建立人大会议公开辩论制度刍议

□廖永

国家代议机关探讨公共事务的公开辩论，发源于西方。在西方议会中，公开辩论是最主要、最常用的议事方式，正如“完全的公开性是民主的一个必要条件”、“没有公开性而来谈民主是很可笑的”[1]、“在民主社会中，作出的决定最理想的是持续公开地热烈讨论的结果”[2]所述，允许不同的声音在公开的辩论中走向真理，是民主政治的核心价值所在。反观我国的代议机关——人大及其常委会，开会轰轰烈烈，会上平平静静，决议一致通过，会后豪言壮语；人大代表聆听居多，发言较少，辩论几无。

一、我国人大会议缺少公开辩论的原因分析

（一）人大制度不完善

人大制度的不完善主要表现在选举制度和会议制度上。首先，我国人大代表由间接选举产生，兼职存在，易出现角色冲突，且代表人员往往集中于政府机关、军队，其代表力有局限性；加之代表人员数量众多，且素质参差不一，对议案的提出、议题的调研难以保障，更何况是发言、辩论。其次，我国召开人大会议的会期较短、次数较少，且缺乏公开辩论的程序规则，不利于开展较广泛的辩论。

（二）法律保障缺失

我国虽然赋予了人大代表发言权，但在《全国人大议事规则》的第五十、五十一条[3]和《全国人民代表大会常务委员会议事规则》第二十九条[4]仅对发言作了时间和程序规定；在立法法关于“立法程序”的规定中，仅仅涉及提案人列席会议、发表意见、问询等事项，都没有将公开辩论作为一个独立和必经的程序，没有严格意义上的立法。人大会议公开辩论缺乏法律刚性的保障和监督。

（三）传统观念的影响

我国传统文化观念并不认为言语、辩论是达到真理的途径，如老子“道，可道，非常道”，认为真理不可言喻，而靠内心顿悟。俗语则有“祸从口出”、“言多必失”等，认为公开的辩论有伤和气，缺乏团结与大局思想；而“讷于言而敏于行”更被看做是君子美德。在长期的意识形态影响下，甚至部分人认为人大公开辩论是对党和国家的抵触。另外，西方议会辩论的虚伪和混乱无序，被认为是一种空洞的形式[5]，是三权分立、多党制的特征，与我国国情不符。

苏格拉底认为辩论是发现真理的“产婆术”，马克思则指出“真理是由争论确立的”。公开辩论在本质上是促进决策科学化民主化的一种手段，它的存在不以资本主义、多党制为条件，而是以民主、公开、言论自由为基石，是公共决策的共有规律，正如社会主义国家也可以用市场经济一样。人民代表大会是我国共商国是的地方，是人民管理国家的场所，是民主的主要渠道，其会议的质量和效益至关重要。人大会议公开辩论制度或许是当前政治体制改革中最具操作性和现实可能性的下手处之一。

二、建立人大会议公开辩论制度的必要性及可行性分析

（一）必要性分析

1.完善民主建设的需要

民主集中制是人民代表大会的组织原则，而公开辩论作为一种民主程序，无疑为人大会议提供表达的平台，它能够使人大会议这种特殊的“公共产品”具有广泛的民主性和公意代表性，能够较大程度地排除偏执和任性。通过公开辩论，防止部门和地方保护主义倾向,使制定的政策真正地“公平、公正”,真正地体现人民的意志。所以，列宁指出要“使每一个群众代表,每一个公民都能参加国家法律的讨论”，这既体现了实体民主，又体现了程序民主。

2.决策科学化的需要

科学化的决策离不开辩论，辩论能使决策真理化。人大会议建立公开辩论制度，能够促使人大代表就议案广泛听取民意，做深入的调研和科学的论证；能够激发代表充分地表达其意见，经过多轮次螺旋上升式的辩论，集思广益，有利于发现深层次的问题，减少和避免决策的失误，从而提高科学性，接近甚至达到决策的真理化。

3.降低政策的风险和成本

我国正处于复杂的社会转型期，民间思潮和利益诉求千差万别，通过建立人大会议公开辩论的沟通平台，使“民主看得见”，增强人大代表与人民的联系，让人民能够参与和监督政治，让人们能够获取丰富而真实的信息。这有利于提高人民的政治积极性，防止出现政治冷漠现象[6]；能够有效地防止专断，为决策奠定广泛的群众基础，减少政策执行的阻力，降低政策风险和社会成本；也提升了国家形象，增强国民归属感。

