职务犯罪预防立法体系研究

　　【摘要】职务犯罪危害巨大，但由于职务犯罪预防立法体系的不完善，实际的职务犯罪预防工作出现了无法可依、规范性文件效力层级较低、无法实现职务犯罪预防工作全方位展开等困境。文章对我国职务犯罪预防立法体系的现状进行梳理，并在此基础上分析目前还存在的问题，试图提出有效的解决方案。
　　【关键词】职务犯罪 职务犯罪预防 立法
　　职务犯罪不是一个法律概念，只是在法学研究过程中人为划分出来的一种犯罪类型，是法学研究者对与职务有关的犯罪的统称。为明确职务犯罪预防的概念，本文对职务犯罪界定如下，职务犯罪是指国家工作人员和在社会团体、企业、事业单位中依照法律、法规以及规范性法律文件从事公务的人员，利用职务，滥用职权，或者不正确履行职权所实施的违背职权职责要求的依照刑法规定应受刑罚处罚的行为的总称。
　　我国职务犯罪预防立法体系的现状
　　根据现有法律规定，我国关于职务犯罪预防的立法体系主要由四个层次的法律规范组成：
　　宪法。宪法是我国的根本大法，规定国家的根本任务和根本制度，《中华人民共和国宪法》第二十四条第一款规定：“国家通过普及理想教育、道德教育、文化教育、纪律和法制教育，通过在城乡不同范围的群众中制定和执行各种守则、公约，加强社会主义精神文明的建设。”这是检察机关开展职务犯罪预防工作的宪法指导。
　　法律。此处所指法律是狭义上的法律，专指全国人民代表大会及其常务委员会所制定的规范性法律文件。在我国涉及到职务犯罪预防的法律主要是《中华人民共和国人民检察院组织法》，该法第四条第二款规定：“人民检察院通过检察活动，教育公民忠于社会主义祖国，自觉地遵守宪法和法律，积极同违法行为作斗争。”这为检察机关开展职务犯罪预防工作提供了精神指导。
　　地方法规。截止2011年年底，全国共有35个省市制定了预防职务犯罪的地方性法规，包括省市级的地方法规。
　　最高人民检察院、最高人民法院颁布的司法解释以及内部规范性文件。我国最高人民检察院、最高人民法院以及二单位联合颁布的涉及职务犯罪预防的司法解释以及内部规范性文件有42件，其中颁布时间最早的是1999年1月29日的《最高人民检察院关于加强预防职务犯罪工作的意见》，这些规范性文件主要涉及预防职务犯罪的指导精神、预防职务犯罪的工作纲要、联合预防职务犯罪的文件、预防职务犯罪的相关程序。
　　我国职务犯罪预防立法体系中存在的问题
　　从以上简单罗列的立法文件来源和内容可以看出，我国职务犯罪预防的立法体系主要存在以下几个方面的问题：
　　首先是缺乏全国性的职务犯罪预防法。在现有的职务犯罪预防立法体系中，宪法以及人民检察院组织法中并没有制定具体的职务犯罪预防行为规范，也未对职务犯罪预防工作的法律定位作出明确的界定，在较高的宪法以及法律层次仅有对职务犯罪预防工作的精神指引。在全国范围内对职务犯罪预防工作的具体开展，没有在较高层级的法律中统一规定职务犯罪预防主体、行为模式、程序规范、责任设定等内容，导致职务犯罪预防的法律依据多为地方性法规。
　　地方性法规的制定固然是因地制宜的，也是适合当地职务犯罪预防工作现状的。但其产生的弊端不容忽视：一是缺乏上位法的有效指导，各地方性法规质量参差不齐；二是各地方性法规受其适用范围的限制，无法在全国范围内适用，若案件有地区交叉则易出现无法协调的矛盾；三是易造成公众对职务犯罪预防地方性立法的合法性质疑，产生对地方性立法的不信任和对我国整个职务犯罪预防立法体系的负面评价。
　　其次是地方性法规的规定过于抽象，操作性较差。综观各地针对职务犯罪预防制定的工作条例，主要涉及以下几个方面的内容：第一，职务犯罪预防的目的、职务犯罪的界定以及职务犯罪预防的相关理论；第二，职务犯罪预防机构的组成以及权力分配；第三，职务犯罪预防的具体措施以及职务犯罪预防工作的重点行业和对象；第四，职务犯罪预防的监督与保障；第五，职务犯罪预防中的法律责任；第六，附则，主要涉及条例生效时间以及其他事项。
