美国温室气体减排努力现状及近期动向

卢 璐 邓红兵

（1. 中国科学院生态环境研究中心，北京 100083；2. 中国科学院生态环境研究中心，北京 100083）

美国温室气体减排努力现状及近期动向

卢 璐1邓红兵2

（1. 中国科学院生态环境研究中心，北京 100083；2. 中国科学院生态环境研究中心，北京 100083）

美国作为全球温室气体排放大国之一，在国际气候谈判中的立场至关重要。本文从州政府和地方政府角度总结了美国已采取的减排努力措施，分析了德班会议前后其应对气候变化动向，探讨了对我国采取温室气体减排行动和措施的借鉴意义和启示。美国由于受到持续低迷的经济环境，缓慢的国际气候谈判进程，以及2012年总统大选的影响，国内温室气体减排行动和措施实质进展缓慢，我国应总结和借鉴美国已采取减排行动措施的经验教训，从加快建立健全国内气候立法体系，推动国内碳市场建立出发，积极应对国内外气候变化制度中存在的不确定性，不断提高我国在国际气候谈判中的地位。

美国；温室气体减排；行动措施；启示

美国为非《京都议定书》成员的《联合国气候变化框架公约》缔约国，同时也是温室气体排放大国，其二氧化碳排放量约占世界排放总量的四分之一。在当前全球气候政治格局中，美国的立场和态度在很大程度上影响了气候变化国际制度的走向。目前美国正处于全球经济危机后的复苏期，国内和国际政治形势复杂。为了在气候变化政治版图上保证其影响力，美国在关注温室气体减排行动措施对国民经济影响的同时，更加关注国际气候制度的发展对于国际政治经济格局的重新塑造。

2009年哥本哈根会议上，发达国家提出了各自的减排承诺目标，美国承诺2020年温室气体排放量在2005年基础上减少17%，这一目标与美国能源气候立法相一致。根据2011年德班会议谈判的形势观察，气候变化态势与国际社会的期待有很大差距。各国目前实现各自减排承诺目标的水平和程度将成为今年联合国气候变化谈判会议的重点方向之一。据此，美国从2009年开始试图通过制定和实施以经济、能源发展目标为驱动要素的应对气候变化战略方案，以助于减少和避免温室气体排放，充分发挥国家领导力，为做出更大范围的国内和国际减排努力奠定基础，同时也为长期的国际气候谈判做准备。

1 具体措施

1.1 美国州政府

美国来自于各州的温室气体排放所占比例较大，因此州政府有潜力通过采取一定政策措施促使排放量显著降低。根据世界资源研究院（WRI）的分析，2008年德克萨斯州的温室气体排放总量超过西班牙全国的两倍，加利福尼亚州超过意大利全国的排放。同时，不同州采取减排努力和行动的原因不同，例如，州政府领导者及其选民都关注气候变化在未来会对该州带来的经济和环境影响及其产生的费用；沿海各州需要面临海平面上升带来的后果；农业为主的州必须面对农产品产量降低的潜在危机；干旱的西部各州则要面临日益加剧的旱灾和火灾风险。此外，多个州还以开展减排措施和行动作为经济发展新机遇，期望在未来应对气候变化市场中捷足先登。

表1 已采取的州际减排措施Table 1 The emission reduction measures which have taken between states

各州在主要排放部门采取了相应的行动和措施。根据美国环保署2010年的研究表明，全国30%的温室气体和40%二氧化碳排放量来自于电力生产，因此，各州促进低碳能源解决方案和能源高效化将有助于减少电力部门的排放量。2006年27个州和哥伦比亚特区建立了强制性“可再生能源组合标准”（Renewable Portfolio Standards），部分州还提出可再生能源目标；美国几乎50%的州拥有“公益基金”（Public Benefit Funds），用于支持能源高效化和可再生能源项目，截至2011年1月，拥有公共管理清洁能源基金的13个州已形成“清洁能源州际联盟”，以协调公益基金投资可再生能源项目；42个州已实行“绿色电价”，允许消费者支付较高的电价以获得指定的可再生能源产生的电力，俄勒冈、华盛顿、蒙大拿等11个州已作出强制规定，提供绿色电力供应商定价方案；俄勒冈和华盛顿要求设置电厂排放限值；26个州已制定“能效资源化标准”（Energy Efficiency Resource Standards）；很多州还实施了家电节能标准及促进能源高效化的退税、免税政策；2011年奥巴马总统提出了到2035年，美国80%电力来自于清洁能源的目标。