（二）可行性分析

1.理论基础

（1）在法理上，代议机关的公开辩论体现了民主和合法性，得到国外议会的普遍推行。我国人大代表是由人民民主选举产生，宪法赋予了人大代表的权利，也赋予了人民监督人大会议和人大代表的权力。所以，建立人大会议公开辩论机制是宪法权利的具体体现，这也符合我国建设和谐社会、法治化国家的政策。

（2）在学理上，由于种种原因，我国目前对这一制度进行研究较少，但仍有部分理论可循。孙中山先生首先对“议学”给予高度重视，《参议院法》首次对立法辩论进行规定。新民主主义革命时期的《陕甘宁边区各级参议会组织条例》和《陕甘宁边区参议会会议规程》也有对立法辩论的尝试。新中国成立后，随着国内学者对人民代表大会制度的研究日渐深入，对立法辩论制度的一些相关理论也有所关注。如：蔡定剑提出的“对人民代表大会全面改革的方案”中包含了立法辩论的思想[7]；吴斌在《建立地方立法辩论制度刍议》中，对建立地方立法辩论制度的必要性和可行性进行了论述；杨临宏和陈颖通过介绍西方议会辩论制度，指出西方议会辩论制度对我国人民代表大会制度的启示[8]。另外，一些硕士研究生也将立法辩论制度作为研究方向，如苏州大学的潘凌云、张基奎，河北大学的贾三文，广东商学院的杨济超等，就立法辩论制度的建立提出了一些有价值、可操作的建议，诸如改革选举制度，实现辩论主体专职化，辩论规则等。同时，国外对议会公开辩论的研究颇多，且有不少国家的理论和制度较成熟，全国人民代表大会已经加入世界议会联盟，可借鉴一些较适合我国国情的理论来促进人大会议公开辩论制度的建设完善。

2.现实基础

（1）目前，伴随着市场经济体制的确立，社会结构的深刻变动，社会利益关系日趋复杂化，统筹协调各方面利益关系难度加大。特别是现阶段中产者已经成为社会构成的主要部分，他们有利益诉求、能够表达诉求，他们迫切需要从政策制定过程中获取丰富而真实的信息。

（2）在政治方面，人大制度是我国的根本政治制度，是人民行使国家权力的机关，是实现人民意志的机关。当前我国致力于建设民主政治、法治国家，并且在全国人大会议和党代会上多次明确强调“扩大公民有序的政治参与”、“坚持和完善人民代表大会制度”[9]，这为人大会议公开辩论制度的建立提供了政策支持。建设和谐社会的提出则为人大会议公开辩论制度的建立和完善提供了更适宜的政策环境。

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（3）在人文素质方面，我国重视教育多年，人们科学文化素质普遍提高，普通群众也能够表达自己的利益诉求；特别是普法知识的宣传教育，人们更期盼了解政务、监督政府、参与政治。

3.实践基础

目前，大多省市公布政策法规前建立听证制度、咨询制度等，扩大了程序民主和实体民主，民主理念可谓深入人心，使建立公开辩论制度具有较大的可能性。

随着对立法辩论制度研究的深入，一些地方政府开始探索建立人大会议公开辩论制度，并取得了良好的效果。如深圳市在2008年9月举行了一场有关无线电管理条例草案的“立法辩论”，江苏省在2009年7月也举行主题是城乡规划条例（草案）的公开辩论会，都引起强烈反响。福建乐清市则从2007年开始实行了“人大公开辩论，人民旁听”的制度。乐清市人大常委会更是准备把好的经验固化，不断完善这一制度[10]。

三、建立人大会议公开辩论制度的设想

（一）完善法律和人大制度

1.完善法律和人大制度是建立人大会议公开辩论必不可少的配套措施。制度创建，法律先行，有了法律刚性的存在，人大代表的公开辩论才会有保证和保障。建议在《全国人大议事规则》《全国人大常委会议事规则》中，明确人大议事的核心规则是公开辩论方式，规定所有法案和国家政策均须经过人大公开辩论表决后方可实施，并制定出其具有操作性、适用性的具体辩论规则。同时还可在《立法法》中规定立法辩论原则，所有的法律法规颁布前均需经过辩论表决程序后颁布实施，并制定出详细的辩论程序和规则。

2.选举制度上，应扩大直接选举的范围，缩小人大代表的规模，发挥人大代表作用。改善人大代表人员构成结构，使人员构成适度去行政化[11]，减少行政人员所占人大代表的比例[12]，避免党政官员“一言堂”的存在，扩大人大代表的广泛性、中立性、自主性，增强其话语权（法国思想家福柯曾指出“话语即权力”）。最后，针对我国目前议案较多，而会期较短、会议次数较少的现象，可适当延长会期和增加会议次数，如人大代表全体会议可半年举行一次，会期为一个月；人大常委会会议可调整为每月一次（紧急会议除外）。随着信息技术的发展，还可以适当改变会议的举行方式，如电视电话会议，网络会议。

