内容提要 公共政策执行的可接受性是指,政策执行客体和广大公众,对公共政策方案执行之可预期结果的主观评价和公共认同程度。其一般函数关系是:政策执行可接受性=政治权威的信任度·程序公正·分配公正的主观评价;其中分配公正的主观评价对“可接受性”起决定作用,程序公正是构成政策客体公平知觉的重要因素。当分配公正的主观评价为负时,强化政治权威的信任度,能够增进政策执行的可接受性。考察当代中国环境规制政策执行的现状,发现在作为政策执行客体的当事企业,对环境规制结果缺乏政策感知和激励认同的情况下,以提升环境规制政策执行主体的政治权威为基础,加大规制客体分配公正的政策收益,以刺激政策客体对规制工具的价值认同,成为强化“规制性公共政策的可接受性”、落实地方政府社会管理职能的有效路径。
关键词 环境规制 政策执行的可接受性 政策收益
[中图分类号]C916.1 [文献标识码]A [文章编号]0447-662X(2012)02-0145-09
一、问题的提出
在当代中国走向现代化的进程中,对环境污染企业实行有效规制,以促使其将污染的排放量控制在国际标准范围之内,乃是地方政府履行社会管理职能,构建生态文明的重要职责。我国环境规制政策肇始于1979年国务院颁布的《中华人民共和国环保法(试行)》,发展至今,已经经历了“命令控制型政策规制阶段——经济激励型政策推广阶段——信息披露型政策创新阶段”的历史演进。但是,迄今为止,无论是基于行政主导的“命令——控制型”环境规制,抑或是基于市场导向型的“经济——激励型”环境规制,都没有能在具体的治污行动中,发挥应有的实际功效。追溯其原因,学者们或者将之归结为环境规制决策方案的不完整,或者将之归结为规制执行工具选择的不恰当。其基本思路:都是立足于官僚制内部政策执行主体之间的认识博弈和利益博弈,从“中央与地方政府之间的纵向层级关系”和“地方政府与地方政府之间的横向府际关系,来构建环境规制政策的执行模式。无论是传统官僚制“自上而下的执行模式”,还是街头官僚“自下而上的执行模式”,都没有跳出政策执行“强制输出型”的思维框架,而很少研究政策决策与政策执行客体可接受性的相互关系,对执行结果的影响。本文立足于政策执行客体,对地方政府执行环境规制政策预期的主观评价,来研究环境规制执行的可接受性,从中把握政策执行客体对公共政策可接受性的一般规律。
二、国内外研究现状
国外关于“政策可接受性”主题的研究主要从法学和行政学的研究视角展开。比较有代表性的观点有:1996年美国学者欧内斯特·盖尔霍恩在其著作《行政法和行政程序概要》一书中,将“可接受性”作为行政程序的一个价值范畴,对其功用作出界定。认为:“由于合法地行使法定权力最终取决于被管理者的同意,这便有必要考虑选民集团和广大公众对管理程序的态度。也就是说,对于行政程序的评估,不仅应该根据它们的实际作用,还应该根据受到影响的利益集团所理解的方式来进行。若人们普遍感觉政府的某一机关武断地或有失公正地做出决定,那么这种感觉就可以破坏公众对该部门的信任,以及工业界遵守其决定的自愿性。”2003年,美国学者K.B.伍德西德从政策执行工具的实践选择,来研究公共政策的可接受性。他认为:“从政策制定者与政策对象之间的关系中来观察政策工具及其使用是有益的,而政策工具的可接受性所要评估的,正是政策制定者、具体的政策工具以及受这种政策影响最大的对象之间的政治关系”。这是因为:公共政策是政府经由政治过程所选择和制定的为解决公共问题、实现公共利益的方案。公共政策的制定涉及两个层面的问题,一是具体政策工具的选择,二是所选择的政策工具的特征。而作为政策工具的主要特征之一,政策可接受性是顺利执行政策、取得良好政策效果的前提条件。