我国PM 2.5标准的权力考问及其启示

谭 波

（河南工业大学 法学院，郑州450001）

我国PM 2.5标准的权力考问及其启示

谭 波

（河南工业大学 法学院，郑州450001）

PM2.5标准在当今社会的兴起实属法治发展的必然。从PM2.5标准地方化的趋势来看，围绕其出台和监测主体又会衍生不同的问题，因此，有必要先行解决其相关权力的归属，其中又涉及立法的路径、标准决策权与执行权的分离以及法治保障渠道的融入等。围绕此项工作的有关制度的确立必须依照法治规律，合理配置权力，同时应开阔视野，坚持借鉴他人经验与因地制宜相结合，为实现环境保护目标创造必要的条件。

环境保护；PM2.5标准；权力；法治保障

一、引言

作为表象，目前频繁见诸媒体报端的PM2.5标准，实际是法治社会发展的必然。环境保护被作为国家目标相继写进各国宪法之中，社会法治国的定位也由此发展成为“环境国”，“人文”、“人本”特色彰显其中，与此伴生甚至先于其发生的权利意识演变乃至蓬勃亦不待言。作为第三代人权（集体人权）的典型代表，兴起于20世纪中后期的环境权对PM2.5标准的终极生成也可谓“功不可没”。分析PM2.5的控制途径，对于治理城市污染的近期目标和长远目标均有积极意义。[1]从国际视野看，加拿大1998年吸纳了PM2.5浓度参考值，澳大利亚2003年将PM2.5纳入环境空气质量标准中并设定日均和年均值，世界卫生组织2005年将PM2.5纳入空气质量准则（Air Quality Guidelines),美国也在2006年纳入该项标准，欧盟2008年发布指令规定PM2.5至2010年的限值。但是围绕呼之欲出的我国PM2.5标准，到底有哪些法律问题必须先期得到解决，值得探讨。

二、PM2.5标准的中国式权力考问

1.对地方PM 2.5标准出台的追问。目前，我国一些地方跃跃欲试，要在国家出台相应的PM2.5标准前“先下手为强”。学术界从人类健康权等角度也在积极呼吁。[2]那么，在国家标准尚未出台的当前，先将地方标准呈于其前或“上”是否合适？尤其是对我们单一制国家机构形式下的立法模式而言。根据1989年施行的《环境保护法》第10条的规定，“省、自治区、直辖市人民政府对国家污染物排放标准中未作规定的项目，可以制定地方污染物排放标准；对国家污染物排放标准中已作规定的项目，可以制定严于国家污染物排放标准的地方污染物排放标准。”从本质上看，同国家标准化委员会发布的其他国家标准相若，作为贯彻法律规范的重要手段和技术支撑，环保标准也是一种重大的国家决策或曰“准法”。[3]实际上，现阶段我们在处理国家立法与地方立法先后关系的问题上面，如果不是涉及法律保留（即某些领域必须制定法律）的事项，都可以由地方立法“先入为主”，这也恰符合《立法法》第64条之精神，即除法律保留事项外，“其他事项国家尚未制定法律或者行政法规的，省、自治区、直辖市和较大的市根据本地方的具体情况和实际需要，可以先制定地方性法规。”基于此，PM2.5标准目前遍地开花，各地竞相制定的局面合法合理。

2.对PM 2.5标准的监测必由试点城市施行？在国家的统一部署下，PM2.5标准的推行工作与我们以前其他工作的模式类似，先进行试点，在少数城市里先行监测并积累经验，以待成熟后再由国家出台统一标准。2012年2月29日，国务院常务会议发布《环境空气质量标准》，要求2012年在京津冀、长三角和珠三角等重点区域以及直辖市和省会市开展PM2.5项目检测，2013年在113个环保重点城市和国家环境保护模范城市开展检测，2015年才覆盖所有地级以上城市。但是，这样一来，我国PM2.5标准的整体出台时间势必受影响而后移，而这期间同样饱受细颗粒物污染之害的其他地方岂不失去了同等人权保障庇佑之机？长期坚持的试点工作模式在环境保护这种“宜早不宜迟”的工作面前失去了起码的存在合理性。其实，环境保护监测这类权力，没有必要控制过于严格而不放权。对比我国当前正在稳步推行的行政权内部“决策、执行、监督相互协调相互制约”的改革，环保监测权力当属于执行类权力或权能，不同于PM2.5标准制定的决策类权力。在我国学术界，多数学者都认为，“环境保护”或“保护自然资源和环境”这类公共产品的供给具有跨地区性，[4]即环境保护这类事项属于“准全国性公共事项”，应由中央和地方共管，并按照一定比例各自相应承担管理和支出责任，“决策权归属于中央部委，支出责任则授权委托给具体的地方政府。”[5]如果说环境标准制定权的下放不能完全放开尚有说辞的话，那么环境监测执行权的束之高阁则大可不必，权力下放在分担中央责任的同时也给各层级地方环境监测权的及早运行扫清障碍，为我国决策权与执行权相互协调和制约积累先期经验。