交通领域也是美国温室气体主要排放部门。美国环保署分析，美国27%的温室气体和32%二氧化碳排放量来自于交通行业。目前，各州已逐步开始采用更严格的车辆排放标准，奖励采用了替代燃料和高效燃料的交通方式。奥巴马政府2011年提出到2015年美国保证100万辆电动汽车上路；2011年6月，根据美国政府拟推出的2017－2025燃料经济标准，到2025年，轿车和轻卡每升汽油平均行驶23.9公里，推行这一标准意味着市场新推出的车型中约有半数将改为油气混合型；此外，超过一半的州提供可再生能源奖励，13个州建立“可再生能源标准”（Renewable Fuels Standards）；2011年1月，加利福尼亚州开始执行美国第一个“低碳能源标准”，该标准提出到2020年交通能源全生命周期碳强度降低至少10%。

目前，全美23个州设立了全州范围内温室气体减排目标（见表2），严格程度和时间表根据州情不同而存在差异，各州正使用不同的行动方案以实现各自温室气体排放目标。共36个州已完成或正修改和完善各自的综合性气候行动方案，除此之外，超过一半的州已设立咨询委员会，开展实施气候行动方案。开展实施的过程能够帮助州政府确定具有成本效益的减排温室气体机会，并且考虑各州的经济、资源情况和政治结构，最终提出最适合该州的方案。

表2 各州的减排目标Table 2 The emission reduction targets of different states

1.2 美国地方政府

目前，全美多数城市和乡镇正实施政策措施和方案以减少温室气体排放。地方政府担忧气候变化对他们管辖区域带来影响，虽然能源和气候解决方案能促进当地经济发展,但地方政府也面临诸多应对气候变化的局限性和挑战。

2005年美国地方政府应对气候变化最主要的行动是通过了“美国市长气候保护协议”（U.S.Mayors Climate Protection Agreement）。协议中承诺2012年与1990年相比，各自管辖区域排放量减少7%。截至2010年10月，已超过1044个地方政府签订了这份协议。

地方层面上做出的减排努力存在多种方式，通常领导者在考虑公众利益前提下主导地方减排。部分地方政府已提出倡议，与全州范围内气候行动一致，还有很多地方政府提出了详细的、多管齐下的减排方式。例如，地方政府提出有关重要排放部门（交通、垃圾处理、电力）减排建议、准则等；建立联合多个地区共同实施减排目标和减排策略的区域气候网络；部分地方政府已设立排放费和排放税，以激励减少能源消耗和温室气体排放，例如2008年加州湾空气质量管理地区执行温室气体固定排放税。

尽管地方政府层面上所做出的减排努力比较成功，但无论是联邦政府、州政府还是地方政府都存在一定限制和挑战。即使城市所做的减排努力非常有效，但由于辖域范围有限，最终对应的减排量很小；地方政府有权针对主要排放部门采取行动，但强制性全经济范围减排量的监管和立法权在联邦政府和州政府；此外，地方政府财政预算紧张也是采取减排努力过程中的主要限制之一。

2 近期动向及分析

尽管美国州政府和地方政府一直采取应对气候变化行动，已实现了环境政策的地区性调整，通过制定区域减排目标，建立区域总量控制和排放交易体系，采取相应政策措施，进行指导性实践和尝试，为国内和国际采取有力的减排行动措施提供支持，但纵观美国以气候变化问题为代表的环境外交和国内应对历程，国内与国际政治相互交错，行政部门和立法机构相互制约，国内应对气候变化的实质进展缓慢，2011年两次推迟管制发电厂碳排放的计划，且汽车制造商在2018年或2025年前也无需进行改善其汽车能效标准。德班谈判会议后，美国面临大选之年，国内控制温室气体减排行动仍将暂缓。

2.1 当前经济环境延缓气候立法进程，减排行动发展受阻

美国在国家层面上应对气候变化态度和立场对全球气候政治格局的构建至关重要，最直接的体现是美国的气候立法进程。当前的立法考虑了大量详细的政策措施，包括制定较为激进的长期减排目标并避免短期内大幅度减排，设定排放交易体系管控范围，排放配额的分配、使用、存借及其分配从免费派发向拍卖获取的过渡，抵偿额度的获取和使用等，这些政策措施都将极大影响美国所做减排努力的程度和效果。