3.完善人大代表服务体系。我国现有的人大服务机构主要职能集中于收集议案、组织新闻发布会、翻译服务、后勤服务及出版会议选编等，但还不够深入和系统。所以我国有必要完善会议的服务体系：一是建立咨询体系，收集议案并进行分类，确定适合公开辩论的议题，提前向人大代表通告议案，确定适当的辩论方式；二是建立培训基地，使人大代表掌握提出议案的技术、辩论技巧、知识积累和自我管理等内容，提升参政、议政的能力[13]。三是建立资助体系，给以人大代表资金、人员的资助。

（二）构建人大公开辩论制度

1.公开辩论的原则

确立人大会议公开辩论制度，其最终目的是充分表达民情民意，提高会议质量，降低决策风险和执行成本，要避免陷入无益的争执之中。故应遵循如下原则：

（1）首先要确立政治原则。应坚持我国的政治方向，不得泄露国家机密，坚持人民代表大会制度。

（2）其次是组织制度原则，应坚持民主与效率相统一，赋予每位人大代表公平参与公开辩论和辩论免责的权力，坚持议案分类原则[14]，坚持会议公开性，一切按制度程序行事的原则。

2.辩论的范围

我国人数众多，各利益主体的诉求千差万别，加之目前人大代表的数量较多，所提议案也多，不可能无所不辩。根据经验，人大会议上，容易产生不同意见的主要有：需要作出决议的有关重大事项、预算审查中有关问题、立法中的焦点问题、监督工作中的重点问题[15]。就当前来讲，人们相对更关心司法公正、反腐倡廉、收入分配、物价调控、社会保障、医疗改革、教育改革、食品安全、环境污染等问题（关系到国家机密的议案则不在公开辩论范围之中）。

3.辩论的规则

（1）辩论主持人。主持人由大会主席团选举产生，其职责在于控制辩论程序和会场纪律，根据议案需要规定每个人的发言时间和辩论次数，但不能对辩论主题发表意见，处于中立地位。

（2）辩论纪律。辩论双方尊重辩论主题，不能脱离议案内容；尊重对方代表，不得因意见而辱骂或诽谤甚至人身攻击；尊重主持人，听从会议程序的安排；尊重会场纪律，保持会场肃静。凡有违反纪律或秩序的行为者，主持人有权予以提醒、警告；情节严重者，主持人有权将其逐出会场。

（3）辩论形式。在正式会议前采取“预辩论”形式为正式辩论奠定基础，对议案辩论所需时间进行估算。“局部辩论”或“小组辩论”也适合我国当前实际，由于人大每年提出的议案数量和种类众多，要求代表全面了解议案不现实，按议案性质分类后可在各委员会的主持下进行辩论。在人大全体会议上，可采取“重要辩论”和“简短辩论”的方式，重要辩论的主题是社会公众十分关注、影响范围重大的问题，主题的来源可由政府信息采编机构提供或者社会公众投票选出；简短辩论主要是限制辩论双方在5～10分钟内，简明扼要地陈述观点、理由。在人大常委会会议上，还可建立“辩论日”制度，即在每次例会中专门安排时间就当前公众最关注的问题进行及时的辩论表决；人大常委会还可充分发挥其会议次数多和会议举行便利的优势，组织“长辩论”、“逐条辩论”[16]等。

（4）辩论动议。动议是为了点明辩论主题，动议的发起可由议案发起的首席代表提出，并经大会主席团同意后方可进行辩论。

（5）发言顺序。在动议之后，主持人首先请议案提起人发言，接着由反方的代表发言辩论，然后正反方轮流发言辩论。发言少和未曾发言的代表有优先发言权；当辩论时有人请求发言，若其观点与上一位发言人相反，那么他有优先权；在制度建立初期，应该鼓励代表发言[17]。双方代表就所动议的事项发表赞成或反对的看法和理由，同时规定，代表辩论前应做好充分准备，可以拟订发言稿或发言提纲，但发言时不得照念发言稿，质疑不算发言。最后，由正反双方代表总结陈词。

（6）发言的时间和次数。发言时间和次数主要针对议案的正反方设计，由于我国人大代表人员较多，建议每人每次发言不超5分钟，次数不宜超两次；若事先向主持人申请的，得到同意后可延长发言时间；但不能故意拖延时间，否则主持人可终止其发言[18]。议案的总辩论时间一般不超过2小时，特殊议案的辩论时间由大会或大会主席团集体决定。

