重大项目评价中应加入“社会稳定风险评估”

郭秀云

(华东政法大学政治学与公共管理学院，上海 201620)

重大项目评价中应加入“社会稳定风险评估”

郭秀云

(华东政法大学政治学与公共管理学院，上海 201620)

“社会影响评价”已成为项目建设中必不可少的环节和决策依据。中国社会稳定风险评估是在社会转型和快速城市化的特殊背景下开展的。项目社会稳定风险评估是社会影响评价的重要范畴之一，源于且高于社会影响评价，其目的是及时校正项目的社会后果，强化社会风险管理。“社会影响评价”与“社会稳定风险评估”的有效整合是重大项目社会评价发展的基本趋向。

工程项目;社会影响评价;社会稳定风险评估

1 项目“社会影响评价”的缘起

从国外项目评价理论和方法的发展脉络看，项目社会影响评价是随着社会发展的需要，对项目所产生的社会负面影响逐步关注而产生的，各个时期的做法在很大程度上受到社会发展观和价值观的影响。除技术评价外，国外项目评价理论和方法大致经历了四个发展阶段。(1)项目财务评价阶段。在20世纪50年代以前，受企业逐利思想影响，主要从企业自身角度出发进行项目的财务评价，其特点是寻求项目利润最大化，不关心企业行为的外部效应和间接效应。(2)项目经济评价阶段。20世纪50年代以后，在凯恩斯经济理论的影响下，欧美国家对一些社会公共福利事业进行投资，西方经济学界逐步形成了一种适应评价公共项目的社会成本效益分析方法。它是从宏观经济角度出发，站在国家的立场上进行评价的。(3)项目环境评价阶段。20世纪70年代以来，投资项目环境评价的理论与方法逐步形成并得到发展，大多侧重于技术范式的评价，虽然能够减轻一些项目的主要不利影响，但经常忽略社会影响评价，在减少社会负面影响方面有所欠缺。(4)项目社会评价阶段。随着发展观从“以物质为中心”到“以人为中心”，再到20世纪90年代的“以人为中心的可持续发展”，投资项目社会评价在国际社会越来越受到重视［1］。此外，伴随新技术的不断出现，需要识别某项技术或问题解决方案的长期的、间接的、非预期的社会、经济、环境后果，以便对之实行控制。该部分内容涵盖在 (广义的)技术评价中，技术评价贯穿项目评价的全过程，包括的内容较广，与社会评价、经济评价和环境评价有交叉，但侧重点有所不同。

表1 国外关于社会影响评价内容的主要观点

迄今为止，“社会影响评价”的概念表述并不统一，美国多采用“社会影响评价” (Social Impact Assessment)的概念，英国更多采用的是“社会分析”(Social Analysis)的概念，而世界银行等国际组织一般使用“社会评价” (Social Assessment)的概念。美国、加拿大、欧盟通常将环境评价与社会影响评价相结合。1969年美国颁布《国家环境政策法令》 (NEPA)，1994年5月，美国专门颁布了社会影响评价的指导原则，形成了比较规范的环境和社会影响评价体系。从20世纪80年代开始，世界银行作为重要的国际组织，对社会影响评价的发展起到了重要的推动作用。目前世界银行制定了关于移民安置、社会分析、社会评价等的专门手册，广泛应用于项目的分析和评价。与世界银行类似，亚洲开发银行(ADB)、泛美开发银行 (IDB)、加勒比海发展银行 (CDB)等国际金融机构在20世纪80年代末至90年代初分别设立了社会发展部门，颁布社会分析指南，使社会影响评价成为项目评价工作的重要组成部分。

虽然表述不同，但“社会影响评价”、“社会分析”与“社会评价”有许多共同之处，目的都是集中分析拟议中的行动，包括项目与当地的社会、人文环境之间的相互作用，预测项目的实施对人民生活、社区结构、人口、收入分配、福利、健康、安全、教育、文化、娱乐、风俗习惯及社区凝聚力等方面有可能产生的影响及社会问题，以及如何在决策中考虑这些影响［2］。总体而言，项目评价经历了从技术评价、经济评价到技术、经济、环境、社会等方面综合评价的发展过程，社会影响评价在项目综合评价体系与决策中扮演着越来越重要的角色。

2 项目 “社会影响评价”在我国的应用

在我国的项目评价中，最常用的概念是“社会评价”和“社会影响评价”，二者在本质上没有区别。项目社会影响评价的目标往往基于社会公平、和谐发展，因此从理论上，项目社会影响评价的一般涵义表述为:分析评估项目对社会公平与和谐发展目标所带来的不利影响与有利影响。

我国关于项目社会影响评价的研究和具体实践始于20世纪90年代。1990年代，原国家计委投资研究所成立了专门的社会评价课题组，出版了《投资项目社会评价指南》和《投资项目社会评价方法》。水利、民航、铁路、森林、煤矿、电力、公路、城市基础建设等领域在项目评价中增加了社会评价的内容。进入21世纪之后，一些投资项目评价指南中也增加了社会评价的内容。2004年，中国国际工程咨询公司在亚洲开发银行技术援助项目的支持下出版了《中国投资项目社会评价指南》。近年来研究和实施社会影响评价的部门和人员在不断增加。特别是在一些大型工程项目的建设过程中，或邀请专家进行社会影响方面的咨询和分析，或在环境评价或经济评价中增加社会评价因素，虽然没有明确使用“社会影响评价”概念，无“社会影响评价”之名，却已有“社会影响评价”之实，也凸显了对社会因素的重视和需求。但在国内大多数的建设项目中，社会影响评价的应用范围还相当有限。

