“良法善治”理念下的群体性事件化解机制构建

　　【摘要】当前，群体性事件已成为公共安全治理领域中的顽症，这说明社会转型中的“群体性事件”已非“人民内部矛盾”可涵盖，也折射出“稳定压倒一切”与“人民内部矛盾就以人民币解决”的简单化思路已造成现有群体性事件应对机制的错位，无法有效回应保障权利与规范权力、促进民生与民主法治的社会发展吁求。因此，有必要构建“良法善治”理念下的群体性事件化解机制。
　　【关键词】群体性事件 错位 良法善治
　　现有群体性事件应对机制的错位及其原因
　　我国现有群体性事件应对机制是政府行政应急措施为主导、法律调整与社会调解为弱势的现状。但近年来我国维稳费用居高不下，这说明现有应对机制存在不足，主要是由多重原因造成的内部体制与相应制度上的错位。
　　首先是宏观上，“稳定压倒一切”的惯性思维成为阻碍法治化应对群体性事件的桎梏，导致现有应对机制在调控目标上错位。自改革开放以来，我国经历了多重性社会转型，既是从农业向工业、继而向信息社会迈进，也是由计划经济向社会主义市场经济的革新，更是由传统集权伦理政治向社会主义民主法治政治的良性蜕变。这不仅是中国现代化发展需求与世界全球化发展趋势博弈的结果，更是塑造传统中国走向现代社会主义国家的必经过程，正如亨廷顿所言：“现代性孕育着稳定，但现代化却孕育着不稳定。”①因此，为使现代化转型具备稳定有序的外围社会环境，预防公众不理智的公共行为，从中央到地方各级政府都把社会安定、平稳发展作为政绩考核的重要指标，尤其是当群体性事件频发时，“稳定压倒一切”似乎成为了政务决策的紧箍咒。由此，现有群体性事件应对机制不仅以行政应急措施为主导，且必然以政治性的“维稳”而非法治化的“维权”为调控目标。随着现代化转型而勃发的主体权利意识与民生发展诉求，即便是国家权力的运行与政治发展的需要，也必须满足合法化与合理化的双重标准。否则，大量本是权益之争的法律纠纷就会激化为民怨肆起的群体性事件。事实上，目前我国群体性事件有80%以上都是基于维权事件而引发的。
　　其次是中观上，地方政府管理创新体制发展迟滞，导致现有群体性事件应对机制在体制调配上错位。现实中，我国很多地方政府在管理体制的创新上反应迟滞，不能合理配合本应由法律体制对社会冲突与纠纷的解决，忽视民间组织调节矛盾冲突的功能，仍抱守“全能政府”的管理理念，除承担法定行政职责外，还额外包办本应由法律机制裁决的群体性事件中的法律问题。于是，“全能政府”在面对群体性事件时总是被推向矛盾纠纷的风口浪尖，而不论矛盾纠纷的起源是否与政府直接相干。这不仅使政府公共整合力削弱、权威大打折扣，而且使公众对法律的信赖度减少、社会公信力降低，最终变相为“不闹不解决、小闹被关注、大闹必解决”的社会怪象。因植入“全能政府”的管理体制，现有群体性事件应对机制必然存在组织机构与职责权能不匹配的错位。
　　最后是微观上，对群体性事件本身的法律关怀缺失，存在相应法律制度空转或空缺的错位，致使现有群体性事件应对机制的法治化运转程度低下。我国是以政治性而非法律性、破坏性而非构建性的含义定位群体性事件。但反观近年来我国的群体性事件，表面上多发于土地征用、房屋拆迁、环境污染、农民工讨薪、劳资纠纷等利益纠纷，实质上却暴露了权力运转异化、公共利益分配不公、社会公信力失衡、公民基本权利保障乏力、民生意愿疏通不畅等有待优化的法治欲求。这说明当代群体性事件本身包含着更多关涉保障权利与制约权力、督促义务与监督责任等的法律性问题。
　　基于“良法善治”理念构建群体性事件化解机制
　　当前，我国公共安全领域治理出现了发人深思的社会“三高”现象，即人均GDP高、群体性事件发生率高、维稳费用高。这折射出现有群体性事件应对机制的明显不足。因此，在新形势下需要以“良法善治”理念去拓展解决群体性事件的新路径。“良法善治”理念的核心内涵就是以良法之治的法治与民主之治的善治为互动机制。前者强调制度运行的外观上的法律至上原则与实质内容上的法律正当原则；后者强调政府、社会、公民多维一体地对公共生活的合作管理，注重官方自上而下的民主管理与民间自下而上的理性参与相结合，从而谋求公共利益的最大化。因此，基于“良法善治”理念构建群体性事件化解机制，就是要进行调控目标、体制安排与制度设定上的重新调整。
