多元解纷语境下建立行政诉讼调解制度的哲学思考

□韦 娌

（中共广西区委党校，广西南宁530021）

多元解纷语境下建立行政诉讼调解制度的哲学思考

□韦 娌

（中共广西区委党校，广西南宁530021）

建立行政诉讼调解制度是一个涉及行政诉讼制度改革的课题，也是一个很有现实意义的实践活动。构建我国行政诉讼调解制度，应持有谨慎、客观、辨证、科学的态度，体现和谐司法的理念。在研究的方法论上应特别注意四个方面：一是在对待行政诉讼传统理论上，应辨证看待“公权力不可处分”、“利益损害”理论的局限性及合理性；二是充分估计现实社会环境和法制环境对行政诉讼调解制度运行的影响；三是应审慎对待和正确评估行政诉讼调解实现公正与效率平衡的作用，；四是应正确看待调解与诉讼的关系，建立符合我国法律体系的行政诉讼调解制度模式。

纠纷解决方式；行政诉讼；调解制度

近年来，随着调解制度在民间、行政和民事诉讼领域再度以转型和重构而被引起重视，随着ADR（AlternativeDisputeResolution）“可替代”纠纷解决方式在世界许多国家的蓬勃发展，特别是在一些国家开始进行的在处理行政法案件的法院考虑采用调解作为解决行政法律纠纷的替代方式的实践，以及行政诉讼所面临的社会转型导致的行政争议骤增、行政案件撤诉率长期居高不下、禁止调解在“案外和解”中被悄然规避的现实尴尬，都促使建立行政诉讼调解制度成为行政法领域极其重要的议题之一。在这场讨论中可以清晰地感受到，主流意识是对支撑着行政诉讼“不适用调解原则”的“公权力不可处分”理论和“利益损害”理论的反思和质疑，是对调解的普适价值的肯定，是对将ADR方式引入行政诉讼的推崇。然而，马克思的唯物辨证观告诉我们，任何事物都存在对立统一关系。因此，如何客观理性地看待传统法律原理与制度，如何在行政诉讼主体的不平等关系中寻求平衡，如何看待行政诉讼调解实现公正与效率的作用，如何解决行政诉讼调解中自治与法院适度控制等矛盾关系，是我们在提出“建立行政诉讼调解制度”命题时必须解决的问题。

一、理论依据的思考——辨证看待“公权力不可处

分”、“利益损害”理论的局限性及合理性

要将调解制度引入行政诉讼，建立行政诉讼调解制度的理论基础，最重要的是如何看待《行政诉讼法》确立的“不适用调解”原则，以及支撑这一原则的“公权力不可处分”和“利益损害”理论。

我国从1985年开始，先后通过最高人民法院发布的《关于人民法院审理经济行政案件不应进行调解的通知》、《关于审理经济纠纷案件具体适用〈民事诉讼法（试行）〉的若干问题的解答》等司法解释，明确了行政诉讼不适用调解原则，并且于1989年颁布《行政诉讼法》，以法律形式确定了这一原则，从而使之成为司法和社会普遍接受和认可的行政诉讼的基本原则和理念。我国行政诉讼法确立行政诉讼不适用调解原则主要是依据“公权力不可处分”理论和“利益损害”理论。所谓“公权力不可处分”，是指行政机关非行政权之所有者，其权力来源于国家法律授权，为代表国家、人民行使之，故行政机关只有行使国家权力之职责，而无处分国家权力之权力。