表2 国内关于项目社会影响评价内容的主要观点

目前，我国对社会影响评价的应用大致分三种情况:一是国外或国际机构的援助项目，如世界银行贷款项目、亚洲开发银行的贷款项目或者其他发展机构的援助项目，一般都要求按照各自编制的评价指南和守则进行社会影响分析和评价。二是一些大型工程项目建设过程中，根据项目自身特点制定相应标准或参照国际标准进行社会影响的评价论证。如三峡工程、西气东输工程、北京奥运会以及西部的退耕还林工程，均较为成功地实施了项目的社会影响评价。三是一些工程项目在可行性研究中基于技术经济范式进行社会效果评价，主要是作为经济评价或者环境影响评价的“附属品”［15］。社会影响评价的角色定位是在长期的项目评价历史发展中逐渐形成的，社会影响评价扩展了项目评价的内容，调整了项目规划与建设的理念，在关注项目经济效益和环境效益的同时，将评估范围扩展到项目对当地社区、居民和社会资源的可持续发展所造成的影响上。随着内容的扩展，项目评价在方法上也将面临全新的突破。

3 重大项目社会评价之拓展:“社会影响评价”与“社会稳定风险评估”的有效整合

近年来，由于重大项目引发的群体性事件产生了较大的社会影响，中央和地方政府从维护社会稳定的角度，开始借鉴和吸收项目社会评价的经验做法，探索重大项目社会稳定风险的评估管理。2004年汉源事件发生后，四川遂宁2005年率先建立重大工程建设项目稳定风险预测评估制度，并逐渐将这一制度引入决策、改革等领域。2005年以来，四川、上海、浙江、贵州、江苏、山东等地纷纷开展重大项目的社会稳定风险工作，收效显著。2011年，中央政府要求各地全面推进社会稳定风险评估机制，对涉及群众切身利益的重大工程项目和重大政策，在决策前进行经济效益和社会风险的“双评估”，以防止因决策不当引发社会矛盾。

由此引出的问题是，重大项目的“社会影响评价”与“社会稳定风险评估”有何关系?“社会影响评价”能否满足“社会稳定风险评估”的要求?如果不能满足要求，“社会影响评价”与“社会稳定风险评估”应该独立开展，还是需要进行整合?

与其他项目相比，重大项目的特殊性表现在: (1)项目投资额大、建设周期长。因投资额大，一旦因社会冲突和不稳定因素停止建设或延长建设周期，潜在的损失和财务成本将不可低估;因建设周期长，建设期内任何一个环节出现问题都会影响项目目标的实现，风险管理的难度大;(2)项目涉及面广、影响力大。一般来讲，重大工程项目往往与大规模的人口迁移、资源分配、社区重建等相联系。同时，与项目建设相关的环境问题容易引发社会冲突和群体性事件。由于与社会公众的关联性大，涉及不同的利益群体，既有受益群体，也有受损群体。当利益受损群体规模巨大，具有较强的组织力量或谈判能力时，项目建设面临的社会风险将加大;(3)项目建设所涉及的现实社会系统具有复杂性特征。重大工程项目的社会风险在很大程度上来源于项目对社会系统直接或间接影响所引发的社会冲突问题。项目既可能直接作用于社会系统，也可能通过对自然环境的影响，并间接对相关利益主体和利益关系产生影响，使得传统思路难以适应现实社会风险评估的需要。

显然，单纯依靠“社会影响评价”不能满足上述特殊性要求。首先，“社会影响评价”缺乏相应的法律保障。目前，我国在社会影响评价方面还没有专门的法律规定。只是在水库移民、项目环境影响的公众参与等方面有零散的条例规定。其次，评价机构和人才队伍建设不足。正因为社会影响评价所受重视程度不够，在项目评价中处于什么位置、如何实施、如何监督等均无明确规定，目前国内缺乏独立的社会影响评价机构和专家团队，与环境影响评价相比，社会影响评价机构和人才队伍建设始终处于初级阶段。实践中往往采取项目方自评或委托其他机构进行评价，评价的科学性和规范性不足，评价结果的约束力和可靠性也会受到影响。第三，缺乏统一的评价标准和评价方法。目前还没有形成比较可行的一般化的社会影响评价指南和方法。国内社会影响评价早期的研究倾向于将社会影响评价理解为“社会效果评价”，主要分析项目在就业、收入分配、地区发展、卫生、教育、交通等方面的效果。这样的评价更有利于项目的评审，但没有真正进行社会方面的分析。国际的影响评价指南应用于中国的情况，由于国情的差异，执行体制的差异，也趋于形式化［16］。