（7）辩论表决。根据正反辩论双方的总结陈词，除了无需通过决议的辩论外，所有的辩论都应该采用合适的方式（如举手表决、无记名投票、电子表决）进入表决程序，以保障其法律效力。若仍有不能决议的议案，交由大会主席团讨论后表决。

4.考核与监督

（1）自我考核监督。人大代表参与人大会议公开辩论是其义务与责任，对发言做好记录，并进行自我评价。

（2）组织考核监督。大会成立专门的监督小组，把人大代表参与公开辩论作为绩效管理的重要方面，以提高其积极性与主动性；建立人大代表参与辩论备案制度，记录在履职报告中，并与下届参选条件相关联。

（3）社会考核监督。除了涉及国家机密的才不予公开的内容外，人大及其常委会会议通过媒体直播、公众旁听等方式将会议现场公开，让公众实时了解辩论走向及监督人大代表，人大代表需定期向所在选区公开述职，有条件的还可以把述职报告发布在专门的网站上接受人民的监督。

注释：

[1]《列宁全集》第5卷，人民出版社1972年版，第448页。

[2]【美】科恩:《论民主》，聂崇信、朱秀贤译，商务印书馆2007年版，第64页。

[3]第五十条规定：“代表在大会全体会议上发言的，每人可以发言两次，第一次不超过十分钟，第二次不超过五分钟。”第五十二条规定：“主席团成员和代表团团长或者代表团推选的代表在主席团每次会议上发言的，每人可以就同一议题发言两次，第一次不超过15分钟，第二次不超过10分钟。经会议主持人许可，发言时间可以适当延长。”

[4]第二十九条规定：“常务委员会组成人员和列席会议的人员在全体会议上的发言，不超过十分钟；在联组会议上，第一次发言不超过十五分钟，第二次对同一问题的发言不超过十分钟。事先提出要求，经会议主持人同意的，可以延长发言时间。”

[5]【德】卡尔·施密特：《政治的浪漫派》，冯克利、刘锋译，上海人民出版社2004年版，第163页。

[6]政治冷漠是一种政治态度，指一国公民对政治活动的冷淡和政治问题的漠视，不参与甚至逃避政治问题。其危险性主要表现在不利于政治参与的制度化建设，不利于民主政治，政治社会化，不利于社会稳定。

[7]蔡定剑：《中国人民代表大会制度》，法律出版社2003年第4版,第454页。

[8]杨临宏、陈颖：《西方议会辩论制度及对完善我国人民代表大会制度的启示》,载《人大研究》2005年第4期。

[9]贾三文：《立法辩论制度研究》，载《河北大学硕士论文》2010年，第21～22页。

[10]朱永红：《人大辩论——人民听证》,载《浙江人大》2021年第1期。

[11]蔡定剑：《论人民代表大会制度的改革和完善》,载《中国政法大学学报》2004年第6期

[12]第八届全国人大代表2978名,干部842人,知识分子649人,工农代表332人;第九届全国人大代表2979名,干部988人,知识分子628人,工农代表323人;第十届全国人大代表2985名,干部968人,知识分子631人,工农代表551人（数据来源：第八、九届，《人民日报》1999年9月15日第10版《历届全国人民代表大会代表构成统计表》,第十届数据见2003年3月4日《人民日报》第4版《新的特点新的构成——从十届全国人大代表名单看变化》）;第十届全国人大常委会委员159名，干部121人，知识分子22人，解放军13人，其他占3人（数据来源：史卫民、刘智：《间接选举》(下)，中国社会科学出版社2004年版，第35页）。

[13]张基奎：《立法辩论制度研究》,载《苏州大学硕士论文》2006年，第43～44页。

[14]按议案性质、紧急程度、影响的范围等分类。

[15]张卫红：《从发言到辩论——试论建立人大常委会辩论制度的必要性》,载《楚天主人》2007年第9期。

[16]“长辩论”是借鉴英、德国议会辩论规则，人大常委会人数较少，成员素质较高，集中会议较方便，可就某一个议题展开长时间辩论，一般为几个小时甚至一天不等。“逐条辩论”是借鉴法国《国民议会章程》规定，对议案的内容进行逐条辩论，并表决。

[17]杨济超：《议会辩论制度研究》,载《广东商学院硕士论文》2010年，第33、35页

[18]《北京市人民代表大会常务委员会议事规则》,2010年12月23日第四次修正,第三十三条,http://zhengwu.beijing.gov.cn/fggz/bjdffg/t1185224.htm.