经历了十多年的实践，随着社会的转型和发展，社会观念的转变，纠纷的内容和形式，以及纠纷当事人和社会主体的需求变化，行政诉讼“不适用调解”原则及其“公权力不可处分”理论和“利益损害”理论的局限性逐渐显现。20世纪90年代中期以来，行政诉讼就一直遭遇现实的严峻挑战，行政诉讼撤诉率开始居高不下，1997年行政第一审案件的撤诉案件50735件，为当年审结案件总数88542件的57·3%，1998年行政诉讼一审结案98390件，撤诉结案47817件，撤诉率48·6%。［1］到2006年，全国法院行政案件中，行政机关改变行政决定后原告主动撤诉的案件为32146件，占总数的33．8%。［2］因此，这一原则和理论也遭致了广泛的质疑和否定，将调解制度引入行政诉讼中的呼声高涨。那么，我们该如何看待这一现象，笔者认为，“公权力不可处分”、“利益损害”理论固然存在其局限性，但是，也不能因此而忽视其合理性。哲学家黑格尔曾说过“存在即合理”，且不论这句话是否为真理，但一种新事物的出现肯定有其存在的合理性与意义。比如，市场机制有其优势和缺陷，当我们为弥补其缺陷而忽视，或是扼杀了其优势，其结果就会因咽废食。同理，在我们引入调解制度，构建新型的行政诉讼制度模式时，就需要审慎、客观、辨证地对待其局限性和合理性。

（一）“公权力不可处分”、“利益损害”的合理性所在

尽管对行政诉讼法的立法宗旨理论界仍在争论不休，但是，一个基本的共识是行政诉讼法是限制公权力的法律。作为行政救济的一种重要方式，行政诉讼法是通过纠正违法行政行为来保障相对人的合法权益，实现对行政权的监督和控制的。“公权力不可处分”、“利益损害”是实现这一目的的重要理论。依据公权不可处分理论，在行政法律关系中，行政权属于国家公权，权力的来源和行使均由法律、法规预先设定，因此，代表公益的行政权必须严格地遵循法律优先和法律保留的原则。而在公共利益与个体利益的冲突中，司法是中立的裁判者，法律以利益平衡、权力配置的特有方式协调并保障公共利益和个体利益的作用，正是通过司法得以实现的。假设行政机关或被授权的组织的权力脱离法律的规制可以自由处分，则有可能因法外因素的影响导致行政目的的偏离。而事实是，这种假设是成立并且存在的。来自法院对撤诉案件的分析表明，行政撤诉中原告屈服于行政机关的压力而申请撤诉、行政机关怕败诉做出某些让步以满足原告的要求促使原告撤诉的、法院基于压力配合被告动员原告撤诉的占有相当的比例。①袁鹏，陈永：“行政案件撤诉原因主要有四点：⑴原告屈服于行政机关的压力而申请撤诉。⑵被告改变其所作的具体行政行为，原告同意并申请撤诉。⑶法院动员原告撤诉或法院迫于行政机关的压力直接动员原告撤诉。⑷原告怕败诉而撤诉。”行政诉讼案件为何撤诉率高［EB／OL］．http：／／epaper．xplus．com／papers／jnrb，2008－01－03．可见，采取“不适用调解原则”是法律为防止行政权的滥用而对公共处分权所设定的禁止性规范。虽然，这种制度设计并不完美，但其防止行政主体任意处分其无权处分的行政管理权之本意和内核是具有合理性的。这一合理内核，是由行政诉讼的本质和宗旨所决定的，应当用历史的、动态的观点对待它，并且，应当被创新的制度所接纳并加以完善。