而目前各地开展的“社会稳定风险评估”实践，尽管通过利益关系的协调和社会矛盾的及时化解在事实上促进了社会的稳定与和谐。但从总体上看，社会稳定风险评估的应用范围和效果还是比较有限，主要表现在:纳入社会稳定风险评估的范围难以准确界定，哪些具体的项目被列为重大项目，是否需要进行社会稳定风险评估，主要基于政府职能部门的判断，带有一定的主观性;评估指标的遴选标准以及指标体系的系统性、科学性和评估程序的合理性尚需进一步论证;社会稳定风险评估结果对决策的影响力度带有一定的不确定性，监督与责任追究机制不健全;静态评估有余，动态跟踪监测不足，在管理和平抑风险方面缺乏持续性和有效性。

本文认为，项目“社会影响评价”与“社会稳定风险评估”密切相关，实践中应将二者有效整合，既有合理分工，又能够资源共享，从而建构起科学的项目社会风险评估和管理体系。

第一，“社会影响评价”在前，“社会稳定风险评估”在后，根据“社会影响评价”结果来确定哪些项目应纳入“社会稳定风险评估”的范围。首先，改变目前“先决策、后评估”和由政府职能部门主观判断是否属于重大项目的做法。在项目立项的可行性研究阶段，将“社会影响评价”作为一个必要环节，由工程咨询公司负责开展此项工作，纳入“社会稳定风险评估”的项目应该是经评估具有重大社会影响的项目，由政府主管部门、评价机构、项目建设部门和利益相关群体共同参与决策。

第二，完善“社会影响评价”和“社会稳定风险评估”相关的法律法规体系，规范评估程序，培育独立的第三方评估机构，提高评估的公正性和权威性。完善的法律法规体系可以为推进评价工作提供制度保障。目前，我国在“社会影响评价”方面还没有明确的法律规定，只是在个别领域出台了一些相关条例。目前开展的“社会稳定风险评估”以各地出台的地方性法规居多，立法层次不高。因此，可以考虑就项目“社会影响评价”和“社会稳定风险评估”出台全国性的法规或指导性文件，明确独立第三方评估机构的评价主体地位，严格界定政府职能部门、评估机构等参与各方的权力、职责，规范细化评估流程，确保评估工作的可操作性、科学性，提高评估结果的公正性和权威性。

第三，要明确将公众参与纳入到“社会影响评价”和“社会稳定风险评估”的工作程序，保障公众的知情权和表达权，完善信息披露、利益表达、利息协商及矛盾调处等配套机制。目前，国际上项目“社会影响评价”的发展趋势是从原来的专家决策转化为一种大众影响决策的社会参与过程。公众参与应贯穿社会评价的全过程。这种参与式的社会评价，尊重公众的知情权、参与权，特别是给予受影响群体充分表达其利益诉求的机会，使评价工作更具有针对性和说服力。公众参与需要一系列配套机制加以保障。一是信息披露的机制，即相关的利益主体要能获得和这个利益相关的信息的机制;二是利益表达的机制，即为利益相关者提供一种表达的手段和渠道，保障其“表达权”;三是利益协商机制，以实现利益平衡和协调的最终目标;四是矛盾调处机制，或称之为矛盾调解和仲裁的机制，实际上是一个矛盾终止的机制。公众参与的实施基础就是要求决策者、评估人员真正参与到与利益相关群体的对话协商中。

第四，静态评估与动态跟踪监测相结合，持续有效地管理和平抑风险、消除不利影响。无论是“社会影响评价”还是“社会稳定风险评估”都不能一评了之。项目具体实施前的“社会影响评价”和“社会稳定风险评估”是基于前馈控制的思路开展的，识别各种社会影响和潜在社会风险仅仅是一个方面，更重要的是及时消除不利影响、化解和规避潜在风险，为项目的顺利实施提供安全保障。评价中所显示的各种问题，有些是由于项目建设本身造成的且不可避免的，有些是项目建设过程中有可能出现的问题，有的可以通过制定相关政策加以解决。针对上述情况，应建立监测预警和动态跟踪机制，对各种风险和问题进行分类管理，以保证项目社会风险管理的持续性和有效性。

［1］胡永铨.基于和谐发展观的项目社会评价体系研究［J］.科技进步与对策，2006(1):129－131.

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Adding“Social Stability Risk Assessment”into Assessment of Important Project

Guo Xiuyun
(School of Politics＆Public Management，East China University of Political Science＆Law，Shanghai 201620，China)

In the world，Social impact assessment has been regarded as necessary step and policy-making principle in construction projects.In China，Social stability risk assessment is carried out in special background of social transformation and fast urbanization.As an important component part of social impact assessment，it aims at social consequences correction and strengthening risk management.Social stability risk assessment is closely related to environmental assessment and economic assessment.The basic tendency of project social assessment is to perform valid integration of social impact assessment and social stability risk assessment.

Project;Social impact assessment;Social stability risk assessment

华东政法大学中央财政专项资助项目“大都市社区治理与公共安全专业能力实践基地”(BR011538)。

2012－04－05

郭秀云 (1970－)，女，山东德州人，经济学博士，教授;研究方向:社会管理、公共政策。

F062

A

(责任编辑 张九庆)