　　首先，在调控目标上，坚持依法行政，引导以维权为主的群体性事件向着法律体制框架内的合法化形式演变，以“依法维权”替换以“稳定压倒一切”的“维稳”目标，注重对群体性事件的疏通式化解方案，尽量避免被动式的应付甚至对立。当前我国的群体性事件大多属于市场经济改革和民主政治完善过程中的常规性公民集体行动②，但其发生率高、突发性强，因此，政府与其处于疲于应付还无法消解民怨无序释放的被动处境，还不如直面群体性事件的“法治化”进程，以规范化、制度化、常态化的日常管理替代那种政治化、治安化、应急化的“维稳”处置，这不仅符合依法行政、有法可依的法治追求，而且化解了群体性事件的突发性、偶然性、自发性等不易预测的危机效应。有学者称之为有利于“社会和谐化稳定与理性化管理”的“转型”。③在解决涉及公民权利与公共利益的群体性事件时，应当摘除“暴民作乱”的“有色眼镜”，允许社会发出不同声音，以法治与善治的互动思维客观分析和对待群体性事件，促进群体诉求表达方式的理性化、规范化，激励相关组织机构在法律制度的框架内寻求事件解决方案，通过依法行政疏导群体维权，最终实现社会秩序的有机化而非机械化稳定的调控目标。
　　其次，在体制安排上，地方政府须尽快应用创新性管理思维。第一，以公共性与服务性作为自身本质属性，根据各地实际情况，不断完善公共服务与改革成果的共享机制，重视社会福利的保障力与覆盖率。正所谓“不患寡而患不均；不患不均而患不公”，公正乃是树立与增强政府社会权威的法宝，具有社会权威的政府在面对社会冲突与危机时，才能具有普适性的社会公信力和凝聚性的社会整合力。第二，把工作重点放在确保对社会或公众诉求的及时回应和提升服务能力上，积极利用现代化的网络传媒技术，建立官方性的民意表达与意见反馈的信息流通平台，拓展民主交流与沟通渠道，及时有效地运用大众网络媒体引导社会舆论，消除舆论恐慌，防止因严重的信息不对称而出现真实信息被虚假甚至是带有煽动性的信息所误导。第三，构建回应型与服务型的“善治”政府，重视管理主体的多样性与层次性，提高公共决策的民主性与透明性、法治性与责任性。尤其是在解决群体性事件的体制构成中需要弱化以行政干预为主导的现状，强化多元化纠纷解决机制，避免政府因忙于应付而成为矛盾冲突直击对象的尴尬，却又无暇且无益于事件的实质性解决。这就需要大力提升司法体制的权威性与实效性，充分调动人民调解组织的能动性，严格监督信访机构的科学化、合法化运作，重视律师服务与法制宣传的重要性，关键还在于：必须密切关注民间社团组织的“一线管理”与代言效应的优势，积极发挥民间社团组织作为党和政府联系人民群众的桥梁和纽带作用。
　　最后，在制度设计上，若要使“法制化的制度”能够“法治化地运转”起来，除要有良好的制度规定外，还需有相关法律意识的存在与积累，才能避免法律规制的空转甚至空白，最终推动法律规制的实效运转。第一，突出“法治先行”的规则意识。既要求政府工作必须秉承法律至上的理性思维，自觉规范和端正行政行为，保证行政处理的正当性，又要求公民群体培养自我接受法治的意识，增强依法行使权利和履行义务的公民自觉性，通过合法途径或手段来表达利益诉求，避免过激、越轨甚至违法的非理性路径维权。第二，急需拟定并出台一部具有可操作性与可实施性的专门化解决群体性事件的规范性法律文件，统一并明确善治化管理与法治化解决群体性事件的指导思想、基本原则。作为法律意义上的群体行为的概念涵括群体行为的合法与违法的界定、管理机构的主体身份、管理与解决的工作运行机制以及事前、事中、事后处置制度等内容，都须以法律形式加以规范。第三，补充有关新形势下涉及合法维权与正当表达的群体性事件的法律规定，明确行政干预与管制范围的设限，完善因行政不作为或违规行政而引发或激化群体性事件的责任追究制度，厉行群体性事件化解机制运转的法治化措施与手段。同时，还需健全具有监管力度的“信息公开及互联网言论传播”的法律制度，着力于该制度设置的规范化与实施方案的可行性。第四，以法治视域审慎对待当下群体性事件中所蕴含的多种民生诉求被忽视甚至被侵害的法律意义，特别是很多民生诉求本身就是国家与政府大力发展与保障人权的法制目标与社会责任。
　　（作者单位：中央司法警官学院；本文系中央司法警官学院2011年度青年课题，项目编号：XYY201117）
　　注释
　　①[美]塞缪尔·P·亨廷顿：《变革社会中的政治秩序》，李盛平译，北京：华夏出版社，1998年，第41页。
　　②肖文涛：“治理群体性事件与加强基层政府应对能力建设”，《中国行政管理》，2009年第6期。
　　③单光鼐：“2009年群体性事件全解析：尽快开启越来越逼近的制度出口”，《南方周末》，2010年2月4