统筹湖北城乡发展的规划思路探讨①

杨 梅

(武汉科技大学城市学院，湖北 武汉，430083)

观察与思考

统筹湖北城乡发展的规划思路探讨①

杨 梅

(武汉科技大学城市学院，湖北 武汉，430083)

宏观层面落实主体功能区规划、中观层面完善城镇体系规划、微观层面推进村镇布局规划，本文从三方面提出统筹城乡发展规划的空间推进层次及湖北的应对举措。

统筹城乡 规划 主体功能区 城镇体系 村镇布局

在以科学发展为主题、以加快转变经济发展方式为主线的“十二五”时期，统筹城乡发展是城市与农村全面、协调、可持续发展的体现，城乡一体化正是转变经济发展方式、实现又好又快发展的潜力、空间与路径。湖北作为农业大省，城乡发展事关全省经济社会发展大局，统筹城乡发展既是破解“三农”问题、发挥农业比较优势的理性选择，又是推进湖北城镇化健康可持续发展、支撑全省科学发展、跨越式发展的现实道路。

从规划的视角探讨统筹城乡发展，需要明确规划推进的层次和实现的目标及对城乡协调发展的贡献。从城乡发展的空间层次来看，实现城乡统筹发展需要宏观、中观、微观不同层面的规划彼此衔接互补，充分发挥工业对农业的支持和反哺作用、城市对农村的辐射和带动作用，建立以工促农、以城带乡的长效机制，推进城乡协调发展。

一、宏观层面——落实主体功能区规划

主体功能区理念是在我国空间开发秩序失衡、各地快速推进工业化和城镇化带来的资源环境矛盾日益突出的背景下提出的，“十一五”规划提出“各地区要根据资源环境承载能力、现有开发密度和发展潜力，统筹考虑未来我国人口分布、经济布局、国土利用和城镇化格局，将国土空间划分为:优化开发、重点开发、限制开发、禁止开发四类主体功能区，按照主体功能定位调整完善区域政策和绩效评价，规范空间开发秩序，形成合理的空间开发结构”。

主体功能区的提出，在理论上丰富了区域经济发展理论、创新了区域经济管理理论、完善了区域规划体系，在实践中促进了区域的合理分工与协调发展、推动了经济发展方式转变、有利于政府对区域分类指导和调控。“十二五”规划进一步明确要实施主体功能区战略，相比于“十一五”依据开发强度划分的四类功能区，“十二五”规划更加具体和形象，依据区域形态划分为城市化地区、农产品主产区和生态功能区三类。作为空间规划的主体功能区战略看似与统筹城乡发展关联性不高，实际上，落实主体功能区正是改变目前某些地区“城市像农村、农村像城市”怪相的根本策略。不同区域明确主体功能定位，采取差异化的发展战略，形成布局合理、形态各异、功能互补的空间格局，是保障城市与农村两类异质单元得以可持续协调发展的必由之路。

湖北在统筹城乡发展进程中，应把主体功能区规划作为一种基础性战略规划，与其被动地服从不如主动地谋划，在国家和省域两级功能区划分基础上，在各市、县域亦可借鉴规划思想实行功能分区，广州增城市正是通过主体功能区划分实现县域经济科学发展的范例。对于开发密度较高的区域实行优化开发，重点发展服务业等高端产业，引导一般产业向城市外围转移，通过产业转移、功能辐射带动周边地区发展，从而实现城乡协调发展;对承载能力较强的区域实行重点开发，使之成为工业化、城镇化的主要空间载体，提高综合承载能力集聚更多农村富余人口，为统筹城乡发展、发展现代农业减轻人口压力;对担负一定生态职能的区域实行限制开发，发展符合地方承载容量的特色产业，并逐步引导超载人口转移到重点开发地区，这类地区切不可盲目追求工业化和城镇化而破坏生态环境。从局部视角看，似乎短期内提高了城乡居民收入实现了城乡协调发展，但从全局考虑，限制开发地区的生态破坏会影响到更大范围乃至全国的生态安全和粮食安全，尤其对该区域的农村和农民而言，更是失去了生活的基础和保障，因此，应对各类自然保护区实施严格的禁止开发的保护策略，控制人为因素的干扰与破坏。

