网络中立性：美国互联网治理的新认知

文 付玉辉

网络中立性：美国互联网治理的新认知

文 付玉辉

迄今为止，我国互联网管理部门尚未对网络中立性对于互联网未来的管理和发展发布正式的报告或政策框架。但是网络中立性又的确是一个涉及互联网未来发展模式和管理模式的重要议题，希望该议题能够引起我国互联网发展政策制定者的更多关注。

在互联网治理方面，被认为和“开放互联网”概念密切相关的“网络中立性”概念在美国和欧洲已引起各方的高度关注。其中，最受人瞩目的一个焦点就是美国网络中立性立法进程的发展状况。然而，美国网络中立性的立法似乎又显得命运多舛、举步维艰，这使得人们对于网络中立性的诸多方面充满了疑惑。2012年6月11日，斯坦福大学法学院互联网和社会中心发布了该中心主任芭芭拉·范·舍威克副教授撰写的一份题为《网络中立性和服务质量》、长达133页的报告，以探讨究竟如何看待互联网治理进程中的非歧视条例。

目前来看，这份《网络中立性和服务质量》的报告，是对互联网网络中立性论述非常详尽的一份报告。芭芭拉·范·舍威克曾于2010年出版专著《互联网结构和创新》，该书被认为是在互联网的科学、经济和网络中立性研究领域具有重要影响的著作。

关于网络中立性，所要探讨的主要问题是：在制定互联网中立政策时要考虑一系列相关问题，比如，政策制定者是否需要一个阻止屏蔽措施的规范，是否要阻止网络服务者屏蔽网络上的应用、内容与服务？芭芭拉认为，这样的一个对抗屏蔽措施的规范在制定之后，还需要研究这样的法规是否需要禁“歧视”，如果应该禁止，那么哪些形式的歧视应该被禁止？该报告试图为网络中立提案提供了一个评估框架。

该评估框架主要包括：其一，它应当从以下四个方面保护互联网作为一个应用创新、言论自由、去中心化的经济社会文化和政治互动平台的存在：在用户选择方面，用户要能够免受网络服务商的干扰而独立地选择他们的网络应用类型；在不经许可的创新方面，创新者可以独立选择他们所喜欢的任何应用；他们不应获得网络服务商的支持或“许可”之后才能完成他们的创意；在应用遮蔽方面，该网络必须是应用遮蔽，它应对该网络上的应用不加区分，从而也不对不同应用按不同的政策进行管理；在低成本的应用创新方面，应用创新成本要低；其二，在达到网络中立性规范的目标之外，它还不应限制网络的进化；其三，它应当使人很容易决定哪种服务是允许提供的，哪种服务是不允许提供的，由此为产业领域的参与者们提供便利；其四，它应当把规范的代价保持在较低水平内。

另外，该报告所频繁提到概念主要有：开放的互联网政策、理性的互联网管理和非歧视的网络中立性规则。可见，网络中立性和互联网政策、互联网管理都有着千丝万缕的联系。而美国互联网网络中立性的立法过程则说明人们已经认识到立法过程中民主协商途径的重要性。

问题所在：互联网治理模式的分歧

美国对于互联网发展和互联网创新都给予了高度的重视。在美国网络中立性立法过程中，有三个问题值得引起思考。

第一，美国网络中立性立法进程一波三折，网络中立性原则是否有错？笔者认为，网络中立性的原则对于探讨互联网的未来发展方向是有益的。美国网络中立性立法试图在互联网管理中寻求一种平衡，从而通过互联网管理的力量不断推动互联网创新，尤其是来自互联网终端用户的不可预测的创新的涌现。在这个过程中互联网接入运营商的权利理应受到一定限制，而互联网用户及创新的地位则应被进一步得到重视和保护。因此，该原则受到来自互联网运营商等方面的反对是可以理解的。

目前，美国网络中立性立法问题的症结是反对方认为FCC没有获得管理互联网的授权。那么对于美国的互联网管理框架来说，FCC的监管职责之一是对电信业的监管，其监管的范围也因此涉及到互联网。但对于互联网的监管，美国还有一整套复杂的体系在进行管理，因此FCC对于互联网的监管，尤其是在网络中立性的立法方面在某种程度上受到其他部门的制衡。

第二，美国网络中立性立法是否能真正推进互联网的创新发展，并保持互联网的自由开放特性？笔者认为，在互联网发展中推动网络中立性原则的实行，有其积极意义，但是仅仅依托这样一个原则以达到保障和长期推动互联网创新的目的，恐怕还是有些期望值过高。在互联网创新的发展方面，应该有一系列的制度安排和体制保障，而制定关于网络中立性的管理条例则仅仅是整个管理体系中的一个环节。从美国互联网产业发展的历史来看，美国互联网创新力量是非常强的，这种强大互联网创新能力的形成得益于美国整个互联网管理体系的支撑。

第三，我国互联网发展是否要强调网络中立性的原则？在我国互联网乃至移动互联网发展进程中，持续不断地推进互联网的创新发展也是至关重要的，业已成为我国对于互联网未来发展的基本共识。在互联网发展进程中保持互联网持续创新，其重要意义不仅仅在于其对我国经济社会发展创新举游重要推动作用，还在于其的创新推动作用还将在国际范围成为中国整体创新能力提升的一个重要标志。因此，我国也应在互联网创新发展问题上形成共识，积极推进网络中立性管理原则的相关研究和实践工作的进展。