2005年美国学者托马斯正式将公共政策的可接受性(aceeptability)定义为:“行政决策过程为其执行结果所提供的公共性和被认同程度”。由于行政决策过程往往是各种不同利益诉求权衡的过程,它在本质上是一个政治过程。因而,必须考量公民参与决策的有效性问题。据此,托马斯根据公民参与的程度和参与技术,将公民参与分为两类:其一是仅仅以获得信息为目的的公民参与——它必须保证公民在参与过程中花费的时间和精力达到最小值,同时,一般不要求公民以个人的身份参与;其二是在互动中以获取公民对政策的认可和接受为目的的公民参与——它必须在决策过程中赋权,且通常把公民作为群体来看待。
国内关于“政策可接受性”的研究,主要的代表有:于立深、周丽从行政法学的角度认为:“可接受性的理论基础在于,对公民权利和政府权力配置所进行的法哲学反思。政策的制定与执行都是围绕权利和义务这一轴心,是在一定的社会领域里重新配置权利与权力关系”,即在政策制定者之间、政策制定者与政策对象之间、政策对象之间分配权利或权力,从而形成了权力与权力、权力与权利、权利与权利相互冲突关系的“权利链”。中国科学院的李大治和王二平两位学者,根据程序公正理论,通过访谈不同领域的学者、问卷调查公众、设计非等组前后测准实验等方法,研究了公共政策制定程序与公众对政策的可接受性之间的关系问题。提出:公正的程序能提高人们对决策程序所产生的政策结果以及对程序规则的遵守,可以导致人们积极的态度和行为。
总体上看,伍德西德从公共政策工具选择的角度,将政策可接受性理解为一种评价政治关系的政策工具。政策可接受性作为政策执行中的一种可见的工具性选择,影响人们对政策决策效果的实际评价。托马斯则从政策执行结果的认同程度上,推导出“政策可接受性”是公民参与政策决策、提升政策质量的重要程序。而国内学者择重于研究政策制定中的公共决策程序的公平性对政策可接受性所产生的实际影响。
本文选择“环境规制政策执行的可接受性”作为研究主题,是基于以下逻辑思路:
首先,“公共政策执行的可接受性”问题与当代中国“关注民生、构建和谐”的社会主题相一致。不是任何公共政策的制定与执行都需要关注政策客体对“公共政策的可接受性”问题。根据托马斯关于“参与程度和参与技术”的“高脆弱度、高敏感度”划分,本文认为:只有公共政策目标指向“高脆弱度、高敏感度”的民生领域时,才需要关注“公共政策执行的可接受性”。所谓“高敏感度”是指政策议题或政策内容所涉及的利益相关性幅度影响较大,被广大公众所高度关注或注目;所谓“高脆弱度”是指基于政策议题覆盖群体的广泛性、多元性和利益异质性选择,导致政策质量和实施操作的均衡性或相融性较差,容易产生较大的执行阻力。(如图-1所示)
当代中国正处于社会转型的关键时期,如何实现经济增长与综合发展的“纳什均衡”,正考验着公共政策执行的绩效和水平。而近年来,随着“幸福指数”、“最适应人居城市”和“GDP发展质量”等社会议题日益与提升人民生活质量的民生问题相互交融,不仅强化着“环境规制政策”的敏感度,而且也增加着“环境规制政策”的脆弱性。
其次,传统的公共政策决策与执行,基于对“精英型官僚制决策模型”的价值认同,而在逻辑上体现为:(1)行政部门的权力精英们总是相信:自己的政策智慧高于普通民众;(2)政策制定者总是以为:自己制定的政策方案,已经充分考虑了社会的真实诉求,不会有意地去制定那些有缺陷的公共政策;(3)即使政策方案不够完美,由于行政强制力的合法性存在,能够保障社会公众遵守自己无法接受的公共政策;(4)广大公众则深受人格化权力精英的价值影响,普遍性地把行政哲学理论等同于行政决策实践。并在“一切行政管理者,都是行政哲学家”的理论假设之下,认为一切公共政策执行都会体现出“特定永恒的救世逻辑”。