（二）“公权力不可处分”、“利益损害”的局限性表现

绝对化是“公权力不可处分”、“利益损害”最突出的局限和不足。由于在行政诉讼法制度构建时期，即20世纪80－90年代初，一方面，国家正处在由计划经济向市场经济过渡的初期，无论是国家或是社会，体制或是制度，人们的思维方式或是行为方式中都带着浓厚的计划经济和职权主义的色彩，行政权在国家权力结构中占主导、强势的地位，个体利益被公共利益覆盖。另一方面，我国刚刚进人法制现代化建设的高潮，人们很自然、也很正确地把法院和诉讼作为建立法治权威的制度性象征，把扩大民众对司法的利用作为提高社会法律意识、建立法治秩序和信念的基本路径。［3］因此，推动司法的强化，防范和控制行政权，维护公共利益，保护刚刚成长且尚脆弱的市民利益的意识成为主流的法律意识。也正是在这样强势的主流意识的推导下，使行政诉讼法对“公权力不可处分”、“利益损害”理论趋于绝对化。行政诉讼的被告被视为是代表国家行使管理权，其职权是以法定程序赋予的、特定的，其没有处分权。而调解是以当事人双方对其权利享有处分权为条件，行政诉讼适用调解则意味着国家需将行政的处分权让渡以行政主体，这将难以防止行政权力滥用处分权，从而损害公共利益或他人利益，损害法制的严肃性。据此，行政诉讼法确定了“不适用调解原则”。这种绝对化的倾向，忽视了行政主体依法享有自由裁量权的客观事实，忽视了行政行为存在内容、形式、类型等差异，其结果是行政诉讼发挥化解纠纷作用的空间极大地被压缩。行政主体与当事人、法院“暗渡陈仓”撤诉，法律又没有加以规范，因而，因撤诉和解使纠纷得以化解的有之；因放弃履行职责而撤诉的有之；因滥用行政权使原告迫于压力而撤诉的有之，在一定程度上反而使公共利益非法流失，个体利益受到损害，法律的权威受到影响。

应当看到，在行政诉讼法制建立初期，“民告官”尚缺乏社会基础，行政权与司法权失衡的背景下，行政诉讼“不适用调解原则”的适用，对社会权利意识的培养，对司法权威的支持，对行政权的控制都起到了历史性的积极作用。因此，在将调解制度引入行政诉讼时，也必须防止行政权的滥用。同样，也应当辨证地、客观地看待在设立行政诉讼调解制度中所隐含的正当性与非正当性、共通性与差异性等矛盾关系。但不可否认，当社会对行政权所提供的“公共产品”的需求不断提高，对以行政之手对社会资源进行再分配的依赖加强，行政自由裁量权在立法及执法的深度与广度上扩增的时候；当社会利益趋于多元化、价值追求多样化，觉醒的市民社会在成长的时候，预示着依赖以“公权力不可处分”、“利益损害”理论为基础的行政诉讼“不适用调解”传统范式，要实现对行政权的规制已经很难奏效，其局限性是显而易见的。

解决这一问题的途径是确立有限原则。从英、美、法、德、日等国家的实践看，一个共同的经验是案件的选择非常重要，当事人对诉讼标的或对象是否享有处分权和公共利益安全仍是最基本的考量。德国承认只要当事人对于诉讼标的具有处分权，且不违背强行法规与公共利益，行政诉讼就可以和解。日本著名行政法学家南博方教授认为诉讼中调解应该承认如下限制：“⑴作为当事人的行政厅对诉讼对象没有事物管辖权时，由于不能在和解中取得权利和承担义务，所以不能缔结和解。⑵不得直接以行政行为的作出或者撤销作为和解的内容。这是因为这样做违反作为债务行为和解的本质，并且行政行为作为基于和解的履行行为，必须以法律规定的形式来进行。⑶行政主体不得通过和解向作为相对方的私人约定威胁公共安全和秩序的法律地位或者约定放任该地位。（4）和解在作为其履行而进行的行政厅的行政行为无效的情况下不能允许。”［4］因此，我国行政诉讼调解制度应借鉴确立有限原则，其有限性包括：⑴主体的有限性，即调解的主体为本案的自愿当事人。⑵案件适用的范围的有限性。即从类型上应是以处分权为基础的行政自由载量权的案件；从事实上可针对较复杂的、涉及关系多元的、重复持续的、具有金钱认定和支付的，以及具有后续影响的案件，因调解可以为此提供厘清和认定事实的平台。⑶协议内容的有限性，即调解协议不违反法律和不损害公共利益、他人利益。在行政诉讼中，行政机关不能为了图方便，超越或放弃法定职权而与原告进行调解。