3.对PM 2.5标准的推行仅靠政府部门的监测足够吗？这似乎是一个难以提出的设问，因为其更大程度上是基于对政府环保职能部门行政能力的疑虑。2008年国务院政府机构改革，环境保护部门得到升格，从原来的国务院直属机构变为国务院的部委机构，其机构权限也得到进一步强化。但是，要实现国家立法或政府决策被顺利推行的目标，并不是单靠强化行政执法机构的权威那么简单。而且，在目前“行政主导”的国情中，行政执法运行具有单一性，缺少约束，在被赋予强大的机构权限后，与强而有力的执法效应相伴而生的还有行政腐败。因此，PM2.5标准的推行不必全权集中于政府环保部门，如前所言，PM2.5标准监测权作为一种执行权完全可以采取执行机构的多元主义路线，民营化或合同外包（contracting out)的形式都可能成为不错的选择，且这在国外的行政管理改革中已经成为经常的制度选项。另一方面，对于由政府部门负责的决策和执行权力有必要辅之以其他监督部门的控制。除了议会通过立法、财政、人事等传统渠道控制外，司法监控以其本身的公平性成为许多法治国家当仁不让的选择。如2006年美国总统布什在任期间，美国环保局（EPA）曾根据《清洁空气法》的规定对1997年制定的细颗粒物（PM2.5）标准进行重审，其顾问机构清洁空气科学顾问委员会提出以10年前制定的标准为基础，为了更好地保护人体健康，排放标准应从15mg/m3下降1-2mg，但最终未能成行，遭到法院的严重指责，“考虑到短期暴露的危险和长期暴露的发病率问题,EPA没能充分地论证现有排放标准是否足以保护公众健康。”2009年2月，华盛顿地区巡回法院再次发难，通过联邦政府向EPA下达裁定，要求再次重审2006年通过的行政法令。这种外部司法监督使得美国环境保护职能部门时刻处于司法审查和公众舆论的强大压力之下，因此，这种长期发生于美国分权制衡体制下的有效监督使我们更有必要反思我国的PM2.5标准推行背后的法治监控模式。

三、PM2.5标准权力考问背后的启示

围绕PM2.5标准的相关权力配置是多元的，既有中央与地方权限的分割，又有决策与执行两权的分离，同时兼及对上述权力行使配合或制约的权力定位。种种考问之后，启示大体涵盖如下方面：

1.经济社会立法中的“地方包围中央”。立法是有生命的，但其生命力通常来自可操行的实施渠道与细则变现。正常的立法路径，应该是中央先行立法，地方结合本地实情，分级执行，这一点不管在联邦制还是单一制的国家多为常态。比如德国基本法中1994年修正加进了环境保护的国家原则，联邦各州宪法也竞相设定环境保护的国家目标。但对于联邦制国家而言，由于联邦成员本身的原初独立地位与法律权利先于整个联邦而存在，扎根国情而采取的优先进行地方立法的做法也属司空见惯。如德国行政法（包括经济行政法）的很多立法都是发端于邦，然后在联邦统一立法中得到借鉴和采纳。而在单一制国家，由于法律体系相对一体化，国家意志的落实一般都选择自上而下的层级细化方式，并且下不犯上。

目前，按照全国人大常委会的分类，我国的法律部门大体可以划为七块：宪法及宪法相关法、刑法、民商法、经济法、社会法、行政法和诉讼与非诉讼程序法。结合《立法法》第8条关于法律保留的规定，其中的宪事法、刑事法、程序法甚或民事法、经济法的大部分都已被划为法律保留的领域，必须由中央出台的法律来规定，地方立法不得染指。但是，在经济社会立法领域仍然存在不少需要地方先行先试或率先弥补国家立法空白的事项，否则，地方经济社会将面临无（良）法可依的局面，甚至由此导致长期停滞不前的后果。因此，对地方此类权限务必及时“兑现”，相关的地方立法权限主体也应得到适当扩展。就采行单一制的我国来说，在国家结构形式上需要维护中央权威，或是宪法上所言的“在中央的集中统一领导下”开展权力运作。但笔者以为，只要相关立法并不必须经由中央进行全国一盘棋式的统一规定事项，都可先以地方立法为试验模板。在提高立法效益的同时，这种做法也减少了国家统一立法适用过程中可能产生的风险。这种“地方包围中央”的立法路径所需要面对的唯一限制就是，在国家或地方制定的其他上位法生效后，地方立法同上位法相抵触的规定无效，制定机关应当及时予以修改或者废止。由此，必要的法律清理或合宪性审查机制必须跟进，作为根据立法法有权向全国人大常委会提出合宪性审查要求的主体，省级人大常委会之间也可以相互进行常态立法或标准质量监控并将其纳入考核统计指标，同时，扩充较大市的人大常委会作为启动主体来保证更多的地方能够依法立“标”。

