论甘肃旅游地方性立法及其完善

□ 程思尹

上世纪80年代起，中国的旅游事业迅速发展，但同时也逐渐暴露出旅游基本法缺位、相关法规体系很不健全的缺陷。2009年，国务院出台了《关于加快旅游业发展的意见》，提出将旅游业培育成国民经济的战略性支柱产业和人民群众更加满意的服务业，这是我国首次将旅游业的发展提升至战略性的高度。在这样的大环境下，甘肃如何从加强地方立法的角度结合实际、突出重点、立足特色，建立和完善旅游地方性法规，着力促进和保障甘肃旅游事业的快速发展，显得尤为重要。

一、甘肃旅游地方性立法的现状

2006年，甘肃省十届人大常委会颁布了《甘肃省旅游条例》，在不到5年的实施过程中，对促进甘肃旅游业发展起到十分重要的作用。国务院《关于加快旅游业发展的意见》出台后，为进一步规范甘肃旅游市场秩序，维护广大旅游者和旅游经营者的合法权益，推动甘肃旅游业逐步走上法制化、规范化的轨道，2011年9月，省十一届人大常委会第二十三次会议及时修订通过了《甘肃省旅游条例》（以下简称《条例》），自2012年1月1日起施行。修订后的《条例》主要突出了以下特点：

1.优化了结构。原《条例》分为7章58条，除总则、附则外，主要在旅游规划与发展、旅游经营者与从业人员、旅游者权利与义务、旅游管理与监督、法律责任5方面作出了规定。修订后的《条例》增加为8章73条，将原《条例》的第二章“旅游规划与发展”分为两章，即“规划与建设”和“促进与发展”，细化、增加了部分条款。

2.与司法保障相衔接。修订后的《条例》采用了“旅游辅助服务者”的称谓，并给予详细定义，与最高人民法院关于审理旅游纠纷案件的相关司法解释相衔接。对《条例》中凡涉及旅游经营活动的条款，都添加了“旅游辅助服务者”这个称谓，进一步明确其在旅游活动中的作用。

3.内容的整合考虑了前瞻性。修订后的《条例》对旅游规划与建设、旅游促进与发展、旅游经营与服务、旅游者的权利与义务、旅游管理与监督等章的内容做了增补、整合。删除了不适应市场要求的条款，增加了部分适应旅游经济形势、符合企业经营实际、保护旅游者利益、促进旅游产业联动发展等方面的条款。

二、甘肃旅游地方性立法的不足

1.缺乏调整横向法律关系的规范。现行《条例》侧重强调纵向法律关系,即政府主管机构与旅游企业之间的关系，核心是政府对旅游企业的管控。但旅游活动和旅游业务领域横向的法律关系,即旅游者和旅游企业之间以及各个旅游企业之间需要规范和调整的关系则更为广泛。由于调整这些关系的上位法缺位，地方性立法也没有相关的探索和创制性规定，使得处理旅游活动中出现的部分实际问题处于“无法可依”的尴尬境地。如旅行社与旅游辅助服务者、旅行社与游客、旅游辅助服务者与游客之间的纠纷，应当属于旅游合同纠纷，但我国合同法没有明确的规定，实践中处理争议较大，有的认为应按无名合同处理，有的认为应按格式合同处理，各地判例也不一致，莫衷一是。甘肃地方立法可以在调整上述横向关系方面进行一些有益探索。

2.可操作性不足，创制性缺乏。现行《条例》更多的是一般性的规定，解决实际问题、突出可操作性的规定相对较少。如《条例》第十五条笼统规定了“开发和经营旅游景区（景点），应当保护景区（点）内公民的合法权益”，但对应当如何保护却没有作出相关规定。在现实旅游活动中，因其本身的交叉综合性所导致的诸多问题，必须由符合其相应情况的法律条文来调整。国家立法缺位，地方性立法可操作性不足、缺乏创制性，很可能导致旅游业中各方的合法权益得不到有效保护、非法行为得不到应有惩戒，甚至产生更为严重的问题。到目前为止,我国还没有颁布专门调整旅行社、饭店、导游、景点景区管理、旅游保险、旅游消费者权益保护、旅游合同等方面的法律。从《条例》内容看，甘肃地方立法在这些方面的创制性规定显然也是缺失的。

3.规范推动旅游管理与监督机制完善方面的规定太少。主要表现为：（1）缺乏推动标准化管理的规定。从国家层面看，旅游业标准化管理体系尚未健全。如旅游饭店虽有硬件星级评定标准，却无服务质量等级标准；旅行社则除了国内及国际旅游业务范围划分之外，无等级划分标准。现行《条例》中没有涉及推动上述标准化管理的条款。（2）缺乏监督政府部门增强信息发布透明度的规定。信息发布渠道窄、内容少已成为影响旅游业健康发展不可小视的重要问题。甘肃旅游官方公布的行业情况及数据更新慢，诸如每年接受过奖惩的旅行社、导游人员名单等许多重点信息尚未公开，民众无法正常及时获得真实有效的旅游相关信息。现行《条例》未设定如何监督政府部门增强信息发布透明度的条款。（3）没有规定怎样保障和解决现实生活中旅游者投诉维权困难重重的条款。

三、完善甘肃旅游地方性立法的几点思考

1.增加调整有关横向法律关系的规定。从理论上说，我国旅游法律制度应该是以《中华人民共和国旅游法》居主导地位的完整的法律法规体系[1]。由于旅游基本法缺位，在地方性立法过程中就要注重在与现行国家颁布的各项旅游政策相衔接的前提下，克服困难，立足甘肃旅游发展实际状况，不断完善甘肃旅游法规内容。建议在现行《条例》中增加规范旅游经营者与旅游者之间关于旅游合同、旅游服务质量以及旅游保险等方面的详细规定。

2.对突出领域进行单项立法。由于我国旅游法律体系尚不健全，在解决旅游争端的过程中，许多问题只能参照援引民法通则、合同法、消费者权益保护法、劳动法等有关一般性、原则性规定，而旅游活动又具有极强的综合性、交叉性特征，给解决旅游活动中出现的实际争端问题带来诸多困难。建议甘肃先行探索，在争议较多的旅游合同、景区（点）管理以及旅游饭店管理等方面，参照发达国家相关立法和兄弟省市的做法，进行单项立法，为国家立法解决此类问题积累好的经验。

3.通过立法引入促进行业自律机制。行业协会在现代社会发展中日益显现出其民间性、非营利性、自律性等作用，已经成为现代社会治理中不可忽视的一支力量[2]。日本立法机关充分利用行业协会的地位与作用，全面规定了政府监管与旅行社行业协会解决事务的权限，使得日本旅行社协会与政府监管机关一道，为日本旅行社的健康发展提供了有力保障。甘肃地方性立法可学习借鉴日本旅行社行业自律机制，促进饭店行业协会以及旅行社行业协会的发展，从行业自身入手，完善相关约束机制，减少旅游争端的发生，全面促进甘肃旅游事业大发展。

注释：

[1]张丽娜：《论我国旅游法律制度的建立与完善》，载《广西政法管理干部学院学报》2005年第3期。

[2]杨富斌、王天星：《旅行社监管法律制度研究》，知识产权出版社2007年版，第10页。