最后,当代中国处于社会转型的攻坚时期,随着社会阶层“异质化分层”结构的日益凸显,社会公众对生活质量与利益需求的价值诉求也呈现出多元化、复杂化的发展态势。利益分化的区域性、行业性、阶层性与团体性差别,使得地方政府履行社会管理职能时,必须关注和研究政策客体对“公共政策执行的可接受性”问题,以构建政策调整与政策创新的社会预警机制,降低政策执行成本,有效预防“群体性事件”的发生。
三、政策执行可接受性影响因子的一般界定及其函数关系
根据公共政策原理,可将“政策执行可接受性”概念定义为:政策执行客体和广大公众,对公共政策方案执行之可预期结果的主观评价和公共认同程度。它囊括三个方面的内容:一是政策执行本身对政策客体所带来的受益或受损的实际结果;二是政策客体对于这种实际结果的主观感受和预期评价;三是广大公众对政策结果预期的主观评价和公共认同。“由于人们对社会生活问题的解决,价值判断总是先行的,然后才是选择解决问题的手段”。这就意味着,对于同一个公共问题,不同人因利益和立场不同,受到同一政策的影响程度也不同,进而对政策执行结果的预期和合作态度也各不相同。戴维·伊斯顿指出:所谓公共政策,就是对公共价值进行权威性分配。而“政策的实质在于不让一部分人享有某些东西,而允许另一部分人占有它们。一项政策不论是对一个社会、还是一个社团,或其他团体,由一系列分配价值的决定和行动构成。”所以,价值分配是利益分配和资源分配的先导。正是公共政策价值的目标取向,决定着利益相关者的行为选择,进而影响到政策执行可接受性的效果;政策可接受性越高,政策执行越有效。反之,“当一个权威性分配价值的系统受到极其沉重的压力,以至于再也不能承受时,该体系就会崩溃。”因而,考察政策执行可接受性影响因子的内容,就在于考察社会价值分配的公正性与权威性。
从社会价值分配的公正性来看,它包括:分配公正和程序公正两个方面的内容。其中,分配公正指向公共政策执行的结果;程序公正指向公共政策执行的过程和环节;在一般意义上,由于“公共政策执行的可接受性”是对政策结果的预期性主观感知,因而,分配公平只能是影响“政策执行可接受性”的价值因素。而“程序公平”作为对公共政策结果实现的“过程控制”变量,对“分配公正”的价值实现具有决定作用。因而,构成“政策可接受性”的实际决定因素。但是,Leventhal于1980提出l的“分配优势模型”(distributive dominance model)则揭示了:在任何资源与薪酬分配的决策执行过程中:程序公平只是构成个人(政策客体)公平知觉的重要因素。就政策结果的总体评价而言,分配公平比程序公平在影响个体对总体公平的判断方面起着更为重要的决定作用。
从社会价值分配的权威性来看,政治权威的信任度是“公共政策可接受性”构成要素的有机组成部分。任何公共政策的执行,都离不开政策执行的责任主体——职能政府机构或官员的直接推动。而政府机构或官员对政策执行的推动力度,则取决于公众对政治权威的信任度。考察政治权威信任度的缘起,以韦伯为代表的“正式权限论”认为:“合理一合法型”权威是以“法律”或正式授权而得到的权威;因而领导者主要依靠职位权力来树立威信。亦即充分利用职位权力,明确等级、劳动分工、中央集权的组织能够高效率运作,在发号施令中树立领导者的权威。以巴纳德为代表的“权威接受论”则主张:权威的来源主要是个人权力。领导者的权威是否成立,在于命令是否能被下属接受和执行。其影响因子是A,受命者确已了解政策目标B,认为它符合组织目标c,不违背受命者利益D,受命者有能力加以执行。此外Wiliamson在1993年提出的权威信任分类中,将关于政治权威的信任分类为:计算信任(Caleulative trust)、制度信任(Institutional trust)、个人信任(Personal or pure trust)三种类型。认为,在一般情况下,基于经济理性的计算信任和基于人格魅力的个人信任,都必须服从于“制度信任”的共同规则。但是,特定社会情境中,基于政策客体对经济理性的“成本-收益”计算,产生的计算信任和对政策执行主体特殊人格的个人信任,也会改变着交易发生的制度环境,进而影响政策执行的可接受性。