二、中观层面——完善城镇体系规划

城镇体系是区域经济组织的地域载体，由大、中、小城市和村镇组成，城镇体系结构包括职能结构和等级规模结构两方面。按照系统论的观点，结构决定功能。城镇体系结构的优劣直接决定了城镇体系组织生产要素的效率与效益［1］(P208)。而统筹城乡发展中的两大地域单元——城市和农村，正是处于城镇体系的两端，实现城市带动农村的目标，需要在城镇体系规划上明确职能结构和等级规模结构，即明确的职能分工实现功能互补和错位发展，健全的等级规模体系实现功能的传导和辐射。

湖北城镇体系职能结构上存在功能定位模糊、同质化竞争加剧、以及区域剥夺问题［2］(P93)。具体表现为城市过度依赖第二产业发展拉动，且第二产业对农业的拉动有限，第三产业滞后，中小城市和小城镇缺乏立足各自区情的特色产业，大城市集聚过多资金、技术、人才等要素，而对中小城市及村镇扩散辐射不够。

湖北城镇体系等级规模结构上的突出问题表现为首位城市垄断性强，等级序列存在中间断层，制约了城镇功能的传导与辐射。用2010年城市GDP表征城市规模，湖北城市首位度为3．60，高居全国第二，远大于首位度的合理取值区间1．5—2，这种垄断趋势自2004年以来一直持续，湖北城镇体系仍处于发育初期阶段，未形成合理的等级规模体系。如表－1所示，表中可以看出，首位度高的省份均为中西部省份，其城镇体系发育整体滞后于东部地区。就中部六省比较，尽管武汉作为中部唯一副省级城市，比中部其他省会城市具有优势，但省域城镇体系等级规模结构整体逊色于周边省份。这也是武汉城市圈相比于中原城市群、长株潭城市群竞争力不强的主要原因，如表－2所示。

表－1:2010年主要省份城市经济首位度(单位:亿元)

数据来源:中国城市统计年鉴2011

表－2:2010年中部六省各城市经济规模对比(单位:亿元)

鉴于湖北城镇体系现状，在职能结构规划上应按照各城市之间在产业链条的不同环节发挥各自的比较优势，实现分工协作在产业链上的契合［3］(P161)。如图－1所示，中心城市在产业链条的两端从事高附加值的行业，如上游的总部经济、研发设计、人力资源培训和下游的物流、营销、结算、售后服务等;外围小城镇与中心城市形成互补，从事中间环节的加工制造、组装等环节;中小中心城市作为二者之间的过渡，承担相应的产业分工，以此促进区域内城乡地域分工网络的形成。等级规模结构规划上，迫切需要弥补中间层次的短板，壮大副中心城市，以此形成“一主两副多极”的城镇体系格局，发挥城市对农村的辐射带动作用。尤其需要发挥县域在统筹城乡关系中的核心作用，使县域成为连接农副产品“进城”、工业产品和服务产品“下乡”的桥梁纽带。

图－1 城镇体系内各城市的产业分工

三、微观层面——推进村镇布局规划

村镇作为城镇体系的一个组成部分，理应囊括在城镇体系规划范畴之中。但以往我国的城镇规划只涉及城市，对广大村镇而言是空白。随着《城乡规划法》的实施及社会主义新农村建设的推进，村镇规划在新农村建设、统筹城乡发展中的作用日益受到重视。而规划的本质特征是前瞻性、科学性，尊重地域文化差异、产业发展规律、人居环境科学地编制村镇规划，是实现村镇协调、可持续发展的前提。因村镇规划充分利用有效投入，防止盲目大拆大建、重复建设和二次改造所造成的浪费，在示范点的选择与规划上充分体现适用性和推广性，即兼顾点的选择与面的推广的统一，推动新农村建设。

纵观成都、江苏等统筹城乡先行地区，共同的经验就是在“三个集中”方面走在前列，即工业向园区集中、农民向新型社区集中、土地向规模经营集中。而推进“三个集中”都需要规划先行，需要发挥规划在引导要素流向、集中和承载产业、人口方面的先导作用，着眼于统筹城乡发展的目标导向，在村镇规划中重点解决三方面问题，即村镇发展的战略定位、村镇的等级规模、土地资源的集约利用。