二、社会基础思考——行政诉讼调解制度的建立具有重要的宪政价值和意义

我国古代司法文化是一种和谐文化，始终主张法律与社会的相融，调解在化解社会矛盾纠纷中发挥着重要的作用。因此，现代行政诉讼调解制度需要在深厚的“和谐”文化与稚嫩的市民文化中寻找支点，这具有特别重要的宪政价值和意义。

两千多年前，“和谐”就是中国社会的一个重要的哲学命题，并最终成为中国文化的根基。孔子提出“礼之用，和为贵”、“君子和而不同，小人同而不和”。认为礼的作用，和睦是最重要的，能在“不同”中求“和”是最高的境界，因此，把“和”视为做人处事的重要标准。自西汉以来中国展开了“以礼入法，儒法合流”的法律化进程，以“礼”为核心内容的传统法文化对中国社会产生了深刻的影响。此外，传统的乡土和熟人社会特质至今依然在很大程度上被保留下来，因此，形成了中国特有的“和”为贵文化及“无讼”价值取向，调解也成为一种重要的纠纷解决的途径并得以绵延存续。

一方面，调解在中国有着深厚的社会文化和社会心理基础。但另一方面，调解在解决“官民”关系中却历来缺乏文化积淀、制度的保障和实践基础。从调解的本质上看，调解是当事人在中立的第三方的协助、斡旋下，通过当事人的沟通、协商、谈判解决分歧并达成协议。调解的过程即是独立、对等、博弈及和解的本质的体现。因此，具有独立人格、独立及对等的博弈能力是调解应当具备的基本条件。那么，将调解引入行政诉讼中，实质上是搭建起一个行政权与司法权、市民权博弈的舞台。它不仅需要一个能够与行政权抗衡，能保持足够的能动空间和开放式的态度，弥补立法的不足，顺应现实需要的司法，更需要一个成熟、理性，具有自我组织能力的市民力量。然而，在中国传统主流文化中，将民与官的对抗关系视为“以下犯上”、“犯上作乱”，这种纠纷常常依据以规定民众义务和惩恶为目的的严酷的刑法来调整。尽管目前的中国已经有了翻天覆地的变化，但是，从权力架构上看，公民权利与行政权相比，仍时时处于被支配的弱势地位和被侵犯的可能性中，市民文化、市民意识、市民社会都是极其稚嫩和脆弱的。而司法权也仍然处于没有走出受制于行政权的阴影之下。此外，司法权的本质特性也决定了其对社会资源的占有量和支配力，远远无法与强大的行政权相匹敌，因此，其自动、独立、有效地控制行政权的扩张趋势和破坏潜能的能力非常有限。

由此可见，深厚的“和谐”文化影响下所崇尚的和惯于调解或和解的心理趋向与稚嫩的市民基础导致的实现能力的不足成为行政诉讼调解的难题。因此，不难推定，在现有的社会基础和权力架构中，行政诉讼引入调解制度后可能产生两种倾向：一是司法权受行政权影响或压制，以调解的方式与行政权联合，形成对公民权的挤压；二是行政诉讼调解为司法权、行政权、公民权提供的互动平台，将推动市民社会走向成熟和理性，给当事人提供了一个自治的机会。目前，这两种倾向同时并存，在博弈中寻求发展方向。因此，行政诉讼调解制度的设计如何能实现司法权、行政权与公民权的良性互动，积极维护法律的秩序，即尽可能地发挥行政权供给“公共产品”的能动作用，又防止权力的滥用，借以保障公民社会的权利，以便在行政权的限制和利用之间保持一种必要的张力就显得尤为重要。