由上面的分析,可以得出政策执行可接受性的一般函数关系是:
政策执行可接受性=政治权威的信任度·程序公正·分配公正的主观评价
其中如果用:Y——政策执行可接受性;
F(X1)——政治权威的信任度;
F(X2)——程序公正;
F(X3)——分配公正的主观评价;来表示,那么,上述函数关系的公式可表示为:
Y=F(X1·X2·X3)它表明:
1 公共政策执行的可接受性,受可预期执行结果“分配公正”的主观评价所决定;其评价的决定作用体现为三个方面——
(1)当政策客体预期到政策结果对自己有利时,通常积极接受公共政策;
(2)当政策客体预期到政策结果对自己不利时,通常采用各种方式抵制政策结果;
(3)当政策客体预期到政策结果对自己有某些负面影响,但这种影响既不触动自己的收益,也不需要自身付出较大的成本时,通常忽略该类政策的存在。
2 程序公正是构成个人(政策客体)公平知觉的重要因素,对公共政策执行的可接受性,起增进或减退的作用。表现为:
(1)当政策客体预期到政策的分配结果是“公正”的,那么,通常也同时认定,该类政策执行的程序是公正的,此时,程序公正能够增进政策客体的公平知觉,进而增加政策的可接受性;
(2)反之,当政策客体预期到政策的分配结果是“不公正”的,那么,无论如何强化程序公正,都很难增进政策客体的公平知觉,甚至基于信息不对称而拒绝程序公正。进而,加大公共政策执行可接受性的难度。
3 政治权威的信任度对公共政策可接受性影响起主要作用。
(1)当政策客体对政策执行结果公正的主观评价较低时,政治权威的高信任度(无论是制度信任、计算信任或人格信任)可增进政策执行结果的可接受性。
(2)强化政治权威对政策客体的制度兑现承诺、利益补偿承诺和人格信任承诺,有助于增进政策执行结果的可接受性。
四、中国“环境规制政策执行”的可接受性分析
沿着上述思路来分析当代中国“环境规制政策执行”的可接受性,可以看到:当代中国的环境规制政策,在历时性上体现为:“命令控制型”、“经济激励型”、向“信息披露型”的转变。其发展历程如图一2所示
历史地看,“命令控制型”规制工具是伴随着我国环境规制制度的确立而产生的。其核心是政府行政部门直接制定具体的环境管理政策,并以行政命令的形式,为其所规制的企业设定应该达到的排污控制标准,籍以凭借行政控制手段而加以实施。这种规制政策的执行结果虽然可以简化规制执行规则,在较短的时间内改善环境质量。但是,其外部性却体现为(1)用有限的政府力量去监管数量庞大的环境污染和破坏行为,加剧了政府监督和管理环境的交易成本。(2)降低了国家的经济效益。行政管制手段“一刀切”地规定所有企业以相同的标准和方式来减排,可能把小企业赶出市场,因为它们没有能力承担安装污染控制设备的费用。(3)扼杀了企业技术创新的积极性。当企业把满足政府规定的技术标准本身视为一种目标,而不被视为减少污染的一种手段时,企业通过技术开发达到减少污染的积极性就大为削弱。