村镇的战略定位应本着“生活、生产、生态”的原则，既要提炼发挥村镇的比较优势，又要顺应未来村镇发展的趋势与潮流。村镇应在地级市框架下构建各展所长、特色突出、差异化定位、错位发展的空间格局。具有农业基础的村镇应壮大农业的规模优势，发展农产品精深加工，延长产业链条，用提高的附加值来充实农民收入。一些资源型小城镇，应在不破坏自然生态的前提下适度开发，以资源型产业起步走新型工业化道路，丰富产业部门体系，避免过度依赖资源型产业支撑增长。具有良好生态环境的村镇，可以规划发展乡村生态旅游、文化旅游，发挥旅游业的强关联带动效应来促进村镇的服务业发展，提升城镇化水平。如成都市新津县兴义镇是一个纯农业乡镇，长期以来没有任何工业投资，自然也没有任何污染，2009年该镇提出战略定位——半岛田园水乡、有机生态小镇。这一规划定位，获得投资者与当地百姓的极大认同，吸引了台资企业来此投资。外资企业既看重兴义镇的“现在”——独具特色的资源禀赋和优越的生态环境，更看重兴义镇的“未来”，即看规划，看未来的发展趋势与潜力:兴义镇将以有机农场为核心，改造原有农村社区，推广有机产业，连接小镇集市，销售产出有机产品，以天然环保绿色建筑打造有机酒店，让忙碌的现代人在自然无污染的环境下享用农场最新鲜的有机食物，并围绕它建设一座真正的生态社区，成为全国首座有机生态小镇。

村镇的等级规模定位要基于村镇的资源环境承载能力和在区域城镇体系中的地位来确定。在引导农民向新型社区集中过程中，需要有计划有步骤地形成县域中心城区—小城区—特色镇—新型社区—自然村落的等级体系。因此，立足村镇自然本底条件、服从区域城镇等级体系分工、合理确定各村镇的发展规模和承载人口、产业容量，对具有文化遗产性质的村落进行保护，并保证农民建房的选址安全，在此基础上，规划建设基础设施和公共服务，从而避免基础设施和公共服务在村镇间的低效配置和浪费弊端。

土地资源的集约利用既是提高农村生产要素配置效率和实现农村要素收益的途径，也是保障城乡发展格局、维护国家粮食安全的战略需要。在村镇规划中实现土地资源的集约利用，即要求管住总量、用好增量、盘活存量、提高质量，尤其对项目用地要严格批前审查，根据其行业、产业发展及投资强度等进行严格的项目预审，以确定合理的供地规模，并根据项目建设进度实施分批供地，同时对农村宅基地进行整理归并，避免空心村蔓延，防止土地粗放利用，从而实现节约集约利用土地。

湖北在通过村镇规划引导“三个集中”的过程中，应吸聚工业向园区集中，优化产业规划布局，加快基础设施建设，强化资源配置的市场化导向，加快培育主业突出、配套完善的产业集群，完善产业链条，发挥聚集和放大效应，实现工业经济发展集约化、产业化、专业化，形成“块状经济”，提高规模效益;应实施重点镇优先发展战略，选择一批有条件的区域中心镇，通过政策倾斜和多方支持，促使其转变为现代小城市，提升人口吸纳能力;同时，适应农民改善居住和生活条件的迫切要求，加快农村新型社区建设，完善基础设施和公共服务配套;严格遵循“依法、自愿、有偿”原则，推动土地流转，积极策划包装项目带动发展，通过土地流转，发展壮大合作组织、种养大户、家庭农场、龙头企业等现代市场主体，通过他们引领农民致富。

［1］陶良虎．中国区域经济:理论、实务、案例［M］．北京:研究出版社，2009年版．

［2］方创琳等．区域规划与空间管治论［M］．北京:商务印书馆，2007．

［3］魏后凯．现代区域经济学［M］．北京:经济管理出版社，2006．

F299．21

A

1671－2803(2012)05－0060－04

2012－06－06

本文系2011年度湖北省社科基金项目(2011J045)、2012年度湖北省教育厅科研项目(B20129102)。

杨梅(1979—)，女，湖北京山人，武汉科技大学城市学院讲师，经济学硕士。

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