从这个意义上说，行政诉讼调解制度的建立重点应是公民诉权制度的建构和完善，其具有特别重要的宪政价值和意义。这是行政诉讼调解制度由形式公正走向实质公正的重要途径。从功能上看，首先，必须提供一个信息交流平台，以保证信息获取和信息交流的平等性，以消除双方之间在纠纷认识信息方面产生或业已存在的不对称性，是避免调解流于形式公正的重要环节；其次，为了更好的保护行政相对人的合法权益，杜绝个别法官或行政主体以权压制相对人，强迫行政相对人达成调解，损害其合法权益，调解应当由行政相对人申请启动，法官无权自行启动行政诉讼的调解，确保在合意形成的整个过程中，行政相对人的意愿得到尊重，成为合意的真正决定者。其三，为防止案件久调不决，以拖压调，应对调解的次数作出限制。其四，应确立责任追究制度，对违法和违背相对人自愿进行调解的，要依法追究相关法官的责任；对于不能有效监督行政主体和相对人之间在诉讼中的和解行为，造成公共利益流失的，也要依法追究相关法官的责任，以确保行政诉讼调解制度的有效实施。

三、价值取向的思考——行政诉讼调解实现公正与效率平衡的理想与现实冲突

行政诉讼调解既存在实现公正和效率平衡的可能，也存在破坏公正与效率平衡的可能，需要审慎对待行政诉讼调解实现公正与效率平衡的理想与现实冲突。

公正与效率，是现代诉讼法中两大重要的价值目标。这是一个世界性的主题，也是21世纪中国司法改革面临的重大课题。肖扬在“公正与效率世纪主题论坛”致辞时说：“公正与效率是司法活动的指南和根本战略。这一法治化命题既着眼司法当前的现实，又着眼司法未来的发展。”

当前，理论界和司法界提出建立行政诉讼调解制度的出发点，便是力图在行政诉讼司法改革路径选择上寻求公正与效率的平衡。调解因被认为具有可以节省诉讼时间，减少诉讼成本，节约社会资源和有效配置司法资源等多方面效益，是实现公正与效率良性互动的极好方式而倍受推崇。得出这种结论的理由是：其一，调解符合现代社会中当事人和社会解决纠纷和实现正义的成本与效益的考虑。从现行的法律规定看，不论是行政监察、行政复议、行政诉讼乃至于立法监督纠错，均有法定的期间性。尤其是行政救济结果的生效，往往需要历经复议、一审诉讼、二审诉讼等漫漫路程，故当事人之间的行政争议并非朝夕可解，很难完全体现市场经济的效率最大化规律。而调解的行政救济方式可以满足当事人希望便捷、及时的解决双方争议的需求，一旦双方合意一致，就对双方当事人产生法律约束力，除非存在违法或者违反自愿原则的情节。因此，可降低行政救济成本，节约社会资源。其二，调解尊重当事人自治，是在双方主体自愿的前提下接受彼此谈判的协议，不仅纠纷实体上能够达成一致，而且有利于实体权利的最终履行与实现，能够实现当事人对其正当利益最大化的追求。其三，调解因可以减少甚至排除当事人上诉、相对人申诉上访、行政机关事后报复、判决执行难等判决结案的不可预测因素，因而，会成为当事人双方和司法更愿意选择的纠纷解决方式。正如理查德·A·波斯纳对法律所做的经济分析：“人是其自我利益的合理化最大值实现者。这一概念意味着，人们对于各种激励的反应———如果一个人的周围环境变化足以改变他的行为便可增加其满足的方式进行，他就会改变其行为。”调解对于当事人而言可缓解紧张压力，帮助当事人保持耐心去听取对方的意见，并进而可能使争议以当事人更加满意的方式解决，从而降低时间和诉讼成本；对行政机关而言，减少了社会不稳定因素，可增加政府与民众间的和谐与理解，在一定程度上消减对抗产生的敌意；对司法而言，降低了审判成本。基于上述理由可以推断，行政诉讼调解制度是兼顾公正与效率的极好方式，是推动司法改革的理想模式。