所以,自1984年始,以市场为基础的“经济激励型”规制政策应运而生。它在内容上,包括税费规制和可交易许可证规制两类政策工具。税费规制是以庇古的“负外部性理论”为基础,旨在让政府通过“税费规制”的形式,强制干预企业“生产污染”的外部性行为,以实现经济增长与生态保护的“利益双赢”。庇古认为,导致“环境外部性”产生的原因是作为生产企业的私人成本与社会成本不相一致,从而私人收益的最优,导致社会收益的非最优。因此,必须通过政府征税来纠正外部性。它在政策执行的层面上,体现为:生产企业应当为其生产所致的外部不经济行为支付费用。通过交纳税费,来补偿“负外部性”污染行为,对社会所造成的损失。其纳税的额度,取决于社会成本与私人成本之间的差额量,即“庇古税”。
但是,科斯在其《社会成本问题》一文中却指出:“庇古所建议的路径是不恰当的。”原因在于:首先,企业排污的社会成本与私人成本难以准确界定。因为“庇古税”征收的政策依据是,企业缴纳税费的多少,取决于企业污染的社会成本与企业盈利的私人成本之间的差异。即:如果企业生产的“外部不经济行为”所形成的社会成本,与企业自身盈利所产生的私人成本,二者的差异量较大,则企业交纳的排污费较多;反之则较少。但是,由于污染的影响,不仅具有多样性、流动性、间接性和滞后性,而且限于人类的认知水平,还具不确定性。这就使得执行税费征收的规制机构,很难了解污染损失的准确货币值,从而难以准确界定单个企业的排污税率。其次,税费规制没有考虑商品流通过程中的“税负转嫁”问题。马歇尔的“需求弹性原理”表明,税负转嫁与需求弹性成反比。即:商品的需求弹性,影响商品生产者的税负能否转嫁及转嫁多少,如果需求弹性系数较小,则表明消费者对商品需求的可替代性或可选择性较小,企业就会将税费征收的总量,全部转嫁到消费者那里;如果需求弹性系数较大,则表明消费者对商品需求的可替代性或可选择性较大,税费主要由生产者承担。而在实际的市场运行中,税费量的转嫁,通常是由生产者和消费者共同分担,因而,税费规制很难从根本上影响企业的利润总量。据此,1968年,美国经济学家约翰·戴尔斯在“科斯定理”的基础上提出了“排污权交易理论”。该理论认为:公共环境是一种商品,政府作为公共权力的拥有者,也是这种商品的所有者。政府依据技术官僚的计算,确定出一定区域的环境质量目标,并据此评估该区域的环境容量和污染物的最大允许排放量,进而将排放量分割成若干规定的标准单位,即“污染权”。企业通过对污染权的购买,来自主决定其污染治理的程度。同时,在排污过程中,为了防止污染的社会成本高于私人成本,各生产企业还可对其单位面积内的污染权限进行竞购。戴尔斯的这一理论,由蒙特迈瑞(Montgomery)在加拿大安大略省,治理水体污染的实践中验证了它的有效性。
我国自1984年以来在全国范围内普遍实行税费规制为主环境规制政策。2002年国务院通过的《排污费征收使用管理条例》,从政策决策的层面,系统阐释了征收排污费的系列措施。但在其政策执行中,却暴露了作为政策客体的企业,关于“分配公正”的主观评价:政府“按污染物的浓度实行超标收费”,但是,如果污染物中存在着“多因子超标”时,则只按照收费最高的因子收费。这就严重削弱了税费规制政策的污染控制力度。致使其政策执行结果,不能引起企业的高度重视,而进入企业实际生产的决策程序之中。尽管2003年,国家四部委通过了《排污费征收标准管理办法》,使我国环境规制政策的执行力度,开始转向浓度超标收费与总量收费相结合的收费方式,但是,目前在各级地方政府的政策执行中,仍然是以浓度超标收费为主导。其规制执行的可接受性,既缺乏成本的有效性,亦缺乏激励的可行性。