2.强化“决策”与“执行”的分开。（1）相应法治依托亟需构建。其实，“决策”与“执行”的分开并不能算作行政法治实践中的“新人”，早在2002年的十六大，按照“决策、执行、监督相协调的要求,继续推进政府机构改革”的精神就已被提上台面。2003年深圳率先践行“行政三分制”改革，但由于各方面准备不足和阻力因素的存在而未能持续。2007年党的十七大提出了深层的权威宏旨，“要坚持用制度管权、管事、管人，建立健全决策权、执行权、监督权相互制约协调的权力结构和运行机制。”各地轰轰烈烈的行政权内分式改革也随之“兴也勃”，虽不至“亡也忽”，但改革成效却差强人意。究其原因，一方面在于这种改革更多时段和场合是靠政策在推行，时松时紧；另一方面，有“提法”而无配套之落实手段，地方或下级职能部门面对这种局面也不好“妄下结论”。如前所述，对于PM2.5监测这类执行类权力的运行而言，如果只是单纯地以“等靠要”的姿态倾向于中央政策的导引，不考虑以作为后盾的法治来促其迎头赶上，或仅凭机关或其人员的行政伦理与职业道德，这种落实效果极有可能朝不保夕。而环境监测这类与地方密切相关的行政执行权也可能仍逡巡于中央立法“难产”的当口，面临无人问津的厄运。因此，除了今年紧抓《环境保护法》修改的契机之外，还应该考虑对地方组织法甚至国务院组织法修订的关注，将决策权和执行权的分离图示与流程明示于这两部关键的宪法性法律之中，同时辅之以省级和较大市一级的地方立法，使各级政府对环境监测的权力范围都能“昭示”一方。从更长远的视角来看，这甚至涉及我国地方立法主体的扩容，重启较大市的准入机制，合理设定入门资格与条件，这对于改变我国尚不及1/6的地级市享有立法权的局面将有直接影响甚至大幅改观。而下一步也应考虑在扩大地方自治范围的同时将县一级单位纳入立法权的行使主体，通过放权以达到激活县域经济持续健康发展的目的。

(2）分离模式亦须多元化。从“决策”与“执行”分开的模式来说，其实施样板是多样的，既有中央或地方同一级政府内职能权限的分开，也存在中央与地方政府间的分开，即“上决策”而“下执行”。比如英国在20世纪80年代末行政改革中所主张“挖空（hollowing out)部”的构想便是如此。官方和非官方的执行机构都被大量设置，首席执行官CEO（chief executive officer）的思路也在这些机构中得到合理运用。在“战略管理”的宏旨之下，通过框架文件域各项指标加以约束，[6]最终实现管理绩效的升级。即便是在分权界限更为严格和地方独立性明显的联邦制国家，这种“决策”与“执行”分离的模式也大行其道。比如，发达国家一般都将空气质量标准作为行政管理的目标项，提出总括性的法度和环保标准要求，而同时，地方被“要求针对各类区域制定实施计划”，[7]以保证环保标准的执行力。我国PM2.5的监测主体也未必全为官方主体，非政府执行机构的融入不仅可以强化监督效应，支撑监测结果公开力度，还利于保证监测的客观多元，提升行政执行的公信度。政府环保部门通过民营化渠道而自身“作壁上观”，重点完成监控民间监测机构的任务，即可在降低行政成本、促进竞争的同时，也更好地完成了自身的职能转变，可谓一举多得。

3.充实环保标准推行的法治保障路径。PM2.5标准的推行不能局限于其自身的决策与执行权，围绕其产生的监督权和次级（配套）执行权都必须纳入改革视阈：（1）加大司法保障的融入。一方面，需要有相应的公益诉讼，扩大环境诉讼的受案范围，“成全”更多的公益团体或个人，使其具备原告资格，如美国1970年《清洁空气法》中的“公民诉讼条款”就规定了任何人都可以提起诉讼，而不需要原告证明有任何法律上的利害关系或利益遭到了侵犯；[8]另一方面，要使法院和检察院在行政诉讼中的职权得以扩张，使其有手段落实宪法或具体法律中的环保立法理念，“立法者必须在政治上建构环境国，而其他国家权力则应当在解释法律规范、进行利益权衡以及裁量的时候考虑环境保护原则。”[9]比如，国家或地方环保标准在出台或修订之际，有必要赋予法院对环保标准的有限司法审查权，同时给予检察院在环保标准实施过程中的法律监督或执法监督权，甚至也可考虑其成为行政诉讼的原告。