然而，必须强调的是，由于行政诉讼调解在我国尚缺乏实证的基础，则特别需要警惕理论的分析和构建与现实的差距。从目前理论研究的情况看，一是在一定程度上存在用民事诉讼调解的一般原理和实证经验印证建立行政诉讼调解的合理性，忽视了行政诉讼与民事诉讼的本质以及诉讼双方法律关系的区别。在行政诉讼案件中，一个严重的不平衡通常存在于当事人之间，调解如何才能保持平衡和平等值得探究；二是对调解运用于行政诉讼中可能存在的运行障碍认识不足。虽然，还不存在合法的行政诉讼调解的实证实践，但从有限的行政诉讼调解实践——高撤诉率背后所存在的“事实调解”情况看，在现行的法治环境下，调解异化为某些法官手中的权力，“以压促调”、“以判压调”、“以劝压调”、“以诱促调”、“以拖压调”以至法官配合被告作原告撤诉的动员工作等现象屡见不鲜。这是无原则的调解及压服式的非自愿性调解结果最直接的表现。多年来行政纠纷迅速增长，而诉讼案件却增长缓慢，最高人民法院工作报告显示，1999年各地各级人民法院审理一审行政诉讼案件为98759件，2000年为8．6万余件，除2001年为121008件，增长幅度较大外，2004－2006年分别为92192件、95707件、95052件。［5］并且，行政诉讼案件撤诉率居高不下，行政纠纷另辟其道，信访、上访剧增，矛盾更趋激化。行政诉讼调解实现公正与效率的实践步履艰难。三是在借鉴域外理论和实证经验中存在以局部实践替代整体趋势，以个别作为普遍规律的现象。

如果仅以民事调解的普适性原理建构具体的行政诉讼调解制度，或是以域外的实证经验作为规律性的依据，或是把个别国家的经验上升为放之四海而皆准的普遍规律，把阶段性的现象或尚未成熟的尝试描述为成熟确定或结局性的发展成果，忽视我国行政诉讼环境下当事人及社会的各种综合因素的特殊性，忽视其存在的问题或运行中可能的障碍，则有可能导致过高地估计行政诉讼调解的价值和运行的效益，要实现的公正和效率则可能遭遇现实的尴尬，被束之高阁，或异化。可见，行政诉讼调解作为一种纠纷的解决方式，既存在实现公正和效率平衡的可能，也存在破坏公正与效率平衡的可能，因此，探讨行政诉讼调解制度的合理方案则需要更审慎严谨的态度。

四、制度安排的思考——行政诉讼调解与行政诉讼关系的实质是当事人自治与法院控制

对于调解与诉讼的关系，既有因曾经过于强调调解的作用导致的负面影响和因诉讼主义的影响而持反对态度的，也有在ADR潮流下极力主张以调解替代诉讼的观点，但这两种看法都已不是主流，更多的是寻求在建立行政诉讼调解制度中如何实现调解与诉讼的良性互动。调解是当今世界蓬勃发展的ADR中重要的方式之一。ADR概念源于美国，原指20世纪逐步发展起来的各种诉讼外纠纷解决方式，这一概念既可以根据字面意义译为“替代性（或代替性、选择性）纠纷解决方式”，亦可根据其实质意义译为“审判外（诉讼外或判决外）纠纷解决方式”或“非诉讼纠纷解决程序”、“法院外纠纷解决方式”等。在形式上包括调解、仲裁等各种诉讼外纠纷解决方式。在ADR的实践中，由于各国的法律文化传统、司法体系的不同，调解也以不同的方式被引入行政救济中。既有以法院直接参与和控制调解过程为特点的基于法院的调解；也有以在法院设立调解机关为特点的法院附设调解；以及以法官提供调解指导方针，专业调解人员主持为特点的调解。而从各国行政纠纷解决机制中调解与诉讼的关系看，大体可以分为三类：