2002年,以信息手段和公众参与为特色的环境规制政策开始试点。其内容要求:全国所有的地(市)级以上城市,都必须实行空气质量的自动监测,并按时对公众发布日报检测数据;同时,组织开展重点流域水质监测,发布十大流域水质月报和水质自动监测周报。通过建立环境保护质量的季度分析制度,来确保广大公众,对政府部门实施环境检测工作的知情权。2004年,又颁布了《环保行政许可听证暂行办法》,以行政法规的形式,保障公民在环境政策制订中的参与权。而2006年颁布的《环境影响评价公众参与暂行办法》,则从细则上,规定了公众参与环境影响评价的范围、程序和组织形式等内容,但因公众感知的具体范围有限,导致其应用效度也十分有限。
五、增进中国“环境规制政策执行可接受性”的对策建议
公共政策学专家约翰·金登(John Kingdon)在1995年提出的“公共政策多源流”理论认为:既定时刻的政治议程,是在问题流、政策流和政治流的三大要素之间,进行相互作用的结果。问题流是通过“指标、焦点事件和信息反馈”三个子要素的变动过程,而进入决策者的眼帘,并把公共问题从议程之外,一步一步地推入公共政策议程之中。其中,反馈关注的是公众对特殊政策方案的反应。但是,在问题流的形成中,最能经常激起公众关注的子要素,却体现为:特定的焦点事件,在其演进的变坏或者即将变坏情形下,决策者如何描绘事件或对事件做出反应,并籍以形成新的公共政策,以应对这一焦点问题。而政策流则是政策专家们连续不断地从事研究工作,并从中产生许多政策建议的过程。探寻特定政策在技术层面的经济合理性,是政策流环节的重要内容。在公共政策议程中,当问题流产生时,需要政策流给出及时、合理的解释,以增进公众对当下政策的价值认同。否则,问题流的汇聚,必然降低公众对公共政策的接受程度。
考察环境规制政策执行的问题流,可以看到:当代中国环境规制的公共政策,并没有被政策客体所真正接受。尽管各级地方政府在执行规制的过程中,以现有环境规制政策为基础,努力强化规制工具执行的“程序公正”,但是基于“程序公正”要素仅是构成政策客体公平知觉的重要因素,而非决定因素。所以,在作为政策执行客体的当事企业,对环境规制结果缺乏政策感知和激励认同的情况下,其效用并不明显。因而,提升环境规制政策执行主体的政治权威,加大规制客体的政策收益,以刺激政策客体对规制工具的价值认同,成为强化“规制性公共政策可接受性”的有效路径。
首先,由于政治权威的形成,体现为一个主客体相互作用的信任过程。它在操作层面上,既表征为当事企业对地方政府执行环境规制政策之恰当性的内心认同,也表征为广大公民能够基于内心的价值认同,而主动参与到环境规制政策执行的公共治理之中。
实现前者的路径在于地方政府要结合本地区经济与社会协调发展目标和企业经营特点,权变地使用环境规制的政策工具。其实现的条件是:(1)环境规制必须为企业技术创新提供收益空间。其收益应包括表征为“经济”的物质收益和表征为“社会声誉”的精神收益;(2)规制应能促进企业技术的可持续创新,而不是锁定在某种特定技术之上,并通过正向激励机制的再创新,来鼓励企业实现对既定目标的超越;(3)规制过程应分阶段实施,注重规制者和企业之间良性合作和联合治理。在实践中,可尝试采用可转让的排污许可证,并辅以排污费和补贴措施相结合的复合型环境规制工具,来替代单一的规制工具选择。其主要内容是,以排污费充当一种溢出机制,来限制由于对企业污染的社会成本与私人成本总量判定不当,而产生的负向效应。地方政府可根据本地区城市化水平与企业经营的具体情况——发放一定数量的可交易排污许可证,以每一排污许可证所包含的社会成本为基础,通过价格监管和市场调节等形式,形成每一单位排污许可证的均衡价格,使这种权利能合法地买卖。而企业则可从其利益出发,自主买入或卖出排污权,或权衡保持污染水平所支付的税收与减少污染少交税费所获收益之间的差额,来将环境规制政策,转化为与地方经济社会发展状况相适应的、纯粹的许可证制度或者排污收费制度。