　　这些地方法规大多较为全面地说明了职务犯罪预防工作的价值和重点，职务犯罪预防工作机构的职责和方式，相关机关的配合以及相应的法律责任，但是基本上都没有职务犯罪预防工作具体开展程序的规定，也就是说，工作内容都是用很抽象的语言表现出来的，但是如何使这些抽象的内容变成操作性强的实际工作还得依靠当地有预防权的预防机构自己把握。权力的运行如果没有一整套完善的程序来控制，那么这些权力就有可能形同虚设，同时也有可能产生对预防对象正常工作的不正当干预。地方法规中虽然大多都设定了法律责任这一模块，但是法律责任大多表现为行政责任，且没有对责任的认定者和执行情况作出相应的规定。而对构成犯罪承担相应的刑事责任也表述得过于简略，无法引起与职务犯罪预防相关的责任人对此工作的重视。对预防权的行使主体的责任也非常抽象，无法使工作人员对此项事业产生发自内心的敬畏，从而导致其降低自身行为的规范标准。
　　最后是规范性法律文件的适用范围有限，无法为职务犯罪预防工作提供有力的支撑。最高人民检察院的内部规范性文件仅在检察系统内有约束力，职务犯罪预防工作虽然是以检察机关为主要预防机关，但是还需要其他机关的有效配合才能真正实现职务犯罪大预防体系的构建，真正形成对职务犯罪的有效预防。
　　我国职务犯罪预防立法体系的完善
　　在《中华人民共和国人民检察院组织法》中明确检察机关的职务犯罪预防权。建议在《中华人民共和国人民检察院组织法》中明确规定检察机关的职务犯罪预防权，同时说明检察机关和其他职务犯罪预防机关之间的关系，为检察机关开展职务犯罪预防工作给予明确的指引。
　　制定《职务犯罪预防法》，进一步规范检察机关的职务犯罪预防工作。首先，关于《职务犯罪预防法》的结构设置构想。笔者认为该法可以包括以下几个部分：一是总则，主要涉及预防职务犯罪法指导思想、宗旨、基本方针、适用范围、原则、依据等内容；二是预防主体以及职权职责，主要包括各类预防主体在预防职务犯罪的工作中的职权职责范围以及联合预防机制；三是预防对象，明确预防对象的选定标准，预防对象在预防职务犯罪工作中的权利和义务；四是预防措施，主要涉及各类预防主体可以采用的预防措施类型、各类措施的具体应用程序、可能产生的协调与配合工作以及权力制衡与协调机制；五是预防保障，主要包括对职务犯罪预防工作的经费保障、当事人的人身安全保障、新闻媒体的宣传教育工作保障以及相应的程序规范；六是法律责任，这部分包括对于在职务犯罪预防中的职权者行权过程中的责任、预防对象违反本法的责任以及其他一切违反本法的法律责任（此部分注意与刑法相关内容的衔接）；七是附则，这部分主要规定法律的生效日期以及该法中所提到的关键词汇的解释等。
　　其次，《职务犯罪预防法》的性质。《职务犯罪预防法》应是全国人民代表大会制定的在全国范围内有效的法律，是一部既包括实体内容也包括程序内容的法律。一旦制定生效，现行的预防职务犯罪的地方性法规均要以此为依据作出相应的修改，只能在其基础上结合地方实际对其实施进行细化规定。
　　再者，检察机关的职务犯罪预防职能。笔者以为检察机关的职务犯罪预防职能应规定在《职务犯罪预防法》的第二部分“预防主体以及职权职责”之中，明确检察机关的职务犯罪预防职权职责：第一，收集、分析、处理职务犯罪相关信息，建立和完善职务犯罪预防信息查询系统，受理社会查询；第二，监督国家机关以及公共事业单位的常规工作，并就容易导致职务犯罪的工作制度和程序提出修改建议；第三，在重点行业、领域与有关单位共同建立职务犯罪预防的工作机制；第四，检查、通报职务犯罪预防工作情况，向各级人大、政府、政协发放职务犯罪预防年度报告；第五，应法人、公民以及其他经济性组织的要求，为其提供职务犯罪预防咨询和建议；第六，其他职务犯罪预防职责。
　　加快相关法律的制定以及完善。目前我国对国家机关工作人员的行为约束主要体现在《公务员法》中，各国家机关的工作方法、程序并无统一规定，这就给权力寻租留下了很大的空间，也为职务犯罪的萌发创造了有力条件。为此应该加快制定《行政程序法》，规范国家机关工作人员的工作程序，完善对国家机关工作的程序控制。在《公务员法》中，增加对公务员财产申报的规定，将公务员的收入透明化管理，方便公众对所有公务员进行监督，从而在思想上消除公务员的职务犯罪倾向。在《刑法》中增设违反《职务犯罪预防法》的具体罪名及应承担的刑事责任，使职务犯罪预防工作产生最强有力的威慑，增强预防措施的实施效果。
　　全面清理内部规范性法律文件，对清理内容分类处理。全面清理目前仍有效的内部规范性法律文件，将具有典型立法特征的文件或者文件中的部分内容剔出内部规范性文件，写入《职务犯罪预防法》或相关法律法规中，扩大其适用范围。对已经不具有实际适用价值的内容，直接终止其适用。
　　（作者单位： 攀枝花学院人文社科学