(2）强化辅助立法或政府契约。这里的“辅助立法”指的应该是能够有助于环保标准推行的低级别立法。在我国现有法律体系中，按照单一制国家统一法律体系的通常理解，地方立法应该被归为“低级别”，与此同时，还包括与地方立法中的地方政府规章同处一级的部门规章。就地方立法而言，除环保基本立法之外，大多数地方都出台了大量关于大气污染防治、机动车尾气排放等单行立法或上位法实施细则。如北京市人大常委会颁布的《北京市实施<中华人民共和国大气污染防治法>办法》、天津市人大常委会实施的《天津市大气污染防治条例》、广东省政府出台的《广东省珠江三角洲大气污染防治办法》和西宁市政府制定的《西宁市机动车排气污染防治管理办法》。地方性法规或规章的特点就在于，虽然级别相对较低，但其内容相对具体，能够就某一领域规定操作性和执行力较强的地方或行业规则，并尽可能地将PM2.5标准的地方特色融于其中。同时，根据这些辅助立法，政府机构的责任内容相对具体，责任意识增强。应该改进的方面就在于要求地方一律补强基本大气污染防治立法，为PM2.5标准推行提供外部环境的同时，还应保证与PM2.5标准有关的单行立法的增加以及促成相邻多省之间PM2.5标准决策、执行权力的立法衔接。另一方面，环保标准的执行力并非一定来自法律规范的强制与层层细化，上级机构还可采取“责任书”或“目标考核责任制”等方式由上而下地推动地方或下级执行机构落实。如果再将其进一步规范化，即可能变成非强制行政的具体表现之一——行政契约，而契约化的行政方式正是法治社会纵深发展的一项绝佳注脚，且其中的法律关系也相对明晰，易于将各项行政目标推向实现。比如，农业部在与国家环保总局等机构联合发布规章后，就先后与陕西等七省市的政府签订了“农作物秸秆综合利用和禁烧工作协议书”，通过辅之以资金投入和技术改造，力求解决影响空气质量标准的人为问题。在行政契约制度相对发达的德国，这类被称之为对等权合同的政府契约不仅有州行政机关根据联邦《基本法》对联邦任务的执行，也包括通过联邦行政机关执行州任务的行政协定。[10]所以，我们也应该逐渐打破层级观念，树立协作理念，通过尽快出台《行政合同法》及完善相关种类和制度，营造有利于PM2.5标准执行的契约文化和柔性行政意识，这样，双向多元的执行网络体系才真正有助于大气污染防治终期目标的实现。

四、结语

总之，PM2.5标准的兴起及其制度建构只是当今法治社会构建的一个缩影。但纵然细微，整个制度的确立及完善亦须遵照法治规律与思路，合理配置权力，多视角甚至跨学科吸取经验，因时、因地制宜，才能更好地推进该项制度与法治国之契合，“环境国”的实现方为可期。

[1]颜芬.综述城市大气中PM2.5的污染[J].广东科技,2008,(2).

[2]周灵君，夏思佳，姜伟立.建立江苏省PM2.5环境空气质量标准的需求探讨[J].环境工程技术学报，2011,(3).

[3]谭波.法治视野下的行政执行机构研究——以交通运输业为主线[M].郑州：郑州大学出版社,2011:16.

[4]周波.我国政府间财权事权划分——历史考察、路径依赖和法治化体系建设[J].经济问题探索，2008,(12).

[5]任广浩.国家权力纵向配置的法治化选择——以中央与地方政府间事权划分为视角的分析[J].河北法学，2009,(5).

[6][英]特伦斯·丹提斯，阿兰·佩兹.宪制中的行政机关——结构、自治与内部控制[M].刘刚，江菁，轲翀,译.北京：高等教育出版社，2006:42-44.

[7]王宗爽.中外环境空气质量标准比较[J].环境科学研究，2010,(3).

[8]贾志民，王敏.从美国环境公益诉讼制度谈中国环境保护问题的法律对策[J].华北电力大学学报（社会科学版）,2007，(4).

[9][德]罗尔夫·施托贝尔.经济宪法与经济行政法[M].谢立斌，译.北京：商务印书馆，2008:330.

[10][德]哈特穆特·毛雷尔.行政法学总论[M].高家伟，译.北京：法律出版社，2000：353.

X-012

A

1002-7408（2012）08-0091-03

2012年度国家社科基金青年项目"央地财权事权匹配的宪政保障机制研究"（12CFX021）;2011年度教育部人文社会科学研究青年基金项目“我国中央与地方权限争议法律解决机制研究”（11YJC820106）;河南工业大学2011年度科技创新人才培育计划项目“财力视角下我国中央和地方立法事权之匹配”（11CXRC24）。

谭波（1979-），男，河南商丘人，河南工业大学法学院副教授，博士，研究方向：行政法学。

[责任编辑：张亚茹]