奥巴马政府上台后始终支持推动建立《美国清洁能源安全法案》，法案于2010年6月在众议院得到通过，却在参议院则止步不前。随着2010年11月奥巴马政府在美国中期选举以失败告终，参议院反对气候法案通过的势力得到增强，86%的国会议员反对通过立法向高碳排行业征税。奥巴马总统中期败选后表示，碳排放总量限制和交易机制只是解决气候问题的方案之一，不是唯一出路。这也暗示了奥巴马在未来任期内促成气候法案上的态度消极。2011年8月美国长期主权信用评级遭遇首次降级，这对美国金融市场乃至全球经济带来的影响不言而喻，使得奥巴马政府在面临2012年总统大选，更为谨慎小心。按照惯例选举年政治家为了当选，一般不愿做出新的承诺，以免失信于选民输掉选举。

中期选举过程中，州政府层面上也向气候变化法案提出挑战。美国清洁能源模范州加利福尼亚提出了暂停执行本州温室气体减排法律的提案，得到石油企业的支持，由于加州作为美国现今清洁能源技术发展的核心区域，最终61%的加州民众反对提案，温室气体减排法律继续保留。

2.2 区域减排行动计划遭遇危机和挑战

2.2.1 目标设定不合理，减排效果有限

美国东北部州的“区域温室气体减排行动”（RGGI）从2010年4月为了与国内形势同步，且由于之前排放目标设定过高降低了减排量的稀缺性和成本，开始考虑是否收紧其排放目标。例如，在RGGI框架下，东北部各州承诺在2009年到2014年间为电力行业设定一个每年1.88亿吨的排放限额，在之后的2014到2018年间每年减排2.5%，总共减排10%。但是由于全球经济危机，东北部州电力行业在2009年的排放量仅有1.23亿吨，远低于到设定的排放限额。因此，科学合理的设定区域及各州的减排目标，对促进国家减排承诺和行动至关重要。

2.2.2 政治因素影响区域减排进程

2011年5月，工业化程度最高，也是美国区域温室气体倡议（RGGI）计划最大获益者的新泽西州以该行动计划无法完成其减排目标，收益低，增加电力、企业和公民税收为由，表示要退出，这给刚实施三年的区域限额与交易网络带来不小冲击。新泽西的退出仅是当前的最新动向，当初紧随RGGI之后还出现了一系列类似的减排行动计划，包括美国国会最终否决的关于全国性“总量控制与贸易”计划的联邦级法案，除了加利福尼亚州之外，其他地方性计划都无疾而终。

然而，今年6月初，原定明年启动的美国首个全州范围的加州“总量控制与贸易”系统可能推迟实施。该系统最终可能与RGGI连接起来，形成一个更为广泛的碳排放配额交易市场，但目前由于加利福尼亚州左翼阵营的反对，及新泽西州宣布退出RGGI计划使得该体系的扩大前途渺茫。

以RGGI行动计划为代表的美国减排努力遭遇的危机和挑战，部分原因在于美国国内气候之争的日益政治化，使美国抑制气候变化的有效行动仍然面临极端保守主义的强大攻击，其成员普遍反对应对全球变暖的政府行动，并质疑气候变化科学的正确性，这已经对美国的全国政策产生了巨大的影响。

2.3 德班会议后，国际气候制度悬而未定，美国减排行动和措施前景未知

2011年底德班会议前，美国国内经济形势已较为严峻，主权信用评级的首次降级预计将引发全球金融市场不同程度的震荡，同时加剧了国内持久不下的高比例失业率。这将促使国际游资及国内资本冲击新兴市场的步伐，增加就业岗位，促进经济增长。气候变化作为新的市场领域，在当前复杂的经济形势下成为美国把握发展的契机点。但国内针对温室气体减排领域的意见并不统一，美国部分政府、企业已掀起了反对碳排放交易的逆流，也有组织认为这样的计划将在遏制全球变暖及实施国家减排行动中发挥重要作用。美国国内应对气候变化行动措施前景未知。

德班会议后，国际减排制度仍未确定，德班平台的形成使制定新的全球协议正式提上议程，全球“自下而上”的减排模式难以避免。美国国内已有的“自下而上”的气候政策制定过程，是否将继续推动和加强国家减排行动和措施，不仅受2012年国际气候谈判形势影响，同时与今年美国大选息息相关。