实现后者的基本路径则是基于——公民参与环境规制政策执行等社会问题的公共治理,是程序主义法律范式和依法治国的核心问题之一。因而,在地方政府实现社会管理职能的过程中,让公民对关系他们生活质量的公共政策施加影响,是地方政府为公民提供制度性公共服务的基本途径之一。相较于那些传统意义上的公共参与概念,如公民介入(pubIic involvement)及公民奉献(public engagement)来说,政策规制视角下的公民参与(public panicipation)具有两大特征:其一是突破了传统意义上将公民参与的作用和角色限定于公共决策的边界,而更加强调公民对政策执行的有效参与,即公民直接参与公共政策的实际操作,进入公共项目的实际管理之中。其二是政策规制视角下的公民参与活动,一反传统公民参与中精英主义的舆论导向,它扩展了参与公民的范围,即参与过程包括了低收入阶层的公民和公民组织,以增进公共政策执行可接受性的“群际认同效应”。其价值规约正如阿尔蒙德所指出的“公民对政治体系的权威性输出是否服从,在一定程度上就取决于一国人民的‘服从倾向’。缴纳税款、遵守法律、愿意在战争中作出牺牲,这在很大程度上同全体人民或某些集团中通行的感情、价值观和其他态度有很大关系。”
其次,加大环境规制政策的惩治力度,开征环境税,包括“一般环境税”和“直接污染税”。
任何国家在其税制建设的过程中,总是希望能实现公平和效率兼顾的最优税制结构。从理论上讲,税制最优化的可行性取决于决策者的意志和制度转换为现实的“成本——收益”计算。而政府作为税收制度的供给主体,其意志的实现,亦受制于公民意志的影响。在其现实性上,体现为制度设计成本。环境税作为一种新型的税收制度,其设计成本如下:一是按照“受益者付费”的原则,设立“一般环境税”。这一制度设计,旨在于让所有环保受益者,在缴纳环境保护专项税的过程中,体会到环境保护的必要性和真实性,自觉保护环境。其征收的政策依据是:遵循清洁的环境资源,乃是一种拥挤性“准公共商品”,其受益者应当付费,用以维护成本的原则。因而,税收收入可专项用于环保事业。二是按照“污染者付费”的原则,设立“直接污染税”。这一制度设计,在于按照污染物的排放量或经济活动的危害来确定企业的纳税义务,使污染环境的外部成本转化为生产污染产品的内在税收成本。具体操作中,应将税基直接建立在污染物排放数量之上,可根据污染物的不同,设立不同的税目,包括“三废”税和噪音税等——其计量依据是“浓度、体积、重量、分贝”等用于表征污染量的排放单位,从而,实现税率收益总体高于治污成本的政策目标。
最后,创新环境规制政策的政策收益,刺激企业对环境规制的价值认同。
新型环境规制的政策导向,应当包括:(1)企业生产中的正外部性,将会激励企业采用新的技术,从而使新型生产资本产生的污染总是小于原有资本所产生的污染。(2)环境规制政策能同时提升企业的生产效率和增进员工的社会福利。(3)企业竞争优势的形成,不是依赖于企业追利的价值取向和规制约束下的被动遵守,而是来自于内心认同下的主动改进与创新。
六、结论
总之,规制性公共政策执行的可接受性,体现为政策客体对政策执行结果预期的价值认同和主动遵循,其实现路径是通过激励性规制,增进执行客体的政策收益;通过公民参与,改善执行客体的政策感知质量。其结果正如CP Snow所言:“在任何高度复杂的组织中,要想使任何决策得以贯彻执行,必需调动各个层次的人员。只有他们的决心、他们的积极性和他们的认可(总之,避免他们的消极抵抗),才能决定一项决策能否及时得以贯彻执行。”
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