逻辑推演：互联网治理善治途径的争议

在讨论网络中立性的问题时，首先要讨论是网络中立性为何重要，因为其涉及到互联网未来发展的方向问题，其次还要明确互联网治理善治目标的具体内涵。

在美国，大多数网络中立性的支持者认为，网络中立性法规的设立是为了保护互联网的自由开放特性，并使之成为一个能通过各种经济、非经济的方式为社会提供长远利益的、开放的、满足公共目标的基础设施服务，更为重要的是它要培育创新应用、保护用户选择网络服务的权利、免受网络服务提供商干扰的权利、保护互联网提升民主话语的能力、为社会文化政治互动提供一个人人皆可参与的去中心化的环境。他们同时认为，网络中立性被确立为互联网管理的主要原则，将有利于互联网的自由和开放。

而网络中立性原则的反对者则认为，网络中立性如果运用于互联网管理，将使得互联网发展环境趋于恶化，将遏制互联网的自由和创新发展。从这个角度来看，网络中立性原则的支持者和反对者双方对于促进互联网发展、推进互联网的开放创新都没有异议，所不同之处就在于双方对于实行网络中立性管理原则所引发的管理效果的判断大相径庭。而且，这种支持和反对的力量，在美国呈现大致相当的状态，但是反对的力量相对更强一些，正是由于这一原因，才导致美国网络中立性管理原则一致无法得到最终的法律层面的确认。

但是，在互联网治理进程中，积极通过对重要管理原则的确认以保持互联网的自由开放发展态势无疑是非常重要的，但是否一定要采取对于互联网接入运营商极为严厉的管制政策却值得商榷。因为互联网接入（不管是移动互联网接入还是固定互联网接入）服务的提供，是有一定成本的。即使互联网的最终用户是通过免费的方式接入互联网的，但这并不表明互联网本身的建设和运行维护是免费的。如果用户环节被免费或者享受了免费的服务，那么一定是某个部门或者某个环节替互联网最终用户支付了其相关费用。

因此，笔者认为，对于人类社会的交往和传播而言，理性、客观、公开地探讨互联网的管理原则是很有必要的，因为互联网发展涉及到社会进步和公共利益，所以互联网管理的原则尤其不能脱离事物发展的客观规律。对于互联网发展而言，在考虑公共利益层面问题之外，还要注意区分互联网领域服务提供方式的不同。如果某个领域的互联网接入服务是由市场化运营的网络运营商提供的，那么其互联网接入服务就具有有一定的成本，在这种情况之下，要求互联网接入运营商无限制地降低互联网接入价格或者提供免费的互联网接入服务则是不现实的。如果某个领域的互联网接入服务是由公益性部门作为一种公益性的社会服务或者免费的互联网接入环境保障而提供的，那么就没必要对最终用户使用给予严格控制。如果互联网接入运营商获得了政府的一部分专用于改善互联网接入服务的基金，那么，在此基础之上所进行的互联网接入的改善部分的费用就不能让最终用户去承担。

根据以上简单分析可以发现，在互联网接入管理进程中，分歧之处在于是否要采取不对称的互联网管理政策。而网络中立性问题的出现，则主要就是在互联网的管理和发展过程中，既要保持互联网的自由与开放，又要保持互联网的平衡发展，其管理边界应该明确为不应因过度保护其中某一方的利益而影响互联网的长远发展。

未来发展：互联网治理新平衡的找寻

不管未来命运如何，网络中立性对于互联网治理来说都是一个非常重要的管理原则。因为它所引发的关注是：采取何种方式维护互联网的自由开放，这种方式是否有效，并将产生怎样的实质性影响。而这些都是在探讨互联网发展进程中所应该引起关注的，也将是互联网发展领域一个需要长期进行关注和探讨的问题。采取明确而统一的管理原则来寻求互联网治理的新平衡则是世界各国所需要共同面对的重要课题。

从美国互联网治理的实践来看，其最初对于互联网所采取的是干预较少的脱手互联网政策。但是随着互联网在社会经济发展中重要性的不断增加，美国对于互联网管理的重视程度也已逐渐提高。与此同时，欧洲在网络中立性原则的确立方面也不断向前推进。于2009年11月25日成立的欧洲电子通信监管机构(BEREC)，从2010年到2012年5月底已公布了8份和网络中立性有关的文件。其中，它曾于2011年12月8日公布了一份题为《网络中立性范畴下的服务质量框架》。这份报告和斯坦福大学互联网和社会中心今年6月所发布的报告均选取了服务质量和网络中立性的关系视角来阐述对网络中立性的理解。

由此可见，对于网络中立性的相关问题进行深入研究已经成为互联网管理的一种重要趋势。迄今为止，我国互联网管理部门尚未对网络中立性对于互联网未来的管理和发展发布正式的报告或政策框架。但是网络中立性又的确是一个涉及互联网未来发展模式和管理模式的重要议题，希望该议题能够引起我国互联网发展政策制定者的更多关注。