较多，分别从2007年的21.19%、2.32%下降到2009年的8.75%和0.36%；新型农村合作医疗的财政补助支出略微上升，从73.44%增至74.24%；财政大幅增加对城镇居民医疗、其他社会保险项目（包括城乡居民养老保险项目）的补助支出。其中，对制度新建的城镇居民医疗保险补助支出达到5.77%比例，对其他社会保险项目补助支出则由3.05%增加到10.88%。
　　北京市传统公费医疗制度的财政负担较重，很重视对医疗服务和社区卫生服务财政投入。2009年医疗卫生预算支出类级科目有11个款级支出科目，其中，医疗保障（43.03%）、医疗服务（24.73%）和社区卫生服务（18.27%）几款支出占比最大。2010年北京市各区县机关事业单位人员纳入社会医疗保险，2012年北京市级人员公费医疗制度向社会医疗保险制度并轨，伴随着改革的深入，公费医疗制度的财政负担将有所缓解。
　　分析比较2007、2009年医疗卫生支出结构，医疗卫生管理服务支出、社区卫生服务、幼妇保健、疾病预防控制以及中医院等支出比例略有增加，医疗保障、农村卫生、幼妇保健以及卫生监督等支出则有所下降。其中，医疗卫生管理服务支出从1.96%增长到3.01%，农村卫生则从2.98%下降至1.47%。
　　在行政事业单位公费医疗向社会医疗保险制度改革的基础上，推动北京市公费养老向社会养老制度并轨，逐步减少公务员事业单位人员的养老保障财政投入；加强社会保障制度的整合，逐渐压缩社会保障与民政管理事务、医疗卫生管理支出，增加对社会保障业务的财政支出；承担制度转轨的责任，政府应该剥离并且承担制度转型而带来的城镇职工社会保险基金的支付责任；渐进提高基本养老、基本医疗保险的保障水平，明确补助对象、建立起稳定的财政补助机制；甄别投入对象，提高资金使用效益，进一步增加社会福利救助领域投入，加大对贫困和弱势群体的补助；综合运用拨款、财政补贴和税收优惠等多种财政支持工具，扶持和发展社会服务机构，改善社会保障供给的效率。
　　完善征收管理，拓展筹资、投资渠道
　　北京市社会保险经办机构负责社会保险基金的征收，采用银行托收无承付方式，通过扩面征缴和加强稽查等手段，北京市基金征缴率和社会保险覆盖面得到了一定程度的提高。但现行的社保缴费方式存在较多问题：一是，社会保险经办机构网点少，社会保险基金的缴费户数、基数和应缴费额不清。其二，部分企业漏缴和偷逃社会保险基金。其三，社会保险基金拖欠缺乏有效的应对措施，基金征收强制性不够。
　　截至2009年底，北京市五项社会保险基金累计结余158.42亿元。其中，基本养老保险累计结余111.94亿元，基本医疗保险累计结余30.80亿元。但是，北京市社会保险基金运营存在很大隐患：一是做实基本养老保险基金个人账户将产生赤字。如2009年基本养老保险基金收入是528.90亿元，分别减去财政补贴、上年累计结余、上年累积结余利息收入的1.18亿、85.87亿元和2.58亿，当年缴费收入约为439.27亿元，则2009年纳入个人账户资金约为125.73亿元，超过了基本养老保险基金111.94亿元的累积结余。而如果做实个人账户，北京市十多年累积的个人账户资金将远远超过158.42亿元的五项社会保险基金累计结余，社会保险基金实际存在较大数额的赤字。二是社会保险待遇、养老保险替代率提高给社会保障资金筹集带来压力。我国社会养老保险替代率的改革目标是要达到60%。而在目前北京市社会养老保险体系中，城镇职工和城乡居民社会养老保险替代率均为40%左右。三是随着人口老龄化的加快，北京市基本养老、基本医疗保险基金的支付风险将进一步显现。
　　社保基金资金收益率低，加上由证监、人力资源和社会保障以及财政等部门单位参与的社保基金投资监管机制尚不完善，管理混乱，基金保值增值效果较差。严重制约了社保基金的待遇支付水平，增加了投保人负担，也给财政部门带来较大的财务风险。
　　为此，笔者建议，尽快出台《北京市社会保险费由税务部门征缴的通知》，制定社会保险费税务征缴实施办法及实施细则，实现社会保险费由北京市地税机关全责征收，在此基础上争取社会保险费改社会保障税的试点；积极寻求减持变现国有资本资产、扩大专门社会保障彩票发行额度等形式补充社会保障收入；尽快修订社保基金投资管理办法，拓展北京市地方社会保险基金的投资渠道，协调和完善证监部门、人力资源和社会保障部门、财政部门参与的对社保基金的投资监管机制；由地方财政针对基金结余发行特种地方债，保障地方社会保险基金的保值增值；通过财政资金的支持和引导，推动慈善事业和非营利性组织发展，拓展资金来源渠道。
　　完善社会保障基金预算和财政财务管理
　　近年来，北京市积极推行了社会保障财政财务管理的各项改革：完善了分税制转移支付制度，使市区县社会保障事权与财权的匹配更加合理；实行统一政策和规范管理相结合，建立了对归口单位离退休人员的经费管理数据库，实现了数字化管理；实施社会保险基金财政专户管理，把养老、医疗、失业、工伤、女工生育五项保险基金纳入专户，保证基金收支运行安全，确保及时足额发放各项待遇；按照中央的统一部署，北京市已试编本地当年的社会保险基金预算草案，将根据本地实际适时向本级人大报告社保基金预算。但是，受财政管理制度改革整体滞后、财政数据透明公开进展缓慢的制约，社会保障资金的财政管理水平和运行绩效仍缺乏实质性的提高。
　　笔者建议，尽快对全部各项社会保险基金实施预算管理，完善社会保险基金预算的编制办法，不断提高基金预算编制的准确性，逐步实现社会保险基金预算由政府编制、人大审批，受社会监督；伴随着政府绩效和预算绩效改革的深入，加强预算执行分析，建立科学合理的绩效评价办法，扩大绩效评价范围和内容，强化评价结果的运用。
　　（作者为首都经济贸易大学财政税务学院副教授；本文系北京市教委面上项目“北京市社会保障供给责任界定研究”研究成果，项目编号：SM20091003801