3 对我国的启示

虽然我国在国际上尚未承担强制性的碳减排义务，但是我国政府已经做出到2020年，单位GDP碳排放较2005年减少40%-45%的承诺。因此，通过研究美国温室气体减排努力现状及动向，总结所采取的减排行动的实践经验，对我国国内落实减排承诺行动措施及参与国际气候谈判具有重要的借鉴意义和启示。

3.1 加快建立健全国内气候立法体系，提高我国在国际气候谈判中的地位

我国与美国是世界上最大的温室气体排放量国家，因此都应在应对全球气候变化上表现出积极的态度。美国由于金融危机和国内政治矛盾，在体现气候变化政治立场的立法进程上始终停滞不前，这无论对国内减排还是国际谈判进程都起到了阻碍作用。因而，中国在积极应对气候变化上不仅拥有内生动力与意愿，同时，由于排放量巨大，受到全球瞩目，中国必须以实际行动和高度责任感在国际社会中树立威信和国际形象，可以在谈判中一定程度上展现中国应对气候变化的决心和信心。除此之外，制定一部专门的气候变化法，一方面，可以提供一个我国在应对气候变化领域具有全局性意义的法律框架，从而将国家应对气候变化的方针、政策、战略完整地展现出来；另一方面，可以全面地对应对气候变化的诸多方面加以纲领性规定，形成有中国特色的应对气候变化的法律体系。

3.2 结合国外减排行动经验教训，推动国内碳市场建立，应对国内外气候变化风险

我国“十二五”规划中明确提出，将积极应对气候变化，逐步建立碳排放交易市场，推进低碳试点示范。因此，面对国际排放贸易和碳市场手段将是未来国际减排体制的重要组成部分的趋势背景，如何有效推动国内减排行动的开展，借鉴国外已有经验教训无疑是可取之法。总结美国区域减排行动计划的经验教训，对我国逐步开展碳排放交易试点，推动建立国家碳排放交易市场有以下启发：首先，在试点交易推出前期进行严谨细致的研究工作，按照合理设计区域排放目标、加强各部门深度合作、广泛征询利益相关方意见、稳妥推进交易进程的工作方式开展试点示范；其次，在试点示范周期结束后，需对计划的执行效果进行全面综合的评价，面对国际气候谈判，根据已有的谈判成果适时调整国内减排政策和实施方案，在推展过程中试验，从试验中寻找解决办法，在学习中不断完善，从而为国内其他地区乃至全球提供借鉴经验，不仅推动国家履行减排承诺目标，还可积极应对2012年后国际气候变化制度的诸多不确定性。

［1］ IPCC. Climate Change 2007—Impacts, Adaptation and Vulnerability［M］.UK: Cambridge University Press, 2007.

［2］ EPA. Inventory of U.S. Greenhouse Gas Emissions and Sinks: 1990-2008. EPA 430-R-08-005. Washington, D.C.,2010.

Situation and Trend of Green House Gases Emission Reduction Efforts in the United States

LU Lu1DENG Hongbing2
(1. Research Center for Eco-Environmental Sciences, Chinese Academy of Sciences, Beijing 100083; 2. Research Center for Eco-Environmental Sciences, Chinese Academy of Sciences, Beijing 100083)

As one of the largest GHG emission countries, the position of the United States in UN climate negotiation is signifi cant.This paper summarized the mitigation measures the United States have taken; analyzed the trend of responding climate change of the United States before and after COP 17 in Durban; discussed the revelation for China. The results of these summarizing and analysis indicated that infl uenced by the diffi cult economy environment, the slow process of UN climate change negotiation, and 2012 presidential election, the United States had slow substantial progress in taking GHG mitigation actions and measures. So China should learn from the experience of the mitigation measures the United States have taken . Promote the establishment of domestic climate legislation system and emission trade system of China, and then better cope with the uncertainty from climate change mechanism in future, as well as improve the China’s position in UN climate change negotiation.

the United States; GHG emission reduction; actions and measures; revelation

X506

A

1673-288X（2012）03-0103-05

项目资助: 环保公益性行业科研专项(201009055)

卢璐, 硕士, 目前从事环境经济与环境管理, 气候变化领域