一是以法国和德国为代表的基于法院的调解。德国行政法典第87条授予法官们寻求在当事人之间达成协议的权力，这个权力被解读为包含了一个全面的调解权力。在德国一些行政法院（主要是一审法院）把调解架构直接纳入法院本身，调解是立足于法院的，调解员本身也由法院的普通法官充当。法官调解员会帮助当事人找到一个共同的起点来展开协商，然后消除双方立场上的差距，最后达成一个双方一致接受的协议。如果调解失败，案子会被转给其他法官。对大部分法官调解员来说，他们仅有10%～25%的工作量是用于调解，其他时间还是用在常规的工作上。法国的一审行政法院也建议或同意当事人通过调解来解决某个具体的纠纷。同样，这个基于法院的调解通常也有一个法官参与，实践中会成立一个调解委员会，并指定一个行政法官负责调解委员会并主持其工作。［6］在这种体系中，调解是以法院为主的，与诉讼程序相关联，是作为诉讼程序的一个环节而存在。

二是以美国为代表的法院附设调解。法院附设调解制度是美国法院一个非常重要的审前程序，不同于法院调解，法院附设调解是指调解机关设立在法院的一种调解制度。［7］它与法院的诉讼程序之间有着制度上的联系，在一定条件下是诉讼的前置阶段，法院可对其进行司法审查。但法院附设调解又与诉讼程序严格区别开来，调审分离并按自身的运作规律和特有的方式进行。

三是以英国为代表的间接介入调解方式。在英国，尽管在法院的建议下已经组织了一些调解，但是基于法院的调解或法院附加调解的制度尚不存在，英国法官可以建议使用调解，并且有的时候可以强制使用调解，但法官不参加或执行调解，这个角色由专业的调解员充当。英国有一个相当大的职业调解员团体存在，其利益得到很好维护。但这并不意味着法官在调解过程中不提供意见，法官可以列出在调解中需要解决问题的清单，并为调解的程序和组织结构提出建议和提供指导方针。

尽管上述不同类型的行政诉讼调解所呈现出的调解与诉讼的关系具有显著的区别，但其间也有一些共同点：一是无论是直接的或是间接的，是积极的或是消极的，都离不开法院的参与。二是无论是基于法院调解的直接控制，或是法院附设、间接介入的参与，都实行审调分离。由此可见，行政诉讼调解与行政诉讼的实质是当事人自治与法院控制，是当事人利益与公共利益的关系。在审调分离形式的背后，行政诉讼调解的价值并不仅仅在于减少诉讼压力、降低诉讼成本，其价值和更重要的意义在于现代社会和当事人在利益、价值观、偏好和各种实际需要等方面的多元化，其本质上需要多元化的纠纷解决方式，需要有更多的选择权和自治权。行政诉讼调解因涉及到公共利益的维护，则公共利益的安危一直以来都是在行政诉讼调解问题上最主要的顾虑。实际上，如果以牺牲公共利益为代价来提高法院审判效率和追求诉讼当事人的满意程度，无异于削足适履，得不偿失。因此，法院对调解程序的适度控制权是不可忽视的。应当注意的是，法院的控制与调解的二律背反的关系之中，过松的控制将诱发不正当调解行为，而过严的规制又会妨碍调解的自由与成功。故而，法院既需要，也只能适度地控制调解。而适度之“度”并没有一个统一的模式，其深受一国法律传统、固有的司法体系、社会基础和社会法律心理等因素的影响，因而，最根本的是必须保持法官调解员是中立的，他的主要作用是提供全面而公正的保护，既不使公共利益或第三者利益受损，又为当事人创造一个能进行对话的平台；既要避免当事人威慑于法官的权威而违背其真实意愿达成调解协议，又要避免久调不决，确保双方当事人平等地进行协商，让当事人能以更好的途径获得公正，从而达到调解与诉讼的良性互动。

建立行政诉讼调解制度是一个涉及行政诉讼制度改革的课题，也是一个世界性的很有现实意义的实践活动。尽管民事诉讼调解的实践和域外行政诉讼调解的实践为建构我国的行政诉讼调解制度提供了实证的基础，但仍必须面对自身缺乏行政诉讼调解实证实践的不足。在对传统的理论解构和批判时，在每一个理论的建构和制度的设计时，在对趋势进行预测时，我们无不需要建立谨慎、客观、辨证、科学的态度。在改革的价值取向上应体现和谐法治的理念。和谐法治是我国建立和谐社会的题中应有之义。在研究的方法论上应特别注意：一是在对待行政诉讼传统理论上，应辨证看待“公权力不可处分”、“利益损害”理论的局限性及合理性，既不可回避其局限性，也不可因其局限而抹杀其合理性；二是从传统社会文化及现实的社会环境因素看，既要看到传统法律文化的价值观对我们的积极影响，也要注意其消极的影响，充分估计现实社会环境和法制环境对行政诉讼调解制度运行的影响；三是应审慎对待和正确评估行政诉讼调解实现公正与效率平衡的作用，应注重理论与实证、静态与动态、域内与域外相结合，充分重视我国行政诉讼环境下当事人及社会的各种综合因素的特殊性，既要看到其具有树立温情行政、高效率、节约社会资源等优点，也要警惕其存在贩卖公权、寻租等问题，应充分估计其存在的问题或运行中可能存在的障碍；四是在积极评价行政诉讼调解的意义，构建行政诉讼调解制度中，应正确看待调解与诉讼的关系，认识并努力探索行政诉讼调解与诉讼的实质，探求在我国具体的社会环境和法制环境下行政诉讼调解与诉讼的合理结构及良性互动，建立符合我国法律体系的制度模式。

［1］赵正群．从案例看我国行政诉权保护的强化和扩大［N］．人民法院报，2000－12－12．

［2］李杰，许琳，周公法．试论我国行政诉讼和解制度的构建［J］．法律适用，2007，（07）．

［3］范愉．非诉讼纠纷解决机制（ADR）与法治的可持续发展［J］．法制现代化研究，2004，（00）．

［4］郭志远．我国行政诉讼调解制度法理基础新构［J］．黑龙江省政法管理干部学院学报2008，（03）．

［5］最高人民法院工作报告［R］．1999－2007．

［6］Sophie Boyron．行政法纠纷中调解的出现——英国、法国和德国的经验［J］．赵艳花，耿宝健译．南京工业大学学报（社会科学版），2008，（03）．

［7］王跃．比较法视野中的行政诉讼调解制度［N］．求索，2008，（07）．

（责任编辑：徐虹）

The Philosophical Thinking of Establish the Mediation System in Administrative Litigation under Pluralistic Dispute Solving Context

Wei Li

the establishment of the mediation system of administrative litigation is an administrative lawsuit system reform issue；but it is also a worldwide practical activity．Constructing the mediation system of administrative litigation in China；should establish a prudent；dialectical；objective；scientific attitude；should reflect the harmonious justice theory．In the research methodology should pay special attention to the things list below：first；on the treatment of administrative litigation should view the traditional theory dialecticaly；＂the public power should not be punished＂；＂damnified benefit＂the limitations of the theory and rationality；should neither avoid its limitations；nor obliterate their reasonable because of its limitations；second；fully estimates the reality of social environment and the legal environment of the mediation system of administrative litigation in the effects of running；seek to achieve the judicial power；the administrative power and citizen rights is benign and interactive；third；the mediation of administrative litigation justice and efficiency to achieve balance should be treated carefully and correctly evaluate；should not only recognise it has the advantages of set up the warmth administration；high efficiency；and economize social resouce；etc；but also be vigilant the possibility of public rights dealing；rent－seeking problems；last；regard the mediation and litigation relationship properly；establish a mediation system of administrative litigation that should be eligible to our country＇s legal system．

dispute resolution；mediation system；administrative litigation

D925．3

A

1007－8207（2012）10－0081－06

2012－06－11

韦娌（1963—），女，广西都安人，中共广西区委党校、广西行政学院法学教研部副主任，副教授，研究方向行政法与经济法。

本文系第24届国际法哲学与社